주문 : 피청구인이 2003. 6. 24 청구인에 대하여 한 가설건축물존치기간연장신고반려처분은 이를 취소한다.
청구취지 : 주문과 같음.
이 유
1. 사건개요
청구외 망 000(청구인의 남편)은 2000. 6월경 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지의 대지 450㎡에 대하여 토지 공유자인 청구외 000으로부터 토지사용승락을 얻은 후, 같은달 26 청구외 0000으로부터 가설건축물축조신고필증을 교부받아 가설건축물을 축조하고 같은 건물에 약국을 개설하여 운영하던 중 청구외 000이 2001. 6. 9 사망하여 청구인과 청구인의 두 자녀가 위 000의 지분을 상속하였고, 청구외 000의 지분은 2000. 8. 18 경매에 의하여 청구외 000에게 이전되었다가 2002. 1. 2 매매에 의하여 청구외 000에게 이전되었는 바, 청구인은 가설건축물 존치기간이 만료되어 감에 따라 2003. 6. 2 피청구인에게 가설건축물존치기간연장신고를 하였으나, 피청구인은 청구인에 대하여 2차에 걸쳐 상속등 권리관계의 증명서류 및 건축할 대지의 범위와 그 사용에 관한 권리에 대한 증명서류를 보완할 것을 요구하여, 청구인이 이를 보완하지 않자 같은달 24. 가설건축물존치기간연장신고 반려처분(이하 “이건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인이 반려사유로 제시한 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류(토지사용승락서)에 대하여 보면, 이건 가설건축물은 2000. 6. 토지의 지분 공유자인 000의 토지사용승락서를 첨부하여 사용 허가를 득하여 약국을 개설하여 영업을 개시하였고, 2000. 8. 18 임의경매에 의한 낙찰로 지분소유자가 000에서 000으로 이전되었으며, 다시 2002. 1. 2 매매에 의하여 000에게 000의 지분 전부가 이전되었다. 위 사항에 대하여 연장기간 신청서 접수 이전에 피청구인을 수 차례 방문하여 법률적인 권리관계를 질의하였으나 아무런 답변을 듣지 못하였고, 일단 신청서를 접수하라는 답변에 따라 신청서를 접수하였다.
나. 청구인의 주장은 2회에 걸쳐 지분의 이전 당시 본 건축물은 이미 사용승인을 득하여 사용중에 있었고, 000과 000은 지분 취득 당시에 현 건축물의 위치 및 토지상태를 확인하였다고 인정되며, 본 건축물은 소유자의 지분면적 범위안에 존치중이며, 본 가설건축물의 존치기간 연장에 대한 토지사용승낙서는 승낙을 구할 대상이 없다고 사료되며, 또한 청구인이 토지사용승낙서를 득해야 하는 법률적 근거를 제시해 주거나 해석하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 아무런 답변이나 회신을 한 적이 없다. 이러한 경우 민원사무처리에관한법률시행령 제2항제2호의 규정에 의한 민원사항 임에도 피청구인은 답변을 아니 하였고, 또한 같은법 제7조제3항에 따른 어떤 안내도 피청구인으로부터 받지 못하였으며, 같은법 제35조제1항의 규정에 의한 민원인의 권리 또한 고지 받지 못하였다. 현재 청구인의 가설건축물에서 영업중인 약국 또한 개설허가가 취소되는 상황에 있다. 정상적인 법률의 범위안에서는 어떠한 처분도 감수할 수 있으나, 아무런 법률적인 근거의 제시나 설명도 없이 같은 말만을 되풀이하여 민원서류를 반려함은 납득할 수 없어 본 심판을 청구한다.
청구인은 다음과 같이 보충서면을 제출하였다(중복부분 제외).
가. 청구인은 전북 완주군 봉동읍 장기리 000의 0 대지 450평방미터를 청구외 최은실과 공유하고 있는 소유자이고(청구인 000등이 69/136, 청구외 000이 67/136 등의 지분으로 공유하고 있다.), 피청구인은 청구인이 소유하고 있는 가설건축물에 대하여, 청구인의 가설건축물존치기간연장신고서를 반려처분을 한 자이다.
나. 청구인의 남편이자 망부인 000이 2000. 3. 4. 본건 토지의 위 지분을 취득하였으며, 본 건 토지를 취득하면서, 본건 토지위에 있던 구건물인 “시멘트 벽돌조 스레트 지붕 단층 근린생활시설 83.16㎡ 부속건물 시멘트 블록조 스레트 지붕 단층주택 19.8㎡”을 같이 매입하였다. 위와 같이 토지 및 건물을 취득한 후, 위 망 박동준이 위의 구건물을 철거하고, 2000. 6월말경 “철골조립식으로, 가설점포 137.88㎡”의 건물을 신축하였다.
다. 청구인은 본건 가설건축물에 대하여 2000. 6월경 토지의 지분 공유자였던 000의 토지사용승낙서를 첨부하여 사용 허가를 득하여 약국을 개설하여 영업을 개시하였으며, 2000. 8. 18. 임의경매에 의한 낙찰의 사유로 공유지분소유자가 000에서 000으로 이전되었고, 다시 2002. 1. 2. 매매의 사유로 인하여 000에게 000의 지분 전부가 이전되었다.
라. 청구인은 가설건축물존치기간연장신청서 접수 이전에 0000을 수 차례 방문하여 법률적인 권리관계를 질의하였으나, 아무런 답변을 듣지 못하였고, 다만, 일단 신청서를 접수하라는 답변에 따라 신청서를 접수하였다. 또한, 청구인이 토지사용승낙서를 득해야 하는 법률적 근거를 제시해 주거나 설명해 줄 것을 요청하였으나 피청구인은 아무런 답변이나 회신을 한 적도 없다. 민원사무처리에관한법률시행령 제2조제2항의 규정에 의거한 민원사항임에도 피청구인은 답변을 아니 하였다. 또한, 같은법시행령 제7조제3항에 따른 어떠한 안내도 피 청구인으로부터 받지 못하였다.
마. 피청구인의 주장 ··· 건축법시행규칙 동조 동항 제1호에 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 되어 있으며, 대지를 공동소유하더라도 소유지분에 해당하는 범위를 필지 분할하지 않으면 각각의 대지로 볼 수 없다는 질의회신도 있으므로 ··에 대하여 살펴보면, 본건 건물은 당초의 공유자들이였던 망 000(청구인의 망부)이 000의 “기간의 제한없는 대지사용허가”를 얻어서 건축한 것이며, 또한, 000으로부터 소유권을 이어받은 000, 000 등도 본건 건물의 존재를 충분히 안 상황에서 소유권을 취득하였고, 지금까지 전혀 어떤 이의도 하지 않은 상태로 평온하게 점유 사용하고 있다.
