주문 : 청구인의 청구를 기각한다.
청구취지 : 피청구인이 2001. 5. 29 청구인에 대하여 한 개발행위허가기간연장거부처분은 이를 취소하고, 개발행위허가기간연장을 이행하라.
1. 사건개요
청구인은 1999. 12. 24 00시 00면 00리 산(이하 "산"이라 한다) 14-1등 3필지 33,765㎡의 토지에서 토석채취를 목적으로 개발행위허가를 신청하여 2000. 1. 5 피청구인으로부터 허가를 받았으나, 2000. 3월경 00면 주민 137명의 반대 집단민원 제기 등으로 토석을 채취치 못하고 민원해소 차원에서 사업을 중단하다 2001. 5. 30 준공검사 신청기한 전인 2001. 5. 26. 1년간 연장하여 줄 것을 신청하였음에도, 2001. 5. 29 피청구인은 이를 거부하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 2000. 1. 5 피청구인으로부터 산 14-1외 11필지 자연녹지지역의 임야 및 농지중 산 14-1번지외 2필지 33,444㎡는 죽목벌채·죽목재식·토석채취를 목적으로 나머지 230번지외 8필지 1,555㎡는 토석채취를 위한 진입도로개설을 목적으로 개정전 도시계획법 제4조 규정에 의하여 2001. 5. 30까지 사업을 완료한 후 준공검사를 신청토록 하는 등의 조건을 부여한 토석채취허가를 득하였고, 청구인은 죽목벌채·죽목재식 및 진입로개설을 완료하고 허가내용대로 토석채취를 하는 과정에서 일부 주민들이 피청구인에게 민원을 제기하므로서 관계공무원으로부터 민원을 해소한 후 사업을 진행하라는 요구가 있어 청구인은 민원을 해소하기 위하여 사업을 중단할 수 밖에 없었으며, 특히 민원인들은 사업장과 전혀 관계없는 사람도 많이 포함되어 있어 본질적으로 민원 자체에 문제가 있었고, 민원을 빌미로 자신들의 이익을 챙기려는 저의도 부인할 수 없었기 때문에 청구인으로서는 너무나 많은 애로와 시간적인 낭비로 인하여 기한내 사업을 완료하지 못하게 되어 부득이 2001. 5. 26 허가당시 부여한 2001. 5. 30까지의 준공검사기한을 2002. 5. 30까지 1년간 연장하여 줄 것을 내용으로 하는 개발행위기간 연기신청을 피청구인에게 하였으나, 피청구인은 도시계획법(이하 "법"이라 한다) 제49조·법시행령 제50조 및 00시도시계획조례 제20조의 규정에 저촉된다는 이유로 이사건 처분하였으며, 따라서 이사건 쟁점은 피청구인이 허가시에 제시한 준공기한의 의미를 허가의 효력을 소멸하는 부관으로서 종기로 보아야 하는 지의 여부와 경과조치로 현행 법규에 의한 개발행위허가로 인정한 그 개발행위에 대하여 어떠한 법령을 적용함이 마땅한 것인지의 여부라 하겠다.
나. 법 제32조 내지 제34조의 규정에 의하여 지역·지구·구역을 도시계획으로 결정하고 있고, 특히 개발제한구역의 지정 및 변경에 관하여는 별도의 법률로 정하고 있으므로 당해 도시계획구역내에서 특별히 개발행위의 허가를 제한할 필요가 있다고 인정되는 지역에 대하여는 사전에 제한지역·제한사유·제한대상행위 및 제한기간을 미리 고시하는 등 허가제한을 할 수 있는 법적근거를 마련하여야 할 것이며, 관할관청으로서는 개발행위허가 제한지역으로 고시된 지역이 아닌 경우에는 개발행위허가 신청내용이 도시계획내용에 위배되지 않거나, 도시계획사업시행에 지장이 없는한 법적 근거나 구체적인 내용없이 무조건 개발행위허가를 제한할 수는 없도록 규정하고 있는 실정이다.
