주 문 : 청구인의 청구를 기각한다.
청구취지 : 피청구인이 2002. 8. 19 청구인에 대하여 한 건물용도변경불허처분은 이를 취소한다.
이 유
1. 사건개요
청구인은 2002. 5. 4 청구외 0000건설(주)로부터 유아보육시설(401.68㎡)을 매입하여 2002. 5. 27 피청구인으로부터 그중 일부(123.26㎡)를 제외한 나머지 시설을 근린생활시설로 용도변경허가를 받은 뒤 2002. 8. 10 나머지 보육시설을 근린생활시설로 용도변경 신청하였으나, 피청구인은 보육시설은 설치의무시설임을 이유로 2002. 8. 19 건물용도변경불허처분(이하 “이건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 주택건설촉진법 제33조제1항의 규정에 의하여 주택건설사업계획의 승인을 얻어 건설하는 500세대 이상의 공동주택단지내에 제3조제7호 및 주택건설기준등에관한규정 (이하 “규정”이라 한다) 제5조의 규정에 의하여 공동주택단지내에 설치하는 영유아보육법에 의한 보육시설을 설치함에 있어 당해 주택단지로부터 통행거리 300미터 이내에 보육시설을 설치할 공동주택이 이미 건설중이었다면 당해 공동주택안에는 영유아보육법에 의한 보육시설을 설치하지 않아도 되고, 설치했다면 이는 설치의무시설이 아니라 분명히 임의시설에 해당된다 할 것이다. 따라서 독립한 건물로서 입주자 공유가 아닌 복리시설(영유아보육시설)을 분양받은 청구인은 공동주택관리령(이하 “영”이라 한다) 제6조(행위허가 등의 기준 등)제2항에 근거하여 행위신고 신청을 하였으나, 피청구인은 부당하게 이건 처분을 하였다. 청구인이 영유아보육이설을 분양받은 후에 당해 건물로부터 220미터(당해 공동주택단지로부터는 120미터)떨어진 택지개발지구내에 대규모 영유아 보육시설이 준공되어 허가가 난 경우, 영유아보육시설을 분양받은 청구인으로서는 도저히 경쟁할 수 없는 여건이 발생되었다. 즉 규정 제55조제4항제1호에 해당되는 사유가 사후에 발생된 경우에 당해 건물에 대한 용도변경을 법 제38조제2항 단서, 영제6조제1항과 제2항(별표 2)에 의하여 행위신고로서 할 수 있다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 영제6조제2항 규정에 의한 입주자공유가 아닌 복리시설은 규정 제55조제4항 규정에 의한 설치의무시설이므로 용도변경이 불가하다는 이건 처분을 하였다.
나. 청구인은 2002. 5. 4에 00시 00구 00동 2가 889-7번지 000000아파트 단지내(분양면적 116.86제곱미터에 전용면적 84.51제곱미터인 639세대)에 독립된 유아보육시설동을 분양받았다. 분양가는 평당 금 3,000,000원이었고, 분양면적은 총 400㎡, 총 분양대금은 금360,000,000원이었다. 청구인은 분양받은 유아보육시설에 대하여 임대를 내주려고 하였지만, 통상적인 단지내 유아보육시설이 보증금 일이천만원에 월 이삼십만원 정도를 지불하고 있는 실정이었기 때문에 현실적으로 임대가 불가능하였다. 더욱이 청구인이 직접 유아보육시설을 활용하여 어린이집을 운영해 보려 하였지만, 당해 건물로부터 280미터(당해 공동주택단지내로부터 50미터)에 00동 주공아파트 단지내에 어린이집(하와이 어린이집)이 60평 규모로 이미 운영되고 있었고 또한 당해 건물로부터 220미터(당해 공동주택단지로부터 120미터) 떨어진 택지개발내에 대규모의 수영장과 놀이시설, 잔디밭 등의 시설을 갖춘 160평 규모의 어린이집(00000어린이집)이 2002. 6월말 개원을 목표로 하여 원생을 모집하고 있었기 때문에 도저히 어린이집을 개원할 수가 없게 되었다.
다. 청구인은 고심한 끝에 건축설계사, 변호사, 법대 교수와 건축담당 공무원분들에게 현행 법규의 테두리내에서의 유아보육시설동의 용도변경에 대하여 자문을 구하였다. 그들은 한결같이 현행법의 해석에 따르면 상기 유아보육시설동의 용도변경이 가능하다고 답변해 주어서 안도를 하였다. 그들의 자문에 따라서 2002. 5. 21에 피청구인에게 상기 유아보육시설동에 대한 용도변경에 대한 행위신고를 하였으나, 피청구인은 유아보육시설동의 용도변경건에 대하여 설치의무시설로서 30인에 대한 영유아를 보육할 수 있는 규모를 제외한 나머지 면적에 대해서만 용도변경을 해주었다. 다라서 결과적으로 영유아보육법에 따른 30인에 대한 면적으로 1층 40평을 남겨둔 채로 용도변경을 해 줌으로써 절름발이 신세의 건물을 만들어 버렸다.