바. 피청구인이 들고 있는 근거 ···가설건축물 존치기간 연장신청은 당초 신청인(000:사망)의 사망과 당초 공유토지 소유자(승락자)의 토지매매로 토지사용자와 승낙자가 전부 변경되어 새로운 건축허가신청으로 볼 수 있으므로,···에 대하여도 살펴보면, 사망으로 인하여 소유권이 상속되는 경우 새로운 법률행위에 의한 권리의 변동이 아닌 법률에 의한 권리의 변동으로 새로운 법률관계의 형성력은 없다(민법 제187조, 1997. 12. 12. 대법원 97다40100 토지소유권이전등기, 1997. 5. 30. 대법원 97다2344 토지소유권보존등기말소 등 참조). 즉, 기존의 피상속인이 사망 전에 가지고 있던 권리를 포괄적으로 승계하게 되는 것이다(민법 제1005조). 한편, 000으로부터 000, 000 등으로 소유자가 변동된 것은 사실이나. 000으로부터 소유권을 이어 받은 000, 000 등도 본건 건물의 존재를 충분히 안 상황에서 소유권을 취득하였고, 지금까지 전혀 어떤 이의도 하지 않은 상태로 평온하게 점유 사용하고 있다.
사. 피청구인이 들고 있는 근거 ···본 건축물이 가설건축물로 축조되어야 하나 현지조사한 바, 철근콘크리트스라브로 건축되어 기 허가되었다 하더라도 추후 허가를 취소할 수 있다고 판단되므로···라는 주장에 대하여 보면, 피청구인의 주장에 따르면, 당초 2000. 6월경의 가설건축물존치기간을 인정해준 처분 자체의 존재를 인정하지 않는 것으로, 기 행정행위에 대한 일반인의 신뢰보호 원칙에도 어긋나는 주장인 것이다. 결국, 피청구인이 주장하고 있는 근거들은 문제점을 내포하고 있을 뿐만 아니라, 본건의 경우에는 더욱 그 적정성이 결여되어 있는 것이다.
아. 이건 “대지사용승락서”에서 보이는 바와 같이 전 공유자이던 000은 2000. 6월경에 청구인의 망부인 000에게 “기한의 제한 없는 대지사용승락”을 해 주었다. 청구외 000 및 현 공유자 000 등으로 공유자가 변동되었어도 문제없이 본건 건물을 소유 점유 사용하고 있었으며, 변경된 공유자들도 어떤 이의도 제기한 적이 없다. 위 000, 000 등이 본건 관련 공유지를 취득하면서 현 건축물의 위치 및 토지상태를 확인하였던 것이다. 또한, 본 건축물은 청구인의 지분 범위 내에 존재하고 있다. 결국, 건축 당시의 소유자로부터 “기한의 제한 없는 대지사용승락을 받은 사실”, “이후의 변동된 공유자들도 어떤 이의도 제기하지 아니하고 문제없이 본건 건물을 사용 수익 점유하고 있는 사정” 등으로 볼 때, 토지사용승락서가 별도로 필요하다고 보기는 어려울 것이다.
자. 당초 청구인은 가설건축물존치기간연장신청서 접수 이전에 피청구인을 수 차례 방문하여 법률적인 권리관계를 질의하였다. 이때, 별다른 답변을 듣지도 못했으며, 일단 신청서를 접수하라는 답변에 따라 신청서를 접수(2003. 6. 2.)한 이후, 지금까지 3개월여가 흘렀다. 피청구인의 모든 주장이 타당하다고 하여도 현재 공유중인 공유자인 청구인등 및 최은실 등이 공유물을 분할하면 피청구인이 주장하는 대지사용승락서도 불필요하게 되는 것이었다. 그런데, 청구인은 전혀 그에 관한 내용을 알지도 못하는 사정으로 본건 관련 분쟁을 일거에 해결할 수 있는 “공유물분할청구”를 하지 않아 지금에 이른 것이다. 이에 본건 관련 처분이 있는 이후에 청구인은 법률조언을 듣고 본건 관련 종국적인 해결 방법인 “공유물분할청구”의 사건을 소송으로 제기하여 그 소송이 진행 중이다.
자. 이건 처분이 있은 이후인 2003. 7. 15. 피청구인은 청구인에게 “가설건축물존치기간만료에따른철거계고” 처분을 하였으며, 위 제1차 계고가 있은 이후인 2003. 8. 19. “가설건축물존치기간만료에따른철거계고(2차)” 처분을 하여, 현재 이건 관련 건물은 철거될 위기에 처해 있다. 위와 같은 이건 처분 등(연장신청반려처분, 철거계고처분 등)이 있은 후, 피청구인은 2003. 8. 23. “약국 행정처분”을 하였는 바, 그 내용은 다름 아닌 2003. 9. 15.부터 “약국개설등록취소”를 한다는 내용이다. 이에 청구인은 이건 심판청구에 더불어 2003. 8. 23. 있었던 “약국 행정처분”에 대하여도 “행정심판청구” 및 “집행정지신청”을 같이 하는 것이다. 청구인의 현재 상황은 건물을 철거 해야하고 약국개설등록까지 취소될 처지에 놓여 있다.
청구인은 다음과 같이 보충서면을 제출하였다(2차).
가. (중복부문 제외)
나. 가설건축물연장신고는 관련 법규정에 의하여 시장·군수·구청장등은 신고필증을 교부해야할 의무가 있으므로 법령의 근거없는 조건(첨부서류의 요구등)을 붙여 반려할 수는 없으므로 반려 처분을 함은 위법한 것이다.
다. 건축법시행규칙(2001. 9. 28. 부령 제298호) 제13조(가설건축물)제6항에 의하여 피청구인 완주군수는 가설건축물 존치기간 연장신고필증을 신고인에게 교부할 의무가 있는 것으로, 이건 신고의 성질은 신고를 받아 행정청이 신고필증의 발급여부를 판단하는 것이 아니고, 법령에 의하여 신고필증을 발급해야 하는 기속행위인 것으로 피청구인의 반려처분은 위법한 것이다.