다. 대부분의 법령을 개정함에 있어 신청중인 수익적 행정행위에 대하여는 처분당시의 법령에 의하여 처리하도록 하는 것이 보통이나 이사건 개발행위 허가에 관한 경과조치 규정은 사업을 시행중인 경우는 물론이고 개발행위허가신청중인 경우까지 종전의 규정을 적용하도록 한 것은 개발행위허가 신청 및 허가이후 사업시행의 특성을 충분히 고려하였음을 알 수 있으며, 종전의 규정이 개정규정에 비하여 불리한 경우에는 개정규정에 의하도록 배려한 것은 특별한 경과조치로서 이는 법령의 개정으로 인하여 예상되는 부작용을 최소화 하고자 하는데 그 목적이 있다고 할 것이므로 이미 허가를 득하여 사업을 시행중인 경우에 있어서 허가당시 조건으로 제시한 기간까지 준공을 하지 못할 사정이 있어 그 기간을 연장하기 위한 변경허가신청에 대하여 개정규정을 적용하여 이를 거부하는 것은 관계법령의 경과조치 규정의 취지에 부합되지 않는 조치라 할 것이다.
라. 청구인은 법 부칙 제8조의 규정에 의하여 개발행위허가를 받은 자이고, 이사건은 피청구인이 2000. 1. 5 행한 토지의 형질변경등의 허가 당시의 허가조건으로 제시한 준공기한을 연장하고자 하는 것으로서 그 준공기한은 허가의 효력의 소멸을 장래에 도래될 것이 확실한 사실의 발생에 메이게 하는 부관으로서의 종기를 의미하는 것이 아니라 단순히 관할관청이 허가에 따른 사업시행의 완료가 예상되는 일자를 정하여 그 기한내에 준공처리를 하도록 하는 일종의 행정명령으로 보아야 하고, 만일 사업시행이 완료되었음에도 정한 기한내에 준공을 하지 않을 경우 허가시 예치한 이행보증금으로 사업시행자를 대신하여 관할 관청에서 준공처리를 하겠다는 의사표시로 보아야 할 것이며, 개발행위허가가 있으면 건축허가와 같이 그 허가자체가 허가받은 사람에게는 일종의 이익으로 받아들여지게 되며 개발행위허가를 받은 자는 그 허가를 기초로 사업을 시행하고 사업의 완료가 되면 허가관청에 준공검사를 받으며 관계법령에 따른 그 사업장의 유지관리의무를 지는 것이므로 개발행위허가의 효력은 그 성격상 준공검사를 필한 후에도 지속된다고 볼 것(대법원 1982. 5. 11선고 81누232판결, 1985.12.11선고 83누147판결 참조)이므로, 준공기한의 연기신청을 거부한 이사건 처분은 준공기한의 의미를 오해하여 허가의 효력을 부인한 위법한 처분이라 할 것이다.
마. 개정 법 부칙 제8조에 의하여 청구인이 받은 형질변경등의 허가는 도시계획법 제46조의 규정에 의한 개발행위허가로 보아야 할 뿐만 아니라 법시행령 부칙 제10조 및 00시도시계획조례 부칙 제4조에 의하여 개발행위허가를 받아 사업을 시행중인 경우에는 종전의 규정을 적용하도록 규정하고 있는 바, 이는 수익적 행정행위에 대하여는 처분당시의 법령에 의하여 처리하도록 하는 통상적인 경우의 예외적인 것으로서 허가신청중인 경우까지 종전의 규정을 적용하도록 한 것은 개발행위허가 및 사업시행의 특성을 충분히 고려하였음을 알 수 있으므로 관계규정에 의하여 현행 법 제46조에 의한 개발행위허가를 받은 것으로 간주되는 청구인의 개발행위에 관하여는 법령의 개정에 불구하고 종전의 규정을 적용하여야 할 것이다.
바. 따라서 피청구인이 이사건 처분의 사유로 들고 있는 법 제49조 및 법시행령 제50조, 00시도시계회조례 제20조에 의한 "임야경사도기준 부적합" 및 "자연경관훼손"에 관한 관계규정은 개발행위허가에 관한 규정이므로 종전의 규정에 의하여 개발행위허가를 받아 사업을 시행중인 청구인에게는 해당되는 규정이 아닐 뿐만 아니라 이사건 거부처분에 적용한 규정은 종전의 규정이 아닌 현행 규정임이 분명하므로 이는 개발행위허가를 받아 사업을 시행중인 경우에 관하여는 종전의 규정을 적용토록 한 현행 법시행령 부칙 제10조 및 조례 부칙 제4조의 규정을 무시하고 행한 위법한 처분이므로 취소되어야 할 것이다.
청구인은 피청구인의 답변에 대하여 다음과 같이 주장한다.
