주 문 : 청구인의 청구를 기각한다.
청구취지 : 피청구인이 2005. 8. 18 청구인에 대하여 한 개발행위불허처분은 이를 취소한다.
(행심 2005-701호)
이 유
1. 사건개요
청구인이 2005. 8. 1 피청구인에게 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇㅇ리 112-4(전)번지상에 건축물을 축조하기 위한(건축면적 199.20㎡) 개발행위허가 신청서를 제출하자, 피청구인은 2005. 8. 18 본 신청지는 ㅇㅇ국제해양관광지 기본계획상 콘도미니엄 시설 편입 예정지임을 사유로 개발행위불허처분(이하“이건 처분”이라 한다)을 하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 피청구인은 청구인이 신청한 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ도리 112-4번지 토지형질변경에 관하여 ㅇㅇ국제해양관광단지 기본계획상 콘도미니엄 시설 예정지에 편입되었다는 이유를 들어 2005. 8. 18. 개발행위(토지형질변경)불허가 처분을(이하 이 사건 행정처분이라 한다) 하였다.
나. 사건의 경위
청구인은 이건 토지에 토지형질변경을 신청하기 위해 건축사 사무실에 문의를 하였고, 위 건축사 사무실에서는 위 토지가 토지이용계획에 저촉되었는지 여부를 확인하기 위해 ㅇㅇ시청으로부터 토지이용계획 확인서를 발급 받아 확인하였으나 전혀 문제가 없었다. 또한 위 건축사 사무실에서는 청구인에게 실수 없이 처리하기 위해 ㅇㅇ시청 담당부서에 확인하였는 바, 전혀 문제없는 것으로 확인되어 2005. 8. 1 청구인에게 이 건 토지형질변경신청을 하도록 하였다.
다. 이 건 행정처분의 위법성
피청구인은 청구인이 이 건 신청을 한 후 심의 중 ㅇㅇㅇㅇ청에서 이 건 신청지 등을 ㅇㅇ 국제해양관광단지 기본계획상 콘도미니엄시설 예정지에 편입한 내용을 알고 불허처분을 하였는바,
(1) 피청구인은 토지이용계획이 확정되었으면 반드시 시민 누구라도 위 토지이용계획안을 열람하고 사업에 참조할 수 있도록 토지이용계획 확인서에 기재하여야 한다.
(2) 토지이용계획 확인서에 토지이용계획이 기재되지 않은 토지는 그 토지이용계획이 확정되지 않은 사안으로 위 토지이용계획 확인서에 토지이용계획이 확정되어 구체적으로 기재되기 이전에 민원인이 토지형질변경신청을 하였으면 민원인 신청이 우선되어야 할 것이다.
(3) 토지이용계획이 확정되지 않고 시행할 예정이라면 언제 시행될지도 모르는 상황인데 청구인의 사유재산권을 시행예정이라는 납득 할 수 없는 이유로 묶어둘 수 없을 것이다. 위와 같은 사정을 감안하시어 이건 행정처분을 취소하여 주기 바란다.
청구인은 다음과 같이 보충서면을 제출하였다.
민원을 제기한 개발행위(토지형질변경) 불허가 처분의 피청구인(도시계획과) 답변서에 대하여 부적절하고 잘못 확인 표기된 내용에 대하여 이의를 제기한다.
가. 피청구인은 해당지역(청구인 소유의 토지 ㅇㅇ도 112-4번지)에 국제해양관광단지 조성 계획을 수립하고 2005. 12월까지 관광지 지정을 예정으로 행정절차가 진행중인 것으로 답변하고 있으나 국제해양관광지 지정에 따른 제반절차
- 교통영향평가, 환경영향평가, 관광지지정 및 도시관리계획(제2종 지구단위 계획구역, 지정변경) 및 기타 등 이와 같은 절차가 완료되어야 지정이 가능한 것으로 파악된 바, 예정기간 내에 완료 된다는 확실성이 심히 의심되는 바, 만약 위 기간내에 지정이 완료되지 않고 보류내지 연기될 경우 계속적으로 민원인의 정당한 허가 신청을 불허 할 것인가? 위 경우에 발생되는 민원인의 재산상이 피해(기회비용포함)은 어떻게 보상 할 것인가?
