(2007-71, 공유수면 점·사용허가신청 반려처분 취소청구)

(2007-71, 공유수면 점·사용허가신청 반려처분 취소청구)

0 재결일 : 2008. 1. 4.
0 주 문 : 청구인의 청구를 기각한다.
0 청구취지 : 피청구인이 2007. 8. 21. 청구인에 대하여 한 공유수면점사용허가신청 반려처분은 이를 취소한다.


1. 사건개요

청구인은 2007. 8. 6. ○○군 ○○면 ○○리 앞 해상 495,000㎡에서 폐조개껍질을 채취할 목적으로 공유수면 점·사용허가 신청을 하였으나, 피청구인은 2007. 8. 21. 동 공유수면 점·사용허가 신청 목적은 현재 피청구인과 청구인간에 행정소송 중에 있는 사건과 동일한 내용이므로 재판결과에 따라 허가 여부를 결정할 사안으로 판단된다는 이유로 반려통보하자 청구인은 본 신청 사건은 피청구인과 다투고 있는 행정소송과 무관한데도 이를 방치하고 있다고 주장하며 이 사건 행정심판을 청구한 사건임

2. 청구인 주장

가. 사건의 개요

1) 허가신청장소 : 전남 ○○군 ○○면 ○○리 앞 해상
좌표 : 경도 126˚03′32″- 126˚03′45″
위도 34˚24′40″- 34˚24′50″
2) 허가신청면적 : 495,000㎡
3) 허가신청목적 : 바다환경 오염물질인 바다 폐기물 (폐조개껍질) 제거 및 채취
4) 허가신청기간 : 2007. 8. 3 - 2010. 8. 3일 (3년간)
5) 사 업 목 적 : 바다환경 오염물질인 바다 폐기물 (폐조개껍질)을 제거 채취하여 동 폐기물을 재활용하여 농업용 토양개량제인 패화석 비료를 생산. 공급하여 산성화된 농토를 개량시키는데 기여 코저함

나 사건 추진 경위

1) 청구인은 해상화물 운송사업(모래운반선)을 영위하기 위하여 1999. 1. 19. 자본금 3억원으로 유한회사 ○○산업을 설립하여 운영하여 왔으며, 해상화물운송사업을 운영하여오면서 바다모래채취업체의 모래 채취선들이 바다모래를 채취, 선별하는 과정에서 발생되는 폐조개 껍질을 바다에 배출하는 것을 알게 되었고, 바다로 배출된 폐조개 껍질은 조류의 영향에 의해 일정지역으로 이동되어 조개무덤을 형성하고 동 폐조개 껍질이 쌓여있는 지역은 어족자원의 산란이 불가능하고 황폐화 되는 지역임을 알게 되었으며, 또한 수없이 쌓인 바다환경 오염물질인 폐조개 껍질을 재활용하여 산성화된 토양을 개량 시킬 수 있는 폐화석 비료로 제조 할 수 있다는 사실을 알게 되었다.

2) 2001. 10.경 청구인은 바다를 황폐화시키는 폐조개껍질을 제거 채취하여 바다환경을 개선하고 산성화된 토양을 개량 할 수 있는 양질의 폐화석비료를 생산, 공급하여 청구인의 영리목적 뿐만 아니라 고용을 창출하고, 지역경제에 도움을 줄 수 있으며, 공익적인 면에서도 꼭 필요한 동 폐화석채취업을 영위하기 위한 사업계획을 작성한 후 피청구인(○○군청 수산과 직원)과 협의를 하였고, 청구인은 피청구인의 바다 패화석 채취업을 영위 할 수 있는 절차 안내에 따라 2002. 2. 11. 피청구인이 운영하여 오던 기존 유한회사 ○○산업의 자본금 3억원에 12억 5천만원의 자본을 증자하고 2002. 2. 26. 자본금 및 목적사업 변경등기를 필 하였다.