피청구인은 이사건 처분사유로 자연경관을 보호하기 위함에 있다고 주장하고 있으나, 이는 허가당시 판단하여야 할 사항이고,자연경관을 보존하여야 할 필요성이 있는 지 여부에 관하여는 허가당시 이미 검토한 사항(자연경관을 유지하고 환경보전 등 중대한 공익상의 필요가 있었다면 허가를 하지 않았을 것임)이며, 현지의 사정이 허가당시나 현재나 전혀 변화된 사실이 없음에도 마치 신규허가신청에 대한 검토를 하는 것처럼 답변하고 있다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이사건 토지는 충청남도와 전라북도 경계부근에 위치한 전라북도 관문이자 00시 관문으로 도로변(국도1호선)에서 훤히 바라다 보이는 가시권의 산으로 자연경관이 수려하고 00면 소재지를 감싸고 있는 산줄기인 동시에 소재지 마을인 00면 00마을 뒷산(당산)으로 토석채취허가 이후인 2000. 3월경 토석채취허가 사실을 안 00면 주민들이 피해우려와 자연환경 파괴를 우려하여 토석채취를 하지 못하도록 하는 집단민원을 제기하였고, 토석채취허가기간 연기 신청 당시인 2001. 5월경에도 청구인이 주민들과 완전 합의하였다는 주장과는 달리 이사건 토지의 산 아래에 사는 주민들이 토석채취시 피해우려와 자연경관 파괴를 우려하여 토석채취를 적극 반대한 상태였고, 이사건 토지 33,765㎡에서 355,728㎡를 절토하여 토석채취할 경우 00시 00면 소재지를 감싸고 있는 산줄기가 단절되어 국토 및 자연경관이 파괴됨은 물론 도시미관이 크게 손상되는 등 이에 따른 부작용이 심화되어 주민들의 정서상에 악 영향을 끼칠 뿐 아니라 허가기간연장 신청 당시 토석채취가 이루어지지 않은 상태에서 특정인(청구인)의 이익보다는 자연경관 보호와 도시미관을 보존하는 등 공익을 위하여 토석채취허가기간연장불허처분하였으므로 이사건 처분은 타당하다.
나. 청구인은 피청구인이 2000. 1. 5 청구인에게 토석채취허가처분을 하면서 허가조건에 2001. 5. 30까지 토석채취를 완료한 후 준공검사를 신청하라는 의미를 단순히 관할관청이 허가에 따른 사업시행의 완료가 예상되는 일자를 정하여 그 기한내에 준공처리하도록 하는 일종의 행정명령으로 보아야 하고, 만일 사업시행이 완료되었음에도 정한 기한내에 준공을 하지 않을 경우 허가시 예치한 이행보증금으로 사업시행자를 대신하여 관할 관청에서 준공처리를 하겠다는 의사표시로 보아야 할 것이라고 주장하고 있으나, 피청구인이 청구인에게 부과한 허가조건도 2001. 5. 30까지 허가의 효력이 존속되는 종기(부관)의 의미로 해석되어야 할 것(대법원 판례 선고98두 17845참조)이며, 이사건 신청당시인 2001. 5. 26 현재 토석채취가 전혀 이루어지지 않아 사실상 신규허가로 간주하여 현행(개정 2000. 7. 1) 법 제49조 및 법시행령 제50조, 00시도시계획조례 제20조의 기준을 적용하여 불허처분하였으므로 청구인의 주장은 이유가 없다 할 것이다.
다. 청구인은 개발행위허가를 받아 사업을 시행중인 경우에는 종전의 규정을 적용토록 한 현행 법시행령 부칙 제10조 및 00시도시계획조례 부칙 제4조의 규정을 무시하고 행한 처분이므로 취소되어야 할 것이라고 주장하고 있으나, 청구인이 이사건 처분을 불허한 사유중 하나를 열거한 자연경관 훼손은 구법(토지의형질변경등행위허가기준등에관한규칙) 제4조에도 명시되어 있는 부분으로서 만약 이사건 처분대로 토석채취가 이루어질 경우 자연경관이 크게 훼손되어 이에 따른 부작용이 심화될 것이며, 만약 이사건 처분이 취소될 경우 자연경관(미관훼손)이 훼손될 것이어서 청구인이 누리게 될 사익보다 공익에 막대한 지장을 초래할 것이므로 청구인의 주장은 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이사건 관계법령
도시계획법 제46조, 제51조 도시계획법시행령 부칙 제10조
익산시도시계획조례 제20조 및 부칙 제4조
5. 판단
가. 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 및 각 서류를 검토한 바 다음과 같은 사실이 인정된다.