라. 청구인은 용도변경이 안된 40평에 대하여 어린이집을 운영할 사람을 찾았으나, 아무도 보증금 2,000만원에 월 임대료 100만원에 40평 규모의 영유아보육시설을 운영할 사람은 없었다. 왜냐하면 00동 주공아파트 단지내에 위치한 000어린이집은 대한주택공사로부터 60평을 보증금 1,000만원, 월 임대료 20만원을 지급하고 있는 실정이었고 또한 당해 건물로부터 220m에 위치하고 있는 00000어린이집은 화려한 외장과 대규모의 시설을 갖추고 유아원생을 모집하고 있어서 경쟁력을 갖추고 있는 상태였다. 따라서 청구인은 유아보육시설을 운영할 사람을 찾다가 더 이상 찾을 수 없어서 2002. 8. 10 재차 나머지 면적에 대한 용도변경에 관한 행위신고 신청을 하였다. 그러나 피청구인은「영 제6조(행위허가 등의 기준 등)제2항의 규정에 입주자 공유가 아닌 복리시설은 규정에서 정한 부대, 복리시설의 설치기준에 적합한 범위안에서 용도변경이 가능하나 신청사항의 보육시설은 규정 제55조제4항에 의한 설치의무시설이므로 용도변경이 불가하여 불신고 처분한다」고 하였다.
마. 청구인은 다른 지자체에서 위와 같은 사례로 또는 이미 건축당시 설치의 무시설로서 공동주택단지내에서 어린이집을 운영하던 분들이 주위 300m내에 대규모의 영유아보육시설을 새로 개원하는 경우 경쟁력을 상실하여 용도변경한 사례가 있음을 알고 있으며, 또한 통상적인 경우에 500세대 이상의 아파트단지를 건축하는 경우에 주위에 영유아보육시설이 있는 경우 의무시설이 아닌 영유아보육시설을 설치하지 않을 수 있고, 500세대 이상의 아파트단지의 건축허가 당시는 설치의무시설이지만 사용검사시까지 주위에 유아보육시설이 설치되는 경우 임의시설로 변경을 하였고, 설치의무시설로서 형식적으로 설치하는 경우 아파트관리동 안에 노인정 등과 함께 설치하여 저렴한 가격에 임대해주고 있는 것이 현실이다. 따라서 청구인과 같이 독립한 입주자 공유가 아닌 복리시설을 비싼 가격에 분양받아서 이러지도 못하고 저러지도 못하는 피해를 보고 있는 사람은 없는 것으로 알고 있다.
바. 법 제3조제7호 및 규정 제5조에 따라 공동주택단지내에 설치하는 영유아보육법에 의한 보육시설은 거주자의 생활복리를 위하여 필요한 공동시설로서 동규정 제55조 제4항의 규정에 의하여 500세대 이상의 공동주택단지내에 사용검사시까지 의무적으로 설치하여야 하는 복리시설이다. 다만, 당해 공동주택의 사업계획승인권자가 법 제33조제1항의 규정에 의한 주택건설사업계획의 승인시에 조금만 주의를 기울였다면 당해 공동주택단지로부터 통행거리 300미터 이내에 500세대 이상의 00동 대한주택공사 아파트가 기 건축중이었고, 그 주택단지내에 영유아보육법에 의한 영유아보육시설이 설계에 반영되어 있었기 때문에 당해 공동주택 거주자가 보육시설 이용에 지장이 없다고 판단하여 보육시설 설치를 제외할 수 있었다. 그러한 사정을 공동주택 사업계획승인권자가 알고 있었음에도 불구하고 000000(주)의 500세대 이상의 공동주택사업승인시에 의무시설로서 영유아보육법에 따른 영유아보육시설을 설치하도록 하였기 때문에 000000(주)는 그러한 시설을 설계에 반영하였고, 건축하여 분양을 하였다. 그렇다면 공동주택의 사업계획승인권자가 당해 공동주택사업승인시에 설혹 유아보육시설을 설치의무시설로 승인하였더라도 000000(주)는 유아보육시설을 공동주택단지의 사용검사시까지만 설치하면 되기 때문에 그 사이에 임의시설로 얼마든지 설계변경할 수 있었다. 그럼에도 불구하고 000000(주)는 유아보육시설을 임의시설로 변경하지 않았고, 따라서 분양을 받은 청구인이 직접 보육시설을 임의시설로의 인정과 용도변경을 행위신고 하였던 것이다. 