3) 청구인은 그 후 골재채취 및 패화석 채취업 등록에 필요한 시설장비 및 인력을 갖춘 후 2002. 4. 10. 피청구인으로부터 바다골재, 패화석채취업종의 골재채취업 등록을 필하게 되었으며, 그 후 바다골재가 아닌 폐기물 폐조개껍질을 채취 할 명문규정이 없어 문제가 발생하자 청구인과 피청구인 사이에 법정다툼을 진행하여 왔으며, 2005. 11. 1. 해양수산부에 질의한 결과 공유수면관리법에 따라 공유수면 점·사용허가를 득 한 후 폐기물 폐조개껍질을 제거 및 수거가 가능하다는 회신을 받았다.

4) 청구인이 피청구인이 안내한 행정절차에 따라 공유수면관리법 관련규정에 적법하게 공유수면 점·사용허가신청서를 작성 허가신청 하였음에도 피청구인은 청구인이 제출한 공유수면점·사용 허기신청서를 민원처리기간을 도과 하면서 이를 거부 부작위로 방치, 현재까지 공유수면 점·사용허가를 불허하고, 청구인의 영업을 방해하고 있다.

다. 이 사건 행정처분의 부당성

1) 피청구인은 청구인이 패화석 채취사업을 영위 할 수 있도록 사전절차를 안내 지도하여 청구인이 수십억원을 투자토록하고 패화석 채취사업을 영위하기 위한 패화석 채취업을 등록하도록 한 후 공유수면 점·사용허가를 불허하여 패화석 채취업을 하지 못하도록 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된 행정행위이고, 피 청구인은 청구인이 공유수면 관리법 제5조제1항등 관련 제규정에 의거 구비서류를 갖추고 같은법 제5조제1항제9호 및 같은법 제8조제2항의 실시계획 신고대상 공유수면 점·사용허가 신청서를 작성하여 적법하게 신청한 공유수면 점·사용 허가 신청서를 공유수면관리법 제규정에 근거한 적법성 검토를 하지 않은 채 부작위로 방치하였고, 민원서류 처리기한이 7일임에도 피청구인은 14일로 잘못 적용하여 7일간의 기한을 도과 하였으며, 본건 허가 신청건과 전혀 무관한 본 사건의 양 당사자 간의 다른 행정소송 결과에 따라 결정하겠다는 사유를 들어 반려통보를 하였다.

2) 이는 행정심판법 제37조제2항의 청구인의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 후 행정처분을 하였으므로 방치한 처분의 이행을 재결하여 주시길 바라며, 민원사무처리에 관한법률 제5조제1항 및 같은법 제9조 제1항의 민원사무처리원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분이니 피청구인이 한 행정처분을 취소하고 이를 허가하여 주시기 바란다.

【 1차 보충서면 】

가. 피청구인 주장에 대한 반론

1) 청구인의 대표인 위 ○○○이 광물인 석회석(코키나) 채굴을 목적으로 공유수면 점·사용허가 신청한 건에 대하여 피청구인이 불허함으로서 2004년부터 현재까지 소송 중에 있으며, 1차 행정소송에서 1.2.3심 모두 피청구인이 승소하였고, 2차 행정소송 또한 1심에 이어 2007. 8. 30. 2심(광주고등법원)에서도 ○○군의 행정행위가 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않은 정당한 행정행위로 판결 받았다는 주장한 것에 대하여

가) 청구인은 공유수면 점·사용허가 신청을 광물인 석회석(코키나) 채굴을 목적으로 허가 신청을 한 것이 아니고, 바다환경 오염물질인 바다폐기물(폐조개껍질) 제거 및 채취를 목적으로 허가를 신청 하였으며, 피청구인의 주장은 본 사건과 무관한 별개의 사건 내용이며, 해양수산부 질의회신에 명시된 바와 같이 광업권이 소멸된 장소에서 폐조개껍질을 채취 하고자 할 경우 광업법에 의한 절차에 의하지 않고 개별법인 공유수면관리법에 의거 공유수면 점·사용허가를 받아 채취 할 수 있도록 되어 있고, 청구인이 채취하고자 하는 물질은 광물인 석회석(코키나)이 아니며, 바다모래 채취 시 인위적으로 버려진 바다환경 오염물질인 바다폐기물 폐조개껍질로써 해양오염방지법 시행규칙 별표13에 명시된 법정폐기물이고, 불법 투기 시 해양오염방지법에 의거 처벌 대상이며, 해양경찰이 주기적으로 불법투기를 단속하는 폐기물이다.