나. 공지되지 않고 여타 통로를 통하여 알려지지 않은 계획(행정청의 내부계획사항)으로 인하여 법률상 하등의 하자가 없는 정당한 허가요청을 불허하는 것에 대해서는 [재산권의 침해]로 볼 수밖에 없으므로 계획이 확정되어 정식으로 토지계획 확인원에 기재 되기전에 신청한 민원인의 개발행위(토지형질변경)의 건축허가는 당연히 허가 되어야 한다고 본다.
- 만약 2005. 12월까지 행정청의 계획대로 계획의 확정 및 공지되지 않은 경우에[건축허가불허가처분]에 대해 손해 발생에 따른 보상을 해야 된다고 본다.
다. 피청구인의 답변 내용중(제3항) 합리적인 기본계획을 수립하기 위하여 공정회를 개최하여 최대한 주민의견을 수렴했다고 하였으나
- 민원인이 조사한 바로는 대분분의 지역주민들이 토론회 공청회등이 개최 되었다는 사실을 모르고 있고 귀청에서 증거물로 제시한 자료에도 친환경등 당 계획에 대한 반대의견 및 관광지 개발의 타당성 등에 대해 의문을 제시(ㅇㅇ참여연대 등)하고 있으며, 또한 앞으로 전문가그룹, 지역주민들의 의견을 수렴하는 기회로 갖겠다고 했으나 그 이후부터 현재까지 그런 기회가 없었다는 사실을 확인하지 못한 것 등으로 보아 지역주민의 의견수렴 절차 내용 등에 문제가 있다고 본다.
라. 토지이용계획 확인원에 등재되지 않았고, 여러 통로를 통해서도 당 계획을 알수 없으므로 계획이 확정되기전에 민원인이 신청한 건축허가가 불허 되어서는 아니된다 보며 피청구인의 답변중에
- 기존마을의 주변이 아니어서 주변경관을 해친다는 주장은 사실과 다르다
고 판단되고, 즉 본부지(신청지) 주변은 이미 마을이 형성되어 있음.
- 기존마을 입구로서 현재 경작을 하고 있는 전(田)으로 현지 주민이 대리경작을 하고 있으며, 주변자연경관을 훼손하는 것은 너무 과대 표현한 내용이라 본다
마. 귀청의 계획이 확정되어 개발될 경우 민원인의 건축물(정상적으로 허가가 되었을 경우 민원인의 건축물은 귀청의 개발계획 실행전에 완료되어 있음)을 철거해야 된다는 주장에 대하여
- 재산귄이 설정되어 있는 경우(지상물, 토지등을 포함)에 그에 필요한 배상을 해야 된다는 것은 너무나 당연한 사유로 주장하고 있음(해당 계획지역에는 농작물등 이미 보상해야 될 재산이 형성되어 있음)따라서, 민원인은 결정되지 않은 미래에 불확실한 사항을 갖고 재산권을 행사하려는 민원인의 정당한 요구를 불허해서는 않된다고 본다.
바. 귀청의 답변서 내용중 5항에 대하여, 국토계획이용관리법이 제58조에 의거 개발행위 행위기준에 부적합한 사유로 주변의 자연경관 및 미관을 훼손한다는 주장에 대하여
- 당 부지는 주변해수욕장으로부터 원거리에 위치하고(해수욕장은 약 1km 떨어짐, ㅇㅇ봉 약 400~500m) 귀청에서 제시한 현장사진에 표시된 ㅇㅇ 3구 ㅇㅇ마을이라고의 표기는 잘못 표기된 사항으로 실제는 밭너머 마을로 표기되어야 함.