그러나 피청구인은 이러한 제반 사정을 다 알고 있으면서도 공동주택의 입주자들의 민원을 걱정하여 청구인의 용도변경신고를 처리해 주지 않고 있는 것이다. 그러나 왜 500세대 이상의 공동주택을 건설하는 경우 규정 제55조제4항이 보육시설을 주택의 사용검사시까지 설치하도록 하고 있는지 법문의 정확한 해석을 해보면 그 이유를 알 수 있을 것이다. 그것은 대규모의 공동주택을 건축하는 경우 장시간이 소요되기 때문에 그 사이에 주변여건을 고려하여 경쟁력이 없는 중복되는 시설을 설치하지 말라는 의미가 담겨져 있는 것이다. 또한 공동주택의 사용검사후에 중복되는 시설이 설치되는 경우 공동주택관리령에 따라서 용도변경을 구할 수 있도록 하고 있는 것이다. 결과적으로 보육시설의 설치가 부주의한 사업계획의 승인시에 의무사항이었기 때문에 2년 이상이 소요되는 500세대 이상의 공동주택의 건축기간중에는 물론이고 건축후에도 계속하여 설치의무시설이기 때문에 용도변경할 수 없다는 것은 부당하다고 사료된다.
사. 공동주택의 준공후의 용도변경을 위해서 법 제38조제2항 단서에 따르면 공동주택과 부대시설과 복리시설 및 사업계획에 따른 용도 이외의 용도에 사용하기 위한 용도변경은 대통령령이 정하는 기준·절차 등에 따라서 도지사의 허가를 받거나 신고를 하도록 하고 있다. 그에 따라서 제정된 것이 공동주택관리령이고, 같은령 제6조제1항에 따르면 공동주택 등의 용도의 사용 등에 대하여 허가를 받거나 신고를 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 따라 특별시장·광역시장 또는 도지사에게 허가신청을 하거나 신고를 하도록 하고 있다. 또한 같은령 제6조제2항에 따르면 공동주택 등의 용도의 사용 등의 허가 또는 신고의 기준은 별표 2와 같다고 규정하고 있으며, 별표2에 따른 입주자 공유가 아닌 복리시설의 용도변경은 허가기준에 의해서가 아니고, 주택건설기준등에관한규정에서 정한 부대·복리시설의 설치기준에 적합한 범위 안에서 용도를 변경하고자 하는 때에는 신고기준에 따르도록 정하고 있다. 따라서 청구인은 당해 건물을 분양받은 후 채 2개월이 경과하기도 전에 당해 건물로부터 200미터(당해 공동주택단지로부터 120미터)내의 택지개발지구내에 대규모의 영유아보육시설이 어떻게 허가될 수 있는지에 의문이 들었지만 현실적으로 경쟁력을 상실한 당해 건물에 대한 용도변경을 구할 수 밖에 없다. 그렇게 설치의무시설로서 전혀 사후에도 용도변경을 구할 수 없도록 하고 있다면서 코앞에 대규모의 영유아보육시설을 허가해 줄 수 있단 말인가. 그럼에도 불구하고 공동주택의 건축후에 이러한 사정이 변경되는 것을 무시하고 피청구인은 법제38조제2항제1호, 영 제6조제1항과 제2항(별표 2)에 의하여 입주자 공유가 아닌 복리시설을 용도변경하고자 하는 경우 재차 건축당시 기준이 되었던 주택건설기준등에관한규정을 단순히 준용하도록 하고 있는 규정을 들어 이건 처분을 하였다. 이러한 피청구인의 행위는 엄연히 위법 ·부당한 처사이다. 왜냐하면 피청구인은 당해 건물로부터 120미터밖에 떨어지지 않은 택지개발지구내에 대규모의 어린이집을 허가해 주었고 또한 입주자 공유가 아닌 복리시설을 행위신고에 의하여 용도변경할 수 있도록 한 것에 부합해서 피청구인은 주택건설촉진법, 공동주택관리령과 주택건설기준등에관한규정을 해석했어야 함에도 불구하고 건축당시 설치의무시설임만을 강조하였다. 건물의 준공후에 적용되는 공동주택관리령에서 재차 건축 당시의 규정인 주택건설기준등에관한규정을 준용하도록 하였다면 융통성있는 해석을 했어야 할 것이다.