나) 바다모래 채취 시 인위적으로 버려진 바다환경 오염물질인 바다폐기물 폐조개껍질은 바다환경을 황폐화시켜 어족자원의 산란을 방해하고, 해양 생태계를 파괴하는 물질로서 제거하지 않으면 안 되는 폐기물로서, 청구인은 적법한 절차에 의거 이를 채취, 수거, 재활용 자원화하여 산성화되어 황폐화된 농지를 중화시켜 토양을 개량 할 수 있는 패화석비료를 생산, 공급하여 공익적인 기여를 하고자 하였음에도 피 청구인은 청구인이 패화석 채취사업을 영위 할 수 있도록 사전절차를 안내 지도하여 청구인이 수십억원을 투자토록하고, 패화석 채취사업을 영위하기 위한 폐화석 채취업등록을 하도록 한 후 공유수면 점. 사용허가를 불허하여 패화석 채취업을 하지 못하도록 한 것은 신뢰 보호의 원칙에 위배된 행정행위이다.

2) 공유수면에서 광물인 석회석(코키나)을 채굴하고자 할 경우 광업법에 의한 광업권을 등록하고 광업권내에서 채광인가계획을 받아 채굴해야 함에도 청구인은 광업권 없이 공유수면에 광물인 석회석(코키나)을 채굴하고자 이 사건 신청서를 제출하였으며, 피청구인은 제출된 신청서를 공유수면 관계법에 의하여 적법성 여부를 충분히 검토하였고 그 결과 현재 위 ○○○과 피청구인간 행정소송 중에 있는 건과 동일한 사안으로 판단되어 행정소송 결과에 의하여 처리하겠다는 내용을 청구인에게 통보 하였다는데 대하여

청구인은 공유수면 점·사용허가 신청을 광물인 석회석(코키나) 채굴을 목적으로 허가 신청을 한 것이 아니고, 바다환경 오염물질인 바다폐기물(폐조개껍질) 제거 및 채취를 목적으로 허가를 신청 하였다.

3) 공유수면 점·사용허가신청 처리기간은 청구인이 제기한 바와 같이 공유수면관리법 제8조제1항의 규정에 의한 실시계획의 인가대상인 경우 14일이며, 공유수면관리법 제8조제2항의 규정에 의한 실시계획의 신고대상인 경우 7일이며, 청구인이\"바다폐기물(폐화석)\"로 주장하여 신청한 석회석(코키나)채굴은 광물로서 공유수면관리법 제5조제1항제3호의 규정에 따른 행위유형으로써 실시계획인가대상이므로 처리기간이 14일이 분명 (청구인이 증빙서류로 제출한 해양수산부 질의 회신 공문에도 명시되어 있음)함에도 불구하고 청구인은 실시계획신고 대상이므로 처리기 간이 7일이라고 주장하고 있는데 대하여

청구인은 피 청구인이 주장하는 광물인 석회석(코키나)채굴을 목적으로 허가신청을 한 것이 아니고, 바다환경 오염물질인 바다폐기물(폐조개껍질) 제거 및 채취를 목적으로 공유수면관리법 제5조제1항 등 관련 제 규정에 의거 구비서류를 갖추고 같은법 제5조제1항제9호 및 같은법 제8조제2항의 실시계획신고대상 공유수면 점·사용허가 신청서를 작성하여 허가 신청을 하였으며, 피청구인은 동 허가 신청서를 공유수면관리법 제 규정에 근거한 적법성 검토를 하지 않은 채 부작위로 방치하였다.