-“증5”의 현장사진(아래)과 위성사진(아래)에 표기된 해수욕장의 위치는 현재 ㅇㅇㅇ어촌계에서 운영하고 있는 백합양식장으로서, 해수욕장으로 표기된 것은 잘못되었음을 확인한다.(첨부자료 : ㅇㅇ도 어촌계 백합양식장허가서 사본1부)
- 만약 ㅇㅇ국제해양관광단지 계획이 수정없이 확정된다 해도 민원인의 소유부지는[콘도미니엄] 예정지의 변두리에 위치하고, 조경지역에 인접되어 있으므로 미관을 해치지는 않는다고 본다.
사. 결 론
모든 위 사항으로 보아 피청구인이 우려하는 것과는 달리 청구인이 제기한 건축불허가 처분은 부당하다고 생각하며, 정상적인 행정절차에 따라 민원인의 건축허가는 정당하게 진행되어야 한다고 본다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 이 건 행정처분의 경위
서해안관광벨트 중심으로 국제적인 종합해양 관광지 조성으로 미래 관광수요에 부응하고 복합적인 휴양기능을 제고하기 위해 전라북도에서 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 신시·선유·무녀·장자도 일원에 ㅇㅇ국제해양관광지 조성사업을 위하여 지난 2003. 10월에 기본계획수립을 위한 용역에 착수하여 2004. 10월 완료하고, 2005. 12월 관광지 지정예정으로 행정절차 진행 중임.
금번 개발행위 신청민원은 ㅇㅇ국제해양관광지 조성사업 기본계획상 콘도미니엄시설 예정지에 제2종근린생활시설(노래방 및 음식점)을 건축하기 위한 것으로 기본계획상 용도와 부적합하여, 향후 관광단지 개발시 지장물 철거가 확실한 바 이에 따른 보상으로 막대한 국가적 예산낭비가 초래되고, 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니해야 된다는 개발행위기준에 부적합하며, 개발행위 허가시 주변지역의 난개발로 인하여 천혜의 ㅇㅇㅇ해수욕장 자연경관 훼손이 우려되어 부득이 개발행위 불허가 처분함
나. 이 건 행정처분의 정당성
(1) 처분경위
청구인으로 부터 2005. 8. 1일 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇㅇ리 112-1번지에 지상2층 규모의 제2종근린생활시설(1층 노래방, 2층 음식점) 연면적 199.20㎡를 건축할 계획으로 개발행위허가신청서가 접수되어 민원사무처리에관한법률시행령 제17조의 규정에 의거 관련부서와 협의한 결과 신청지는 ㅇㅇ국제해양관광지 조성사업 기본계획상 콘도미니엄시설 예정지에 포함됨.
ㅇㅇ국제해양관광지 조성사업은 지난 2003. 10월에 기본계획수립을 위한 용역에 착수하여 2004. 10월 완료하고, 2005. 12월 관광지 지정예정으로 행정절차 진행중이며 본 개발행위에 따른 건축용도가 관광지 조성 기본계획에 부적합하고, 또한 주거목적이 아닌 영리를 목적으로 하는 노래방등 시설로 관광단지 개발시에 철거가 확실한 바, 이에 따른 국가적 예산낭비가 자명하며,
본 신청지 주변 자연경관이 수려한 지역인 바, 국토의계획및이용에관한 법률 제58조의 개발행위허가기준에 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니해야 된다는 규정에 부적합하고, 개발행위허가시 천혜의 ㅇㅇ도해수욕장이 무질서한 난개발로 이어져, 국제적이고 친환경적인 ㅇㅇ국제해양관광지를 조성사업에 장애요인으로 대두된바 불허가 처분한 것임.
(2) 청구취지에 대한 답변
피청구인이 2005. 8. 18일 청구인에 대하여 개발행위(토지형질변경) 불허가 처분을 취소하도록 요구한 사항에 대하여
- 위 청구인에 대하여 개발행위(토지형질변경) 불허가 처분은 아래 청구이유에 대해 답변한 내용과 같이 정당한 행정행위 이므로 이를 취소할 수 없다.