라. 이건 연장신청서가 새로운 건축허가 신청으로 보아서는 안된다는 점은 앞서 상술한 바와 같이 상속은 새로운 법률관계의 형성력이 없으므로 신청인 등이 포괄적으로 권리의무 등을 승계한 것에 불과하다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 2003. 6. 2 민원 제5108호로 제출한 가설건축물존치기간연장신고서는 전주시 덕진구 삼천동 안행 현대아파트 000동 000호 000이 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지내의 가설건축물존치기간을 연장하고자 건축법시행령 제15조제6항 및 같은법시행규칙 제13조의 규정에 의거 신고한 민원서류이며, 관련서류와 법령을 검토한 바, 2000. 6. 26 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지내에 완주군 봉동읍 낙평리 20세기 임대아파트 000동 000호 000(사망)이 가설건축물축조신고필증을 교부받아 사용중에 가설건축물존치기간이 만료됨에 따라 가설건축물존치기간연장신고서를 이지향이 제출하여 건축주가 상이하므로 상속등 권리관계를 증명할 수 있는 서류 또는 가설건축물 양도양수서, 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류(토지사용승락서)를 제출하도록 보완통보하였으며, 이에 대하여 접수번호 제5108호(2003. 6. 16)로 답변서와 첨부서류로 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지 건물등기부등본, 토지등기부등본을 제출하여 검토한 바, 박동준의 사망으로 상속등 권리관계를 증명할수 있는 서류는 보완되었으나 보완시 첨부된 서류 건물등기부등본상의 건축물은 가설건축물신고시에 철거멸실된 건축물임을 알렸고, 토지소유권이 공유토지로 당초 000(사망)이 가설건축물축조신고시에 토지사용승락서를 받은 승낙자(000)는 토지를 매매하여 000로 되어 있어 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 2차 보완통보 하였고, 이에 대하여 접수번호 제5108-1호(2003. 6. 23)로 답변서를 제출하였으나 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류는 보완 제출하지 아니하여 반려처분한 것은 적법 타당하므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
나. 건축법시행규칙 제6조제1항의 규정은 법 제8조제1항 및 영 제9조제1항의 규정에 의하여 건축물(법 제15조제1항의 규정에 의한 가설건축물을 포함한다)의건축허가를 받고자 하는 자는 별지 제1호서식의 건축허가신청서에 다음 각호의 서류 및 도서를 첨부하여 법 제8조제1호의 규정에 의한 허가권자에게 제출하여야 한다로 되어 있고, 같은법시행규칙 동조 동항 제1호에 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 되어 있으며, 대지를 공동소유하더라도 소유지분에 해당하는 범위를 필지분할하지 않으면 각각의 대지로 볼 수 없다는 질의회신도 있으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
다. 가설건축물존치기간연장신고서는 건축법시행령 제15조제6항 및 같은법시행규칙 제13조의 규정과 민원사무처리에관한법률시행령 제7조에 의하여 피청구인 민원접수번호 제5108호(2003. 6. 2)로 제출되어 민원사무처리에관한법률 제8조의 규정에 의한 민원1회방문처리전으로 가설건축물존치기간연장신고에 따른 국토의계획및이용에관한법률 검토협의와 도시계획시설 예정지내 가설건축물 존치기간 연장신청에 따른 협의회신을 받아 민원사무처리에관한법률시행령 제15조의 규정에 의하여 2차에 걸쳐 보완요구를 한 후 같은법률시행령 제16조의 규정에 의하여 반려한 바 있으며, 민원사무처리에관한법률 제7조의 규정에 의하여 000홈폐이지에 게재되어 있다.
라. 종합적으로 살피건대 가설건축물은 존치기간(3년 이내)을 정하는 건축물로서 가설건축물 존치기간 연장신청은 당초 신청인(000 : 사망)의 사망과 당초 공유토지 소유자(승락자)의 토지매매로 토지사용자와 승낙자가 전부변경되어 새로운 건축허가신청으로 볼 수 있으므로, 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 하였으나, 보완하지 아니하여 반려처분하였고, 본건축물이 가설건축물로 축조되어야 하나 현지조사한 바, 철근콘크리트스라브로 건축되어 기 허가되었다 하더라도 추후 허가를 취소할 수 있다고 판단되므로 청구인의 주장은 이유없어 마땅히 기각되어야 할 것이다.
피청구인은 다음과 같이 추가답변서를 제출하였다.
가. 민원사무처리에 관하여 가설건축물 존치기간 연장신고서가 민원접수번호 제5108(2003. 6. 2)호로 제출되어 민원사무처리에관한법률시행령 제15조의 규정에 의하여 보완요구를 2차에 걸쳐 하였으나 보완 제출하지 않아 같은법률시행령 제15조의 규정에 의하여 반려한 바 있다.
나. 공유토지의 경우 “가설건축물존치기간연장”에 따른 공유자의 토지사용승락서가 필요한지 여부에 관하여 건축법 제8조제1항, 영 제9조제1항 및 시행규칙 제6조제1항의 규정에 의하여 건축물(법 제15조제1항의 규정에 의한 가설건축물을 포함한다)의 건축허가를 받고자 하는 자는 별지 제1호서식의 건축허가신청서에 다음 각호의 서류 및 도서를 첨부하여 법 제8조제1호의 규정에 의한 허가권자에게 제출하여야 한다로 되어있고, 같은법시행규칙 동조 동항 제1호에 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 되어 있으며, 대지를 공동소유하더라도 소유지분에 해당하는 범위를 필지분할하지 않으면 각각의 대지로 볼 수 없다는 질의회신도 있고
다. 당초 건축주(000)와 가설건축물존치기간 연장신고서의 신청자가 동일인이 아닌 000의 처 000이므로 본 사건 건축물은 건축법시행규칙 제11조 규정에 의거 건축관계자변경신고를 할 수 없는 가설건축물이고 단지 법원에서 피상속인이 가지고 있던 권리를 포괄적으로 승계하게 되는 건축물은 건축법에 적합하게 허가나 신고를 득한 후 같은법 제18조 규정에 의거 사용승인을 얻어 건축물대장이 작성되어 소유권등기필증이 교부된 건축물과 성격이 다른 가설건축물로서 존치기간이 정해진 건축물이고 축조신고된 가설건축물 존치기간이 만료하여 건축법상은 권리관계변경신고대상이 아니므로 본건은 당연히 새로이 가설건축물 축조허가로 보아 토지사용승락서를 첨부하도록 하고 가설건축물은 건축법시행령 제15조제1항제1호규정에 의거 “철근콘크리트가 아닐 것”으로 규정되어 있으므로 이는 당연히 반려한 것과 시정명령한 행정행위는 정당하다 할 것이다.
4. 이건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
○ 건축법 제15조, 제16조, 제18조
○ 건축법시행령 제15조, 제6조, 제13조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서와 답변서, 기타 소명자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구외 000은 2000. 6월경 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지 450㎡에 대하여 토지공유자인 청구외 000으로부터 토지사용승락을 받고, 같은달 26. 피청구인 소속 0000에게 위 토지상에 용도를 가설점포로, 연면적을 137.88㎡로 존치기간을 2000. 6. 26부터 2003. 6. 26까지로 하는 가설건축물축조신고를 하였고 0000은 위 000에게 가설건축물축조신고필증을 교부하였다.