4) 위 청구인은 신청장소만 약간 변경하여 동일한 목적으로 피청구인에게 공유수면 점·사용허가 신청을 하여 행정소송에서 계속 패소하자 이번에는 청구인을 개인이 아닌 법인을 내세우고 신청장소만 약간 변경하여 이 사건 신청을 하였으며, 이 사건은 위 ○○○과 소송중에 있는 공유수면 점·사용신청 목적과 동일한 목적이 분명 하므로 피청구인은 동일 목적으로 행정소송 중에 있는 내용을 충분하게 검토한 결과에 의하여 반려 통보 하였다는데 대하여

피청구인은 민원서류를 정확히 파악하지 않은 채 억지주장을 하고 있다.

5) 본 신청건은 2004년부터 위 ○○○과 피 청구인간에 행정소송 중에 있는 중대한 사안으로 신중을 기하여 충분한 검토를 거쳐 법적 처리기간내(14일)에 처리하였으므로 민원사무처리원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분 이라는 청구인의 주장은 근거가 없다는데 대하여

피청구인은 민원서류를 정확히 파악하지 않고 부작위로 방치하여, 재량권을 남용하고 있다.

나. 결 론

1) 폐조개껍질은 피청구인이 주장하는 광물(코키나)이 아니며, 광업법을 적용받지 않는 법정폐기물이고, 우리나라에는 현재 코키나광산이 없음에도 피청구인은 폐조개껍질을 광물로 오인하여 청구인이 패화석 채취사업을 영위 할 수 있도록 사전절차를 안내 지도하여 청구인이 수 십억원을 투자토록하고 패화석 채취사업을 영위하기 위한 폐화석채취업을 등록하도록 한 후 공유수면 점·사용허가를 불허하여, 패화석채취업을 하지 못하도록 하고 공유수면관리법 제 규정에 근거한 적법성 검토를 하지 않은 채 부작위로 방치 하였고, 민원서류 처리 기한이 7일임에도 14일로 잘못 적용하여 7일간의 기한을 도과하였으며, 본건 허가신청건과 전혀 무관한 본 사건의 양 당사자 간의 다른 행정소송 결과에 따라 결정 하겠다는 사유를 들어 반려통보를 하였으며

2) 이는 행정심판법 제37조제2항의 청구인의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 후 행정처분을 하였으므로 방치한 처분의 이행을 재결하여 주시길 바라며, 민원사무처리에관한법률 제5조제1항 및 같은법 제9조제1항의 민원사무처리원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분이니 피 청구인이 한 행정처분을 취소하고 이를 허가하여 주시기 바란다.

【 2차 보충서면 】

가. 피청구인의 주장에 대한 반론

1) 청구인은 법정광물인 코키나를 채취하기 위한 것이 아니라 바다폐기물인 폐조개껍질 제거 및 채취를 위하여 공유수면 점·사용허가 신청을 하였고, 광업권이 소멸된 장소에서는 광업법에 의한 절차에 의하지 않고 공유수면관리법에 의하여 점유수면 점.사용허가를 받아야 한다고 주장하고 있으나, 광업법에 의하면 청구인이 채취하고자하는 폐조개껍질이 광업법 제3조 소정의 코키나에 해당되며, 해양오염방지법의 취지는 폐기물의 불법 투기로 인한 해양오염을 방지하기 위하여 폐기물의 처리방법을 규정한 것으로 이를 위반할 경우 처벌할 수 있는 근거규정을 마련하고 있을 뿐, 청구인의 주장과 같이 폐조개껍질이 폐기물임을 규정하고 있는것 은 아니므로 해양오염방지법의 규정은 폐조개껍질의 광물성 판단의 기준이 될 수 없다는 주장과

2) 코퀴나는 주로 또는 전적으로 조개류의 화석 파편 또는 조개류, 갑각류 등의 패각들로 구성된 담색의 쇄설성 다공질 석회암으로 2mm 이상의 입도를 보이는 것을 의미하며 그 형성과정은 조립질 패각사와 굴껍질등과 같은 원형질 패각이 태풍에 의하여 운반된 후 해파의 영향하에 퇴적되어 형성되며 우리나라에서 분포 지역은 이사건 인근인 진도 동남해안, 해남 서남해안 및 제주도등이며 청구인이 채취하려고 하는 것은 폐조개껍질이 아니라 조개껍질이 퇴적하여 형성된 코퀴나로서 광업권설정 없이 이를 채취할 수 없는 법정광물이라는데 대하여