아. 본 사안처럼 당해 건물로부터 통행거리 300미터 이내에 2개나 보육시설이 설치되어 있는 경우에는 당해 공동주택 거주자가 보육시설 이용에 지장이 없기 때문에 공동주택의 사업계획승인시 설치의무시설임을 강조할 것이 아니라, 경쟁력을 상실하는 사유가 건물의 준공후에 건물을 운용하는 과정에서 발생했다면 영 제6조제2항, 규정 제55조제4항제1호를 문리적으로 잘 해석해서 당해 건물에 대한 용도변경이 이루어져야 될 것으로 사료된다. 그렇지 않으면 입주자 공유가 아닌 복리시설을 분양받은 청구인으로서는 용도변경이 이루어지지 않는 당해 건물을 빈 공간으로 방치할 수 밖에 없고, 그렇게 된다면 입주자들에게도 불편을 초래하게 될 것이다. 법에 대한 자의적인 해석을 바탕으로 하여 이건 처분을 한 피청구인의 행위는 위법·부당하다고 밖에 볼 수 없다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 법 제38조제2항의 규정에 의거 공동주택과 그 부대시설 및 복리시설의
변경 등에 대하여 허가를 받거나 신고를 하고자 하는 경우 건설교통부령이 정하는 바에 따라 허가신청을 하거나 신고를 하도록 영 제6조(행위허가 등의 기준등)에 규정되어 있고, 공동주택과 그 부대시설 및 복리시설의 행위허가 또는 신고의 기준은 입주자 공유가 아닌 복리시설의 용도변경을 하고자 하는 경우 행위신고 대상이 되며, 신고기준은 주택건설기준등에관한규정에서 정한 부대·복리시설의 설치기준에 적합한 범위안에서 용도를 변경하고자 하는 때로 규정되어 있으며, 규정 제55조(노인정 등)제4항에 500세대 이상의 공동주택을 건설하는 주택단지에는 상시 30인 이상의 영유아를 보육할 수 있는 시설규모 (108.7㎡)를 갖춘 영유아보육법에 의한 보육시설을 당해 주택의 사용검사시까지 설치하여야 한다로 강제규정 되어 있고, 다만 당해 주택단지로부터 통행거리 300미터 이내에 보육 시설이 있는 경우에는 그러하지 아니하다로 규정되어 있다.
나. 청구인이 당해 건물로부터 300미터 이내에 대규모 영유아보육 시설이 있으므로 행위신고(용도변경)불허 처분은 부당하다는 주장에 대하여 살펴보면, 규정 제55조제4항 단서규정에 의한 당해 주택단지로부터 통행거리 300미터 이내에 보육시설이 있는 경우라 함은 사업 승인시점을 의미하는 것이지 사용검사후를 의미하는 사항은 아니며, 사업승인시 보육시설 인근에 기 설치되어 있는 경우 예외적으로 인정하는 사항이며 2002. 8. 12 건설교통부에 질의결과 500세대 이상의 주택단지로서 사업계획승인시에 설치된 보육시설이라면 사용검사 이후에 다른 용도로 변경이 불가한 것으로 회신되었고, 00 임대아파트 단지내 청구인의 보육시설동과 280여미터 떨어져 위치하고 있는 주공 0000 1차아파트 단지내 000 어린이집은 보육정원 30명 기준에 2002. 10월말 현원이 30명으로 추가 수용이 불가한 보육시설이며, 또한 230여미터 떨어져 위치한 00000어린이집은 2002. 8. 12자로 보육시설 설치신고 되어 정원 115명에 10월말 현원이 49명으로 66명의 추가 수용이 가능하나 단지내 거주하는 영·유아 인원수는 00임대아파트 343명, 주공0000 1차아파트 370명 합계 713명이 되어 영·유아 보육시설 수용인원이 절대부족하여 보육시설을 타용도로의 변경은 대다수 입주민의 공공복리 증진에 반하는 행위로 청구인의 주장은 부당하다.
다. 00임대아파트와 주공0000 1차아파트 단지내 000어린이집 통행로는 신호등이 미설치된 폭18미터 도로와 00000어린이집 통행로는 폭20미터의 도로는 평상시에도 차량의 통행이 빈번한 도로로서 00임대아파트의 영·유아가 인근 보육시설에 등·하교시 교통사고 위험이 매우 커 영·유아를 가진 입주민의 심리적 불안과 원거리 등·하교에 따른 부담 등 입주민의 불편·불만이 예상되고, 공동주택단지내 복리시설인 보육시설은 입주자 영·유아의 보육을 원활하게 하기 위하여 단지내에 설치 입주자 편의를 도모하고자 하는 사항으로 기존에 설치되어 있는 보육시설을 인근에 보육시설이 설치되었다고 하여 보육시설을 타용도로 변경한다면 입주민 전체의 공공복리 증진에도 역행한다 할 것이다.