(나) 위 토지중 청구외 000의 공유지분은 2000. 8. 18. 경매를 사유로 그 소유권이 청구외 000에게 이전되었고, 2002. 1. 2. 매매를 사유로 하여 그 소유권이 다시 청구외 000에게 이전되었으며, 청구외 000이 2001. 6. 9. 사망함에 따라 청구인과 청구인의 두 자녀가 상속비율에 따라 위 토지의 000 지분 및 건축물에 대하여 각 상속하였다.
(다) 청구인은 종전 가설건축물존치기간이 만료되어 감에 따라 2003. 6. 2 피청구인에 대하여 가설건축물존치기간연장신고를 하였고, 피청구인은 청구인에 대하여 상속등 권리관계 및 건축할 대지의 범위와 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 보완하도록 2차에 보완통보를 한 후, 같은달 24 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류가 보완되지 않았다는 이유로 이건 가설건축물존치기간연장신고 반려처분을 하였다.
(2) 살피건대, 건축법 제15조제1항은 시장?군수?구청장은 도시계획시설 또는 도시계획시설예정지에 있어서 대통령령이 정하는 기준의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 의하여 가설건축물의 건축을 허가할 수 있다고 규정하면서 같은조 제2항에서는 제1항의 규정에 의한 가설건축물외에 재해복구?흥행?전람회?공사용 가설건축물등 대통령령이 정하는 용도의 가설건축물을 축조하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 그 건축물의 존치기간을 정하여 착공 5일전에 시장?군수?구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제15조제7항은 법 제15조제2항의 규정에 의하여 신고한 가설건축물의 존치기간을 연장하고자 하는 자는 존치기간만료 7일전에 시장?군수?구청장에게 신고하여야 한다로 규정하고 있으며, 같은규칙 제13조제5항은 영 제15조제6항의 규정에 의하여 가설건축물의 존치기간을 연장하고자 하는 자는 별지 제11호서식의 가설건축물존치기간연장신고서를 시장?군수?구청장에게 제출하여야 한다로, 같은조 제6항은 시장?군수?구청장은 제5항의 규정에 의한 가설건축물존치기간 연장신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제12호서식의 가설건축물존치기간연장신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다로 각 규정하고 있는 바, 피청구인은 이건 반려처분에 있어 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 보완 제출하도록 청구인에게 통보하였으나 청구인이 이건 반려처분시까지 보완하지 않았다는 것을 이건 처분의 근거로 삼고 있으므로 이에 대하여 살펴보면, 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 청구외 000은 2000. 6월경 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지 450㎡에 대하여 토지공유자인 청구외 000으로부터 토지사용승락을 받고, 피청구인 소속 0000에게 위 토지상에 용도를 가설점포로, 연면적을 137.88㎡로 존치기간을 2000. 6. 26부터 2003. 6. 26까지로 하는 가설건축물축조신고를 하였고, 0000이 위 000에게 가설건축물축조신고필증을 교부하여 가설건축물을 축조하여 사용하던 중 위 000이 2001. 6. 9 사망함에 따라 청구인 및 청구인의 두 자녀가 상속비율에 따라 토지 및 건물을 상속하였고, 이건 가설건축물을 상속받아 사용하던 청구인은 가설건축물의 존치기간이 만료됨에 따라 2003. 6. 2 피청구인에 대하여 같은법시행규칙 별지 제11호서식에 의한 가설건축물존치기간연장신고를 하였음을 알 수 있는데, 같은법시행령 제15조제7항, 같은법시행규칙 제13조제5항 및 같은조 제6항의 규정취지를 종합하면, 영 제15조제6항의 규정에 의하여 가설건축물의 존치기간을 연장하고자 하는 자는 별지 제11호 서식의 가설건축물존치기간연장신고서를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하고 그 연장신고서를 받은 시장·군수·구청장은 그 기재내용을 확인한 후 별지 제12호 서식의 가설건축물존치기간연장신필증을 신고인에게 교부하여야 한다는 것이고, 민원사무처리기준표에서 그 처리기한을 1일로 규정하고 있으며, 더욱이 이건 가설건축물축조신고에 따른 신고필증 교부시 피청구인 소속 0000이 안내사항으로 가설건축물 존치기간 연장시는 연장신고를 하여야 한다고 통지하여 청구인으로서는 특별한 사정이 없는 한 관계법령이 정하는 바에 따라 연장신고를 하여 그 존치기간을 연장할 수 있다고 믿고 이건 연장신고를 한 점에 비추어 볼 때, 가설건축물존치기간연장신고에 대하여 관할관청은 형식적 요건에 하자가 없는 한 실체적인 이유를 들어 그 수리를 거부할 수 없고, 별다른 심사·결정없이 당연히 그 신고를 수리하여야 하는 것으로 보아야 할 것이므로, 관계법령에서 정하지 않은 구비서류를 보완하도록 요구하고 이를 보완하지 않았다는 사유로 반려한 이건 처분은 부당하다 할 것이다. 한편, 피청구인은 답변이유에서 이건 건축물이 가설건축물로 축조되었어야 하나 현지조사한 바 철근콘크리트스라브로 건축되어 기 허가되었다 하더라도 추후 허가를 취소할 수 있다고 판단되므로 청구인의 주장은 이유없다고 주장하는 점에 대하여 살펴보면, 1989. 12. 9. 선고된 대법원 88누9299호 판결에서 행정처분의 취소를 청구하는 항고소송에 있어서 행정청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도내에서만 다른 처분사유를 새로 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되지 않는 별개의 사유를 들어 처분사유로 주장하는 것은 원칙적으로 인정되지 않는다고 판시하고 있는 바, 이건 건축물이 피청구인의 주장과 같이 가설건축물에 관한 규정을 위반한 건축물일 경우, 위반건축물임을 사유로 들어 같은법 제69조 등의 규정에 의하여 철거, 개축 등 필요한 조치를 취할 수 있을지에 대하여는 별론으로 하고, 피청구인이 이건 반려처분의 근거로 삼은 청구인이 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 보완하지 않았다는 것과 이건 건축물이 건축법의 규정을 위반한 불법건축물이라는 사실은 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 있는 근거가 없을 뿐만 아니라, 별다른 심사·결정없이 수리하여야 하는 가설건축물 존치기간 연장신고에 대한 반려사유로 삼기에도 적절하지 아니하다 할 것이다. 그렇다면, 위에서 살펴본 바와 같이 이건 청구인의 가설건축물존치기간연장신고에 대하여 피청구인이 관계법령에서 요구하지 않는 구비서류를 보완하도록 요구하고 당해 구비서류가 보완되지 않았음을 이유로 하여 동 신고서를 반려한 피청구인의 이건 처분은 가설건축물 존치기간 연장신고에 대한 법리를 오해한 부당한 처분이라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.주문 : 피청구인이 2003. 6. 24 청구인에 대하여 한 가설건축물존치기간연장신고반려처분은 이를 취소한다.
청구취지 : 주문과 같음.