가) 청구인은 채취하고자 하는 물질이 해양오염방지법 제2조제6호 및 동법시행규칙 제5조 별표1의 규정에 의한 폐기물로 분류된 바다골재 채취과정에서 발생된 폐조개껍질로서 해양오염방지법 시행규칙 제34조제2항 별표13 규정에 의거 처리토록 정한 폐기물이며, 이를 채취하기 위해서는 공유수면관리법 제5조 각항에 의한 공유수면 점·사용허가를 받아서 채취할 수 있다는 해양수산부 장관의 질의회신 의견에 근거하여 공유수면관리법 제5조제1항제9호 및 동법 제8조제2항의 규정에 의해 실시계획신고대상 공유수면 점·사용허가를 받은 후 채취해야할 사항이라고 주장하나, 피청구인은 청구인이 채취하고자 하는 물질인 폐조개껍질이 광업법 제3조제1항 광물의 정의 에서 정한 법정광물인 석회석의 일종인 코키나광물에 해당되므로 동법 제5조제2항 광업권의 정의, 동법 제7조 광물의 채취방법, 동법 제47조제1항 광물의 채광절차를 규정한 사항을 적용 광업권의 등록허가 없이는 채취할 수 없고, 광업권 등록허가등 광업법에 의한 절차를 선 이행한 후 공유수면관리법 제8조제1항의 규정에 의한 실시계획 인가대상 공유수면점·사용허가를 받은 후 채취해야할 사항 이라고 주장하고 있으나,

나) 광업법은 광물자원을 합리적으로 개발할 목적으로 제정되었고, 광물을 개발함에 있어 경제적 가치기준을 정하고(광업업무 처리지침 제20조 제1항 별표14 광종별 광체의 규모 및 품위를 규정하고 있음)기준에 미달되는 광물은 경제적가치가 없는 것으로 정하고 광업업무처리지침 제20조제2항에 의거 광업권설정을 허가하지 않고 있으며 동 광물은 광업법 제3조에 명시된 광물일지라도 광업법에 의한 광물로 인정하고 있지 않으며, 광업업무처리지침 제20조제1항 별표14에서 정한 석회석의 (석회석,백운석,코키나) 광종별 광체의 규모 및 품위는 다음과 같다.
○ 석회석: 품위:CaO 40%이상, 맥폭:25m이상, 연장:100m이상, 부존면적:기준없음
○ 백운석: 품위:MgO 12%이상, 맥폭: 5m이상, 연장:100m이상, 부존면적:기준없음
○ 코키나: 품위:CaO 50%이상, 맥폭:기준없슴,연장:기준없음, 부존면적:1,000㎥이상

다) 위에서 보는 바와같이 석회석 종류중 코키나는 품위가 가장높고, 부존면적이1000㎥ 이상 광범위하게 부존되어야 경제성이 있는 것으로 판단되어 광업법에서 정한 광물로 인정되고 광업권등록허가를 받아 광업권 등록을 할 수 있으며, 우리나라에 코키나 광물은 존재하지만 코키나 광업권등록기준을 갖춘 경제성 있는 광물 분포지가 없으며, 코키나 광업권등록허가를 하여 광업권등록을 한 사실이 없으므로 우리나라에는 코키나 광산이 없으며, 정부에서도 코키나광물에 대한 분포지, 매장량 등 기초자료도 조사하지 않을 정도로 개발의 필요성과 경제적 가치가 없는 광물이므로 우리나라에서 소요되는 코키나성분은 암석질 석회석을 대체 사용하고 있는 것이다.

라) 그리고 청구인이 채취하고자 하는 폐조개껍질은 수 천년 동안의 기간에 걸쳐 자연의 힘에의해 해저 바닥에 퇴적 固化된 CaO성분 50%이상의 고품위 코키나광물이 아니며, 바다모래 채취, 선별과정에서 버려져 조류에 의해 산재된 CaO성분과 MgO성분의 합계가 40%정도의 알카리성분을 갖고 있는 석회질이고, 해양오염방지법 시행규칙 별표13 에서 정한 바다환경오염물질인 폐기물임에도 피 청구인은 동 물질을 광업법에 의한 코키나 광물로 법리오해를 하고있다.