(1) 청구인은 00시 00면 00리 산14-1번지의 3필지 33,765㎡ 주거 및 자연녹지지역의 토석을 채취하는 토지형질변경허가신청을 하여 2000. 1. 5 피청구인으로터 2001. 5. 30까지 완료후 준공검사를 신청하도록 하는 조건하에 허가를 받았다.
(2) 청구인이 제출한 사업계획서에 의하면 토석채취 300일, 원상복구에 60일이 소요된다고 하였으며 이건 사업시행으로 인하여 발생되는 민원사항에 대하여는 청구인 부담으로 완전해결 하겠다고 했다.
(3) 허가가 있는 후 2000. 3. 토석채취를 반대하는 지역주민 137명의 진정서가 접수되었다.
(4) 주민의 반대가 있자 청구인은 사업을 착수치 못하고 사업종기가 다가오자 2001. 5. 26 개발행위허가기간을 1년간 연장해 줄 것을 신청하였고 이에 피청구인은 임야경사도가 28도로서 기준인 20도를 넘어 자연경관이 훼손된다는 사유를 들어 연장허가신청을 불허처분 하였다.
나. 살피건대, 도시계획법 제46조제1항에 의하면 도시계획구역안에서 도시계획사업에 의하지 아니하고 토석채취를 하고자 하는 자는 시장·군수의 허가를 받로록 되어 있는 바,
다. 행정행위인 허가에 붙인 조항으로서 종료의 기한을 정한 경우 종기인 기한에 관하여는 일률적으로 기한이 있다고 하여 당연히 그 행정행위의 효력이 상실된다고 할 것이 아니고 그 기한이 그 허가된 사업의 성질상 부당하게 짧은 기한을 정한 경우에 있어서는 그 기한은 그 허가조건의 존속기간을 정한 것이며 그 기한이 도래함으로서 그 조건의 개정을 고려한다는 뜻으로 해석해야 한다는 대법원 판례(94누11866)를 보면 청구인이 종기 이전에 연장을 신청한 이상 피청구인은 이를 검토하여야 한다.
라. 피청구인은 이건 연장신청을 검토함에 있어 당초 허가처리된 2000. 1. 5 이후인 2000. 10. 25 제정된 00시 도시계획조례 제20조제2항2호의 사유를 들어 연장신청을 불허처분 하였으나 사업의 종기인 2001. 5. 30 이전인 2001. 5. 26 신청한 이상 도시계획법시행령 부칙 제10조 및 00시 도시계획조례 부칙 제4조 개발행위허가기준등의 변경에 따른 경과조치에 의하면 개발행위허가를 받아 사업을 시행중일 경우 당해 개발행위에 대하여는 종전의 규정을 적용하되 개정규정에 비하여 불리할 경우에는 개정된 규정에 의하도록 한 규정의 취지에 따라 임야경사도 기준이 부적합 하다는 불허사유를 적시한 것은 법령의 적용을 그르친 처분이라고 주장하는 청구인의 주장이 수긍이 가나,
마. 이건 청구인이 제출한 당초 사업계획서에 의하면, 이건과 관련된 민원처리는 청구인의 부담하에 완전처리 하겠다고 약속한 점, 사업의 적정기간을 1년(토석채취 30일, 원상복구 60일)으로 적시하여 제출한 청구인의 사업계획을 존중하여 피청구인이 준공기한을 1년 5개월로 정하였음을 볼 때 당초 허가이후 청구인이 완전 해결키로 한 민원으로 인하여 사업을 전혀 착수치 못한 청구인의 책임 또한 적지 않다고 하는 점, 이사건 지역이 전북도와 충남도의 경계 부근에 위치한 국도1호선에서 보이는 가시권의 산이고 자연경관이 수려한 00마을 뒤 당산으로서 자연상태의 보존이 필요하다고 하는 점 등을 고려해 볼 때 종전의 허가처분을 전제로 하여 단순히 유효기간을 연장해 달라는 청구인의 주장을 받아들이지 않은 피청구인의 판단이 설사 당초 처분이후 제정된 00시 도시계획조례의 규정을 들어 불허하였다 하더라도 허가기간연장을 이행하라는 청구인의 주장은 이유없다 하겠다.
6. 결론
그렇다면, 이사건 개발행위(토석채취)허가기간연장이행을 구하는 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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