이 유
1. 사건개요
청구외 망 000(청구인의 남편)은 2000. 6월경 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지의 대지 450㎡에 대하여 토지 공유자인 청구외 000으로부터 토지사용승락을 얻은 후, 같은달 26 청구외 0000으로부터 가설건축물축조신고필증을 교부받아 가설건축물을 축조하고 같은 건물에 약국을 개설하여 운영하던 중 청구외 000이 2001. 6. 9 사망하여 청구인과 청구인의 두 자녀가 위 000의 지분을 상속하였고, 청구외 000의 지분은 2000. 8. 18 경매에 의하여 청구외 000에게 이전되었다가 2002. 1. 2 매매에 의하여 청구외 000에게 이전되었는 바, 청구인은 가설건축물 존치기간이 만료되어 감에 따라 2003. 6. 2 피청구인에게 가설건축물존치기간연장신고를 하였으나, 피청구인은 청구인에 대하여 2차에 걸쳐 상속등 권리관계의 증명서류 및 건축할 대지의 범위와 그 사용에 관한 권리에 대한 증명서류를 보완할 것을 요구하여, 청구인이 이를 보완하지 않자 같은달 24. 가설건축물존치기간연장신고 반려처분(이하 “이건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인이 반려사유로 제시한 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류(토지사용승락서)에 대하여 보면, 이건 가설건축물은 2000. 6. 토지의 지분 공유자인 000의 토지사용승락서를 첨부하여 사용 허가를 득하여 약국을 개설하여 영업을 개시하였고, 2000. 8. 18 임의경매에 의한 낙찰로 지분소유자가 000에서 000으로 이전되었으며, 다시 2002. 1. 2 매매에 의하여 000에게 000의 지분 전부가 이전되었다. 위 사항에 대하여 연장기간 신청서 접수 이전에 피청구인을 수 차례 방문하여 법률적인 권리관계를 질의하였으나 아무런 답변을 듣지 못하였고, 일단 신청서를 접수하라는 답변에 따라 신청서를 접수하였다.
나. 청구인의 주장은 2회에 걸쳐 지분의 이전 당시 본 건축물은 이미 사용승인을 득하여 사용중에 있었고, 000과 000은 지분 취득 당시에 현 건축물의 위치 및 토지상태를 확인하였다고 인정되며, 본 건축물은 소유자의 지분면적 범위안에 존치중이며, 본 가설건축물의 존치기간 연장에 대한 토지사용승낙서는 승낙을 구할 대상이 없다고 사료되며, 또한 청구인이 토지사용승낙서를 득해야 하는 법률적 근거를 제시해 주거나 해석하여 줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 아무런 답변이나 회신을 한 적이 없다. 이러한 경우 민원사무처리에관한법률시행령 제2항제2호의 규정에 의한 민원사항 임에도 피청구인은 답변을 아니 하였고, 또한 같은법 제7조제3항에 따른 어떤 안내도 피청구인으로부터 받지 못하였으며, 같은법 제35조제1항의 규정에 의한 민원인의 권리 또한 고지 받지 못하였다. 현재 청구인의 가설건축물에서 영업중인 약국 또한 개설허가가 취소되는 상황에 있다. 정상적인 법률의 범위안에서는 어떠한 처분도 감수할 수 있으나, 아무런 법률적인 근거의 제시나 설명도 없이 같은 말만을 되풀이하여 민원서류를 반려함은 납득할 수 없어 본 심판을 청구한다.
청구인은 다음과 같이 보충서면을 제출하였다(중복부분 제외).
가. 청구인은 전북 완주군 봉동읍 장기리 000의 0 대지 450평방미터를 청구외 최은실과 공유하고 있는 소유자이고(청구인 000등이 69/136, 청구외 000이 67/136 등의 지분으로 공유하고 있다.), 피청구인은 청구인이 소유하고 있는 가설건축물에 대하여, 청구인의 가설건축물존치기간연장신고서를 반려처분을 한 자이다.
나. 청구인의 남편이자 망부인 000이 2000. 3. 4. 본건 토지의 위 지분을 취득하였으며, 본 건 토지를 취득하면서, 본건 토지위에 있던 구건물인 “시멘트 벽돌조 스레트 지붕 단층 근린생활시설 83.16㎡ 부속건물 시멘트 블록조 스레트 지붕 단층주택 19.8㎡”을 같이 매입하였다. 위와 같이 토지 및 건물을 취득한 후, 위 망 박동준이 위의 구건물을 철거하고, 2000. 6월말경 “철골조립식으로, 가설점포 137.88㎡”의 건물을 신축하였다.
다. 청구인은 본건 가설건축물에 대하여 2000. 6월경 토지의 지분 공유자였던 000의 토지사용승낙서를 첨부하여 사용 허가를 득하여 약국을 개설하여 영업을 개시하였으며, 2000. 8. 18. 임의경매에 의한 낙찰의 사유로 공유지분소유자가 000에서 000으로 이전되었고, 다시 2002. 1. 2. 매매의 사유로 인하여 000에게 000의 지분 전부가 이전되었다.
라. 청구인은 가설건축물존치기간연장신청서 접수 이전에 0000을 수 차례 방문하여 법률적인 권리관계를 질의하였으나, 아무런 답변을 듣지 못하였고, 다만, 일단 신청서를 접수하라는 답변에 따라 신청서를 접수하였다. 또한, 청구인이 토지사용승낙서를 득해야 하는 법률적 근거를 제시해 주거나 설명해 줄 것을 요청하였으나 피청구인은 아무런 답변이나 회신을 한 적도 없다. 민원사무처리에관한법률시행령 제2조제2항의 규정에 의거한 민원사항임에도 피청구인은 답변을 아니 하였다. 또한, 같은법시행령 제7조제3항에 따른 어떠한 안내도 피 청구인으로부터 받지 못하였다.
마. 피청구인의 주장 ··· 건축법시행규칙 동조 동항 제1호에 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 되어 있으며, 대지를 공동소유하더라도 소유지분에 해당하는 범위를 필지 분할하지 않으면 각각의 대지로 볼 수 없다는 질의회신도 있으므로 ··에 대하여 살펴보면, 본건 건물은 당초의 공유자들이였던 망 000(청구인의 망부)이 000의 “기간의 제한없는 대지사용허가”를 얻어서 건축한 것이며, 또한, 000으로부터 소유권을 이어받은 000, 000 등도 본건 건물의 존재를 충분히 안 상황에서 소유권을 취득하였고, 지금까지 전혀 어떤 이의도 하지 않은 상태로 평온하게 점유 사용하고 있다.