3) 청구인은 피청구인을 상대로 수차례에 걸쳐 법원에 자신이 채취 하려고 하는 것은 코퀴나가 아닌 폐조개껍질이라고 주장하였으나, 법원이 이를 받아들이지 않자 다시 동일한 사안으로 행정심판을 제기한 것이라는데 대하여

광주고등법원 2006누 ○○○ 공유수면점·사용허가 불허처분 취소사건이 2007. 9. 28. 피청구인의 승소로 확정 된 이유는, 동 사건이 소송 당사자 ○○○이 상고한 2006누 ○○○ 공유수면점·사용허가 불허처분 취소사건과 동일한 사건이고 피청구인과 ○○○간의 장기화된 소송 다툼으로 ○○○의 가정에 경제적 파탄이 와서 소송비용을 부담할 수 없는 실정이어서 한 사건만 상소한 것이며, ○○○이 상고한 사건은 재판부의 법리오해가 있어 현재 대법원에 계류 중이며, 본 사건과는 다른 소송사건이고 본 사건과는 무관한 사건이다.

4) 이 사건 신청은 공유수면관리법 제5조제1항제3호의 규정에 해당되어 실시계획인가 대상으로서 처리기간이 14일이며 피청구인은 법적처리기간 내에 공유수면점·사용허가신청서를 반려하였다는데 대하여

가) 이 사건에서 청구인은 광물이 아닌 바다환경오염물질인바다폐기물(폐조개껍질)제거 및 채취 할 목적으로 공유수면관리법 제5조제1항등 관련 제 규정에 의거 구비서류를 갖추고 동법 제5조제1항제9호 및 동법 제8조제2항의 실시계획신고대상 공유수면점·사용허가 신청서를 작성하여 적법하게 신청한 공유수면 점·사용허가신청서 민원서류를 당연히 해야 할 공유수면관리법 제 규정에 근거한 적법성검토를 하지 않은 채 ○○○ 개인과 피청구인 간의 법리오해로 다투고 있는 소송사건과 연관시켜 그 사건과 무관한 별개의 행정민원서류를 부작위로 방치하였고,

나) 이는 행정심판법 제37조제2항의 청구인의 신청을 거부하거나 부작위로 방치한 후 행정처분을 한 것이 명백하므로 방치한 처분의 이행을 재결되어야 하며, 민원사무처리에 관한법률 제5조및 제1항및 동법 제9조 제1항의 민원사무처리원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분이 명백하니 피 청구인이 한 행정처분을 취소하고 이를 허가하여 주기 바란다.


3. 피청구인 주장

가. 처분경위

청구인은 2007. 8. 6. 피청구인에게 이 사건 지역에서 법정광물인 석회석(코키나)을 채굴하고자 공유수면점·사용허가 신청을 하였으나, 피청구인은 공유수면관리법에 의한 법정처리일자(14일) 내인 2007. 08. 21. 청구인에게 반려 처분하였으며 피청구인이 반려처분 한 사유는 청구인이 공유수면점·사용허가 신청한 “바다폐기물(폐조개껍질)제거 및 채취” 목적은 현재 피청구인과 청구인의 대표로 있는 ○○○간에 행정소송 중에 있으므로 재판결과에 따라 허가 여부를 결정할 사안으로 판단되었기 때문이다.