(3) 위 청구인의 청구이유 중 제3항 “가”목에 피청구인은 토지이용계획이 확정되었으면 반드시 시민 누구라도 위 토지이용계획안을 열람하여 사업에 참조할 수 있도록 토지이용계획확인서에 기재하여야 한다는 주장에 대하여
- ㅇㅇ국제해양관광지의 기본계획수립 용역이 지난 2003. 10월 착수되어, 1년여 동안 용역을 수행함에 있어 합리적인 기본계획을 수립하기 위해 2004. 9. 23일 공청회를 개최하여 주민의견을 최대한 수렴 반영 2004. 10월 용역을 완료하였고, 앞으로 2005. 12월말까지 관광지 지정과 2006. 12월까지 조성계획 승인후 2007년부터는 관광지 개발사업을 시행할 계획으로 현재 2005. 12월 관광지 지정을 위한 행정절차 이행 중에 있어 아직 토지이용계획확인원에 등재되지 않았음.
(4) 또한 청구인이 “나”목에 토이용계획확인서 토지이용계획이 기재되지 않은 토지는 그 토지이용계획이 확정되지 않은 사안으로, 위 토지이용계획확인서에 토지이용계획이 확정되어 기재되기 이전에 민원인이 토지형질변경신청을 하였으면 민원인 신청이 우선되어야 할 것이라는 주장에 대하여
- 토지이용계획 확인원상에는 관광지 계획이 기재되지는 않았으나 앞서 답변한 내용과 같이 관광지 조성을 위한 용역설계가 완료되어 현재 관광지 고시를 추진중에 있기 때문에 관광단지 개발시 철거해야하는 상황에서 허가할 수는 없는 것이며, 특히 본 허가신청지는 기존마을 주변이 아닌 자연환경을 훼손하는 지역이며 건물용도가 주거를 위한 불가피한 용도가 아닌 영업을 목적으로 하는 노래방과 음식점이기 때문에 관광지 고시이후 관광지 조성계획에 따라 건축을 하여도 큰 지장이 없다는 판단하에 허가를 하지 않은 것임.
(5) “다”목에 토지이용계획이 확정되지 않고 시행할 예정이라면 언제 시행될지도 모르는 상황인데 청구인의 사유재산권을 시행예정이라는 납득할 수 없는 이유로 묶어둘 수 없을 것이라는 주장에 대하여
- 2005. 12월 관광지 지정 및 2006년도에 조성계획이 수립되면 2007년부터는 기반시설 개발과 더불어 민간인의 건축행위도 조성계획에 맞춰 가능하며, 본 신청지 주변에 ㅇㅇ도해수욕장, ㅇㅇ봉 등 자연경관이 수려한 지역인 바, 국토의계획및이용에관한법률 제58조 개발행위허가기준에 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니해야 된다는 규정에 부적합하고, 본 민원을 허가할 경우 계속적인 허가신청으로 인한 주변지역의 무분별한 난개발로 인해 자연경관이 크게 훼손되어 일부 사유재산을 제한함이 타당하다고 사료됨.
다. 위와 같은 제반사항을 종합적을 고려하여 볼 때 국토의계획및이용에관한법률 제1조(목적)『공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 한다』 및 건축법 제1조(목적) 『건축물의 안전·기능 및 미관을 향상시킴으로써 공공복리 증진에 이바지함을 목적으로 한다』라고 규정되어 있어, 청구인의 재산권행사와 사익도 중요하지만 공공의 이익과 함께 주민의 행복 향상을 위해 입법취지가 실현되어야 하는바 현재 ㅇㅇ국제해양관광지 지정에 따른 행정절차 이행 상태에서 관광지 조성 기본계획상 콘도미니엄시설 예정지에 주거목적이 아닌 영리를 목적으로 하는 제2종 근린생활시설(노래방 및 일반음식점)은 관광단지 개발시 지장물 철거가 확실한 바 이에 따라 개인적 재산피해는 물론 국가적 예산낭비가 초래되고
본 신청지 주변경관은 ㅇㅇ도해수욕장, ㅇㅇ봉 등 자연경관이 수려한 지역인 바, 국토의계획및이용에관한법률 제56조 개발행위허가기준에 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니해야 된다는 규정에 부적합하고, 개발행위허가시 우리시 천혜의 보고인 ㅇㅇ도해수욕장이 무질서한 난개발로 이어져, 앞으로 ㅇㅇ국제해양관광지 조성사업의 장애요인으로 대두되는바, 금번 개발행위 불허가 처분은 공익을 우선한 행정행위로 재량권 남용이나, 일탈한점이 없다고 판단되므로, 청구인의 개발행위 불허가 취소청구는 마땅히 기각되어야 할 것임.