바. 피청구인이 들고 있는 근거 ···가설건축물 존치기간 연장신청은 당초 신청인(000:사망)의 사망과 당초 공유토지 소유자(승락자)의 토지매매로 토지사용자와 승낙자가 전부 변경되어 새로운 건축허가신청으로 볼 수 있으므로,···에 대하여도 살펴보면, 사망으로 인하여 소유권이 상속되는 경우 새로운 법률행위에 의한 권리의 변동이 아닌 법률에 의한 권리의 변동으로 새로운 법률관계의 형성력은 없다(민법 제187조, 1997. 12. 12. 대법원 97다40100 토지소유권이전등기, 1997. 5. 30. 대법원 97다2344 토지소유권보존등기말소 등 참조). 즉, 기존의 피상속인이 사망 전에 가지고 있던 권리를 포괄적으로 승계하게 되는 것이다(민법 제1005조). 한편, 000으로부터 000, 000 등으로 소유자가 변동된 것은 사실이나. 000으로부터 소유권을 이어 받은 000, 000 등도 본건 건물의 존재를 충분히 안 상황에서 소유권을 취득하였고, 지금까지 전혀 어떤 이의도 하지 않은 상태로 평온하게 점유 사용하고 있다.
사. 피청구인이 들고 있는 근거 ···본 건축물이 가설건축물로 축조되어야 하나 현지조사한 바, 철근콘크리트스라브로 건축되어 기 허가되었다 하더라도 추후 허가를 취소할 수 있다고 판단되므로···라는 주장에 대하여 보면, 피청구인의 주장에 따르면, 당초 2000. 6월경의 가설건축물존치기간을 인정해준 처분 자체의 존재를 인정하지 않는 것으로, 기 행정행위에 대한 일반인의 신뢰보호 원칙에도 어긋나는 주장인 것이다. 결국, 피청구인이 주장하고 있는 근거들은 문제점을 내포하고 있을 뿐만 아니라, 본건의 경우에는 더욱 그 적정성이 결여되어 있는 것이다.
아. 이건 “대지사용승락서”에서 보이는 바와 같이 전 공유자이던 000은 2000. 6월경에 청구인의 망부인 000에게 “기한의 제한 없는 대지사용승락”을 해 주었다. 청구외 000 및 현 공유자 000 등으로 공유자가 변동되었어도 문제없이 본건 건물을 소유 점유 사용하고 있었으며, 변경된 공유자들도 어떤 이의도 제기한 적이 없다. 위 000, 000 등이 본건 관련 공유지를 취득하면서 현 건축물의 위치 및 토지상태를 확인하였던 것이다. 또한, 본 건축물은 청구인의 지분 범위 내에 존재하고 있다. 결국, 건축 당시의 소유자로부터 “기한의 제한 없는 대지사용승락을 받은 사실”, “이후의 변동된 공유자들도 어떤 이의도 제기하지 아니하고 문제없이 본건 건물을 사용 수익 점유하고 있는 사정” 등으로 볼 때, 토지사용승락서가 별도로 필요하다고 보기는 어려울 것이다.
자. 당초 청구인은 가설건축물존치기간연장신청서 접수 이전에 피청구인을 수 차례 방문하여 법률적인 권리관계를 질의하였다. 이때, 별다른 답변을 듣지도 못했으며, 일단 신청서를 접수하라는 답변에 따라 신청서를 접수(2003. 6. 2.)한 이후, 지금까지 3개월여가 흘렀다. 피청구인의 모든 주장이 타당하다고 하여도 현재 공유중인 공유자인 청구인등 및 최은실 등이 공유물을 분할하면 피청구인이 주장하는 대지사용승락서도 불필요하게 되는 것이었다. 그런데, 청구인은 전혀 그에 관한 내용을 알지도 못하는 사정으로 본건 관련 분쟁을 일거에 해결할 수 있는 “공유물분할청구”를 하지 않아 지금에 이른 것이다. 이에 본건 관련 처분이 있는 이후에 청구인은 법률조언을 듣고 본건 관련 종국적인 해결 방법인 “공유물분할청구”의 사건을 소송으로 제기하여 그 소송이 진행 중이다.
자. 이건 처분이 있은 이후인 2003. 7. 15. 피청구인은 청구인에게 “가설건축물존치기간만료에따른철거계고” 처분을 하였으며, 위 제1차 계고가 있은 이후인 2003. 8. 19. “가설건축물존치기간만료에따른철거계고(2차)” 처분을 하여, 현재 이건 관련 건물은 철거될 위기에 처해 있다. 위와 같은 이건 처분 등(연장신청반려처분, 철거계고처분 등)이 있은 후, 피청구인은 2003. 8. 23. “약국 행정처분”을 하였는 바, 그 내용은 다름 아닌 2003. 9. 15.부터 “약국개설등록취소”를 한다는 내용이다. 이에 청구인은 이건 심판청구에 더불어 2003. 8. 23. 있었던 “약국 행정처분”에 대하여도 “행정심판청구” 및 “집행정지신청”을 같이 하는 것이다. 청구인의 현재 상황은 건물을 철거 해야하고 약국개설등록까지 취소될 처지에 놓여 있다.
청구인은 다음과 같이 보충서면을 제출하였다(2차).
가. (중복부문 제외)
나. 가설건축물연장신고는 관련 법규정에 의하여 시장·군수·구청장등은 신고필증을 교부해야할 의무가 있으므로 법령의 근거없는 조건(첨부서류의 요구등)을 붙여 반려할 수는 없으므로 반려 처분을 함은 위법한 것이다.
다. 건축법시행규칙(2001. 9. 28. 부령 제298호) 제13조(가설건축물)제6항에 의하여 피청구인 완주군수는 가설건축물 존치기간 연장신고필증을 신고인에게 교부할 의무가 있는 것으로, 이건 신고의 성질은 신고를 받아 행정청이 신고필증의 발급여부를 판단하는 것이 아니고, 법령에 의하여 신고필증을 발급해야 하는 기속행위인 것으로 피청구인의 반려처분은 위법한 것이다.
라. 이건 연장신청서가 새로운 건축허가 신청으로 보아서는 안된다는 점은 앞서 상술한 바와 같이 상속은 새로운 법률관계의 형성력이 없으므로 신청인 등이 포괄적으로 권리의무 등을 승계한 것에 불과하다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 2003. 6. 2 민원 제5108호로 제출한 가설건축물존치기간연장신고서는 전주시 덕진구 삼천동 안행 현대아파트 000동 000호 000이 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지내의 가설건축물존치기간을 연장하고자 건축법시행령 제15조제6항 및 같은법시행규칙 제13조의 규정에 의거 신고한 민원서류이며, 관련서류와 법령을 검토한 바, 2000. 6. 26 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지내에 완주군 봉동읍 낙평리 20세기 임대아파트 000동 000호 000(사망)이 가설건축물축조신고필증을 교부받아 사용중에 가설건축물존치기간이 만료됨에 따라 가설건축물존치기간연장신고서를 이지향이 제출하여 건축주가 상이하므로 상속등 권리관계를 증명할 수 있는 서류 또는 가설건축물 양도양수서, 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류(토지사용승락서)를 제출하도록 보완통보하였으며, 이에 대하여 접수번호 제5108호(2003. 6. 16)로 답변서와 첨부서류로 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지 건물등기부등본, 토지등기부등본을 제출하여 검토한 바, 박동준의 사망으로 상속등 권리관계를 증명할수 있는 서류는 보완되었으나 보완시 첨부된 서류 건물등기부등본상의 건축물은 가설건축물신고시에 철거멸실된 건축물임을 알렸고, 토지소유권이 공유토지로 당초 000(사망)이 가설건축물축조신고시에 토지사용승락서를 받은 승낙자(000)는 토지를 매매하여 000로 되어 있어 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 2차 보완통보 하였고, 이에 대하여 접수번호 제5108-1호(2003. 6. 23)로 답변서를 제출하였으나 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류는 보완 제출하지 아니하여 반려처분한 것은 적법 타당하므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
나. 건축법시행규칙 제6조제1항의 규정은 법 제8조제1항 및 영 제9조제1항의 규정에 의하여 건축물(법 제15조제1항의 규정에 의한 가설건축물을 포함한다)의건축허가를 받고자 하는 자는 별지 제1호서식의 건축허가신청서에 다음 각호의 서류 및 도서를 첨부하여 법 제8조제1호의 규정에 의한 허가권자에게 제출하여야 한다로 되어 있고, 같은법시행규칙 동조 동항 제1호에 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 되어 있으며, 대지를 공동소유하더라도 소유지분에 해당하는 범위를 필지분할하지 않으면 각각의 대지로 볼 수 없다는 질의회신도 있으므로 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다.
다. 가설건축물존치기간연장신고서는 건축법시행령 제15조제6항 및 같은법시행규칙 제13조의 규정과 민원사무처리에관한법률시행령 제7조에 의하여 피청구인 민원접수번호 제5108호(2003. 6. 2)로 제출되어 민원사무처리에관한법률 제8조의 규정에 의한 민원1회방문처리전으로 가설건축물존치기간연장신고에 따른 국토의계획및이용에관한법률 검토협의와 도시계획시설 예정지내 가설건축물 존치기간 연장신청에 따른 협의회신을 받아 민원사무처리에관한법률시행령 제15조의 규정에 의하여 2차에 걸쳐 보완요구를 한 후 같은법률시행령 제16조의 규정에 의하여 반려한 바 있으며, 민원사무처리에관한법률 제7조의 규정에 의하여 000홈폐이지에 게재되어 있다.
라. 종합적으로 살피건대 가설건축물은 존치기간(3년 이내)을 정하는 건축물로서 가설건축물 존치기간 연장신청은 당초 신청인(000 : 사망)의 사망과 당초 공유토지 소유자(승락자)의 토지매매로 토지사용자와 승낙자가 전부변경되어 새로운 건축허가신청으로 볼 수 있으므로, 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 하였으나, 보완하지 아니하여 반려처분하였고, 본건축물이 가설건축물로 축조되어야 하나 현지조사한 바, 철근콘크리트스라브로 건축되어 기 허가되었다 하더라도 추후 허가를 취소할 수 있다고 판단되므로 청구인의 주장은 이유없어 마땅히 기각되어야 할 것이다.
피청구인은 다음과 같이 추가답변서를 제출하였다.
가. 민원사무처리에 관하여 가설건축물 존치기간 연장신고서가 민원접수번호 제5108(2003. 6. 2)호로 제출되어 민원사무처리에관한법률시행령 제15조의 규정에 의하여 보완요구를 2차에 걸쳐 하였으나 보완 제출하지 않아 같은법률시행령 제15조의 규정에 의하여 반려한 바 있다.
나. 공유토지의 경우 “가설건축물존치기간연장”에 따른 공유자의 토지사용승락서가 필요한지 여부에 관하여 건축법 제8조제1항, 영 제9조제1항 및 시행규칙 제6조제1항의 규정에 의하여 건축물(법 제15조제1항의 규정에 의한 가설건축물을 포함한다)의 건축허가를 받고자 하는 자는 별지 제1호서식의 건축허가신청서에 다음 각호의 서류 및 도서를 첨부하여 법 제8조제1호의 규정에 의한 허가권자에게 제출하여야 한다로 되어있고, 같은법시행규칙 동조 동항 제1호에 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 제출하도록 되어 있으며, 대지를 공동소유하더라도 소유지분에 해당하는 범위를 필지분할하지 않으면 각각의 대지로 볼 수 없다는 질의회신도 있고
다. 당초 건축주(000)와 가설건축물존치기간 연장신고서의 신청자가 동일인이 아닌 000의 처 000이므로 본 사건 건축물은 건축법시행규칙 제11조 규정에 의거 건축관계자변경신고를 할 수 없는 가설건축물이고 단지 법원에서 피상속인이 가지고 있던 권리를 포괄적으로 승계하게 되는 건축물은 건축법에 적합하게 허가나 신고를 득한 후 같은법 제18조 규정에 의거 사용승인을 얻어 건축물대장이 작성되어 소유권등기필증이 교부된 건축물과 성격이 다른 가설건축물로서 존치기간이 정해진 건축물이고 축조신고된 가설건축물 존치기간이 만료하여 건축법상은 권리관계변경신고대상이 아니므로 본건은 당연히 새로이 가설건축물 축조허가로 보아 토지사용승락서를 첨부하도록 하고 가설건축물은 건축법시행령 제15조제1항제1호규정에 의거 “철근콘크리트가 아닐 것”으로 규정되어 있으므로 이는 당연히 반려한 것과 시정명령한 행정행위는 정당하다 할 것이다.
4. 이건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
○ 건축법 제15조, 제16조, 제18조
○ 건축법시행령 제15조, 제6조, 제13조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서와 답변서, 기타 소명자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구외 000은 2000. 6월경 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지 450㎡에 대하여 토지공유자인 청구외 000으로부터 토지사용승락을 받고, 같은달 26. 피청구인 소속 0000에게 위 토지상에 용도를 가설점포로, 연면적을 137.88㎡로 존치기간을 2000. 6. 26부터 2003. 6. 26까지로 하는 가설건축물축조신고를 하였고 0000은 위 000에게 가설건축물축조신고필증을 교부하였다.
(나) 위 토지중 청구외 000의 공유지분은 2000. 8. 18. 경매를 사유로 그 소유권이 청구외 000에게 이전되었고, 2002. 1. 2. 매매를 사유로 하여 그 소유권이 다시 청구외 000에게 이전되었으며, 청구외 000이 2001. 6. 9. 사망함에 따라 청구인과 청구인의 두 자녀가 상속비율에 따라 위 토지의 000 지분 및 건축물에 대하여 각 상속하였다.