나. 청구인과의 행정소송 진행상황

1) 2002. 12. 18. ～ 2005. 12. 26. : 수차에 거쳐 공유수면 점·사용 허가 신청 및 반려
2) 2004. 10. 25. : ○○군 군내면 우수영 145호 지적 광업권 말소
3) 2004. 11. 3. : 공유수면점사용허가신청 불허가 처분취소소송 제기
4) 2004. 11. 03. ～ 2006. 6. 29. : 1차 행정소송(1, 2, 3심 모두 ○○군 승소)
- 사건명 : 공유수면점사용허가신청불허처분취소
- 원 고 : ○○○
5) 2006. 1. 17. : 광주지방법원에 2차 행정소송 제소
6) 2006. 9. 28. : 1심 판결선고(○○군 승소) ⇒ ○○○ 항소
- 사건명 : 공유수면점사용허가신청불허처분취소
- 원 고 : ○○○
7) 2007. 8. 30. : 2심 판결선고(○○군 승소)
8) 2007. 8. 6. : 이 사건 공유수면점사용허가 신청(청구인)
- 신청목적 : 바다환경오염물질인 바다폐기물(폐조개껍질)제거 및 채취
- 신청위치 : 위도 34˚24‘40“~34˚24‘50”, 경도 126˚03‘32“~26˚03‘45“
9) 2007. 8. 21. : 공유수면점사용허가 신청서 반려 처분

다. 청구인 주장에 대한 반론

1) “공유수면 점·사용허가를 불허하여 패화석 채취업을 하지 못하도록 한 것은 신뢰보호의 원칙에 위배된 행정행위이고“에 대하여

청구인의 대표인 위 ○○○이 광물인 석회석(코키나) 채굴을 목적으로 공유수면 점·사용허가신청한 건에 대하여 피청구인이 불허함으로서 2004년부터 현재까지 소송중에 있으며 1차 행정소송에서 1·2·3심 모두 피청구인인 ○○군이 승소하였고, 2차 행정소송 또한 1심에 이어 2007. 8. 30. 2심(광주고등법원)에서도 ○○군의 행정행위가 신뢰보호의 원칙에 위배되지 않은 정당한 행정행위로 판결 받았다.

2) “공유수면 점·사용 허가신청서를 공유수면관리법 제 규정에 근거한 적법성 검토를 하지 않은 채 부작위로 방치”하였다는데 대하여,

공유수면에서 광물인 석회석(코키나)을 채굴하고자 할 경우 광업법에 의한 광업권을 등록하고 광업권내에서 채광인가계획을 받아 채굴해야 함에도 청구인은 광업권 없이 공유수면에 광물인 석회석(코키나)을 채굴하고자 이 사건 신청서를 제출하였으며, 피청구인은 제출된 신청서를 공유수면관계법에 의하여 적법성 여부를 충분히 검토하였고 그 결과 현재 위 ○○○과 ○○군 간에 행정소송 중에 있는 건과 동일한 사안으로 판단되어 행정소송 결과에 의하여 처리하겠다는 내용을 청구인에게 통보하였다.

3) 민원서류 처리기한이 7일임에도 피청구인은 14일로 잘못 적용하여 7일간의 기한을 도과하였다는데 대하여

공유수면점·사용허가신청 처리기간은 청구인이 제기한 바와 같이 공유수면관리법 제8조제1항의 규정에 의한 실시계획의 인가대상인 경우 14일이며, 공유수면관리법 제8조제2항의 규정에 의한 실시계획의 신고대상인 경우 7일이며, 청구인이 “바다폐기물(폐화석)”로 주장하여 신청한 석회석(코키나) 채굴은 광물로서 공유수면관리법 제5조제1항제3호의 규정에 따른 행위유형으로서 실시계획인가대상임으로 처리기간이 14일이 분명(청구인이 증빙서류로 제출한 해양수산부 질의회신 공문에도 명시되어 있음)함에도 불구하고 청구인은 실시계획신고대상임으로 처리기간이 7일이라고 주장하고 있다.

4) 본 허가신청건과 전혀 무관한 본 사건의 양 당사자 간의 다른 행정소송 결과에 따라 결정하겠다는 사유를 들어 반려통보하였다는데 대하여

청구인은 광업법 적용을 배제한 채 광업권이 소멸된 지구 내·외의 공유수면에서 광물인 석회석(일명 코키나)을 채굴하고자 하고 있으며,청구인은 신청장소만 약간 변경하여 동일한 목적으로 피청구인에게 공유수면 점·사용허가 신청을 하여 행정소송에서 계속 패소하자 이번에는 청구인을 ○○○ 개인이 아닌 법인을 내세우고, 신청 