4. 이건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
○ 국토의계획및이용에관한법률 제58조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서와 기타 소명자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인이 2005. 8. 1 피청구인에게 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇㅇ리 112-4(전)번지상에 건축물을 축조하기 위한(건축면적 199.20㎡) 개발행위허가 신청서를 제출하였다.
(나) 이에 피청구인은 2005. 8. 2 관련부서에 협의한 결과 청구인의 신청지 일대가 ㅇㅇ국제해양관광지 기본계획상 콘도미니엄시설 편입예정지임을 통보 받고 이를 사유로 2005. 8. 18 개발행위불허처분을 하였다.
(다) 이에 청구인이 2005. 9. 5 행정심판청구를 하자, 피청구인은 ㅇㅇㅇㅇ지사에게 이건 관광지 사업과 관련한 의견조회결과 국제적인 종합해양관광지 조성을 위하여 이 일대가 2004. 10. 23 관광지개발계획 및 도시관리계획변경에 대한 용역이 완료되었으며, 2004. 12. 2 조성계획 및 환경·교통영향평가 용역착수로 추진중에 있고, 2005. 12월 관광지 지정 및 도시관리계획 변경과, 2007년부터 관광지 기반시설사업(공공분야)시행예정임을 통보받았다.
(라) 한편 ㅇㅇ국제해양관광단지 조성계획 용역에 따른 공청회가 2004. 9. 23 ㅇㅇ시 청소년수련원에서 250여명이 참석한 가운데 있었다.
(2) 살피건대, 청구인이 이건 신청한 부지가 ㅇㅇ국제해양관광지 기본계획에 콘도미니엄 시설 예정부지로 용역이 완료되어 이후 조성계획이 수립되면 신청지 주변이 해수욕장과 망주봉 등 자연경관이 수려한 지역으로써 관광지 조성사업의 장애요인으로 판단되어 이건 개발행위 신청에 대하여 불허가한다는 것인 바,
청구인은 이건 신청시 토지이용계획 확인서를 확인해보니 개발행위가 저촉되지 않았으므로 취소되어야 한다고 주장하고 있으나, 2003년 10월에 이건 토지일대가 ㅇㅇ국제해양관광지 조성사업 기본계획수립을 위한 용역에 착수되어, 합리적인 기본계획 수립을 위한 주민의견 수렴 반영을 위한 공청회가 2004. 9. 23일 개최되었고, 2004. 10월 용역이 완료되어 조성계획추진을 예정중에 있으며, 대법원 판례 00ㅇ 0000에서는 「행정처분 당시에 향후 침수에 대한 종합적인 대책의 일환으로서 택지개발사업의 시행이 예정되어 있어 그 지장물 등이 철거·이전·수용될 것이 예상되는 지역이라는 사실이 인정되는 경우 당해 토지의 합리적인 이용이나 도시계획사업에 지장이 될 우려가 있다고 보아 행정청이 토지의 형질변경 신청을 불허한 처분은 적법하다」고 판결한 취지로 볼 때 청구인의 이건 토지가 ㅇㅇ국제해양관광단지 중 콘도미니엄 시설 예정지로 설정하여 관광지 지정 및 도시관리계획변경 절차중에 있어 국제적인 해양관광지의 명소로 자리잡아야 되는 중대한 공익상의 이유가 있음을 감안할 때, 청구인의 이건 사권보호가 위와 같은 중대한 공익목적보다 우선되어 보호되어야 할 정도에는 이르지 않는다 할 것이어서 피청구인의 주장이 타당성이 있어 보이므로 이건 처분은 위법·부당하다 할 수 없겠다.
5. 결 론
그렇다면 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.
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