(다) 청구인은 종전 가설건축물존치기간이 만료되어 감에 따라 2003. 6. 2 피청구인에 대하여 가설건축물존치기간연장신고를 하였고, 피청구인은 청구인에 대하여 상속등 권리관계 및 건축할 대지의 범위와 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 보완하도록 2차에 보완통보를 한 후, 같은달 24 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류가 보완되지 않았다는 이유로 이건 가설건축물존치기간연장신고 반려처분을 하였다.
(2) 살피건대, 건축법 제15조제1항은 시장?군수?구청장은 도시계획시설 또는 도시계획시설예정지에 있어서 대통령령이 정하는 기준의 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정하는 바에 의하여 가설건축물의 건축을 허가할 수 있다고 규정하면서 같은조 제2항에서는 제1항의 규정에 의한 가설건축물외에 재해복구?흥행?전람회?공사용 가설건축물등 대통령령이 정하는 용도의 가설건축물을 축조하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 그 건축물의 존치기간을 정하여 착공 5일전에 시장?군수?구청장에게 신고하여야 한다고 규정하고 있고, 같은법시행령 제15조제7항은 법 제15조제2항의 규정에 의하여 신고한 가설건축물의 존치기간을 연장하고자 하는 자는 존치기간만료 7일전에 시장?군수?구청장에게 신고하여야 한다로 규정하고 있으며, 같은규칙 제13조제5항은 영 제15조제6항의 규정에 의하여 가설건축물의 존치기간을 연장하고자 하는 자는 별지 제11호서식의 가설건축물존치기간연장신고서를 시장?군수?구청장에게 제출하여야 한다로, 같은조 제6항은 시장?군수?구청장은 제5항의 규정에 의한 가설건축물존치기간 연장신고서를 받은 때에는 그 기재내용을 확인한 후 별지 제12호서식의 가설건축물존치기간연장신고필증을 신고인에게 교부하여야 한다로 각 규정하고 있는 바, 피청구인은 이건 반려처분에 있어 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 보완 제출하도록 청구인에게 통보하였으나 청구인이 이건 반려처분시까지 보완하지 않았다는 것을 이건 처분의 근거로 삼고 있으므로 이에 대하여 살펴보면, 위 인정사실에서 살펴본 바와 같이 청구외 000은 2000. 6월경 완주군 봉동읍 장기리 000-0번지 450㎡에 대하여 토지공유자인 청구외 000으로부터 토지사용승락을 받고, 피청구인 소속 0000에게 위 토지상에 용도를 가설점포로, 연면적을 137.88㎡로 존치기간을 2000. 6. 26부터 2003. 6. 26까지로 하는 가설건축물축조신고를 하였고, 0000이 위 000에게 가설건축물축조신고필증을 교부하여 가설건축물을 축조하여 사용하던 중 위 000이 2001. 6. 9 사망함에 따라 청구인 및 청구인의 두 자녀가 상속비율에 따라 토지 및 건물을 상속하였고, 이건 가설건축물을 상속받아 사용하던 청구인은 가설건축물의 존치기간이 만료됨에 따라 2003. 6. 2 피청구인에 대하여 같은법시행규칙 별지 제11호서식에 의한 가설건축물존치기간연장신고를 하였음을 알 수 있는데, 같은법시행령 제15조제7항, 같은법시행규칙 제13조제5항 및 같은조 제6항의 규정취지를 종합하면, 영 제15조제6항의 규정에 의하여 가설건축물의 존치기간을 연장하고자 하는 자는 별지 제11호 서식의 가설건축물존치기간연장신고서를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 하고 그 연장신고서를 받은 시장·군수·구청장은 그 기재내용을 확인한 후 별지 제12호 서식의 가설건축물존치기간연장신필증을 신고인에게 교부하여야 한다는 것이고, 민원사무처리기준표에서 그 처리기한을 1일로 규정하고 있으며, 더욱이 이건 가설건축물축조신고에 따른 신고필증 교부시 피청구인 소속 0000이 안내사항으로 가설건축물 존치기간 연장시는 연장신고를 하여야 한다고 통지하여 청구인으로서는 특별한 사정이 없는 한 관계법령이 정하는 바에 따라 연장신고를 하여 그 존치기간을 연장할 수 있다고 믿고 이건 연장신고를 한 점에 비추어 볼 때, 가설건축물존치기간연장신고에 대하여 관할관청은 형식적 요건에 하자가 없는 한 실체적인 이유를 들어 그 수리를 거부할 수 없고, 별다른 심사·결정없이 당연히 그 신고를 수리하여야 하는 것으로 보아야 할 것이므로, 관계법령에서 정하지 않은 구비서류를 보완하도록 요구하고 이를 보완하지 않았다는 사유로 반려한 이건 처분은 부당하다 할 것이다. 한편, 피청구인은 답변이유에서 이건 건축물이 가설건축물로 축조되었어야 하나 현지조사한 바 철근콘크리트스라브로 건축되어 기 허가되었다 하더라도 추후 허가를 취소할 수 있다고 판단되므로 청구인의 주장은 이유없다고 주장하는 점에 대하여 살펴보면, 1989. 12. 9. 선고된 대법원 88누9299호 판결에서 행정처분의 취소를 청구하는 항고소송에 있어서 행정청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되는 한도내에서만 다른 처분사유를 새로 추가하거나 변경할 수 있을 뿐, 기본적 사실관계가 동일하다고 인정되지 않는 별개의 사유를 들어 처분사유로 주장하는 것은 원칙적으로 인정되지 않는다고 판시하고 있는 바, 이건 건축물이 피청구인의 주장과 같이 가설건축물에 관한 규정을 위반한 건축물일 경우, 위반건축물임을 사유로 들어 같은법 제69조 등의 규정에 의하여 철거, 개축 등 필요한 조치를 취할 수 있을지에 대하여는 별론으로 하고, 피청구인이 이건 반려처분의 근거로 삼은 청구인이 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 그 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 보완하지 않았다는 것과 이건 건축물이 건축법의 규정을 위반한 불법건축물이라는 사실은 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 있는 근거가 없을 뿐만 아니라, 별다른 심사·결정없이 수리하여야 하는 가설건축물 존치기간 연장신고에 대한 반려사유로 삼기에도 적절하지 아니하다 할 것이다. 그렇다면, 위에서 살펴본 바와 같이 이건 청구인의 가설건축물존치기간연장신고에 대하여 피청구인이 관계법령에서 요구하지 않는 구비서류를 보완하도록 요구하고 당해 구비서류가 보완되지 않았음을 이유로 하여 동 신고서를 반려한 피청구인의 이건 처분은 가설건축물 존치기간 연장신고에 대한 법리를 오해한 부당한 처분이라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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