라. 당초 분양계약시 상가공급계약서상 용도가 유아보육시설로 지정이 되어 있었으나 청구인의 대리인(000)은 동 단지내 타 복리시설(상가)의 1층 평당 분양가가 800만원대이고 보육시설은 평당 270만원대인 점 등을 알고 당초부터 보육시설 운영목적이 아닌 용도변경후 건물시가 상승에 따른 개인의 이익만을 생각하고 단지내 보육시설이 타용도로 변경될시 단지내 영·유아들의 통행상 불편 등은 전혀 생각하지 않고 있어 청구인의 주장은 부당하며, 공동주택단지내 복리시설은 소유자 개인의 이익추구보다는 입주자의 생활편의를 도모하고자 하는 시설이므로 설령 법이 허용한다 할 지라도 입주자 다수의 입장에서 변경 등 허용여부를 결정해야 할 사항이고 또한 관련법 및 건설교통부 유권해석결과 보육시설 용도 변경의 행위신고는 불가하고 청구인의 주장은 복리시설의 취지에 맞지 않는 개인의 이익추구를 위한 목적으로 밖에 볼 수 없으므로 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
○ 주택건설촉진법 제33조, 제38조
○ 공동주택관리령 제6조
○ 주택건설기준등에관한규정 제5조, 제55조
나. 판단
(1) 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서와 기타 소명자료에 의하면 다음과 같이 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 2002. 5. 4 청구외 000000(주)로부터 유아보육시설 401.68㎡를 분양받았다.
(나) 청구인은 2002. 5. 21 피청구인에게 용도변경신고를 하여 그 중 30인에 대한 영유아를 보육할 수 있는 규모 (123.26㎡)를 제외한 나머지 면적에 대해서 2002. 5. 27 피청구인으로부터 근린생활시설(학원 및 사무실)로 용도변경 허가를 받았다.
(다) 청구인은 2002. 8 10 기존의 보육시설(123.26㎡)을 근린생화리설로 용도변경하기 위해 다시 피청구인에게 용도변경 행위신고서를 제출하였으나, 피청구인은 2002. 8. 19 위 보육시설이 설치의무시설임을 이유로 불허처분 통보를 하였다.
(2) 살피건대, 주택건설촉진법 제33조의 규정에 따라 대통령령으로 정하는 호수 이상의 공동주택을 건설하려면 사업계획을 작성하여 건설교통부장관의 승인을 얻어야 하고, 같은법 제38조의 규정에 따라 공동주택 및 부대시설과 복리시설의 소유자·입주자·사용자 및 관리주체는 공동주택과 그 부대시설 및 복리시설을 사업계획에 따른 용도 이외의 용도에 사용하는 행위를 해서는 아니되며, 공동주택관리령 제6조의[별표2]에 따라 입주자 공유가 아닌 복리시설은 주택건설기준등에관한규정에서 정한 부대, 복리시설의 설치기준에 적합한 범위안에서 용도를 변경하고자 하는 때에는 시장·군수에 신고하여 그 허가를 받아야 하며, 주택건설기준등에관한규정 제55조제4항의 규정에 의하면 500세대 이상의 공동주택을 건설하는 주택단지에는 상시30인 이상의 영유아를 보육할 수 있는 시설규모를 갖춘 영유아보육법에 의한 보육시설을 당해 주택의 사용검사시까지 설치하여야 하는 바, 청구인은 공동주택의 사업계획승인권자가 당해 공동주택사업승시에 설혹 유아보육시설을 설치의무시설로 승인하였더라도 청구외 000000(주)는 유아보육시설을 공동주택단지의 사용검사시 까지만 설치하면 되기 때문에 그 사이에 임의시설로 얼마든지 변경할 수 있었으며 이는 대규모의 공동주택을 건축하는 경우 장시간이 소요되기 때문에 그 사이에 주변여건을 고려하여 경쟁력이 없는 중복되는 시설을 설치하지 말라는 의미라고 주장하나, 관련법령에서 보육시설을 당해 주택의 사용검사시까지 설치하라는 것은 당해 보육시설의 최종 설치시한을 정한 것이지 사용검사시까지만 보육시설을 설치 유지하라는 것은 아니라 할 것이고, 주위의 여건변화에 따라 설치의무시설인 보육시설 설치를 자유로이 수시로 변경할 수는 없다 할 것이므로 피청구인의 이건 처분은 적법·타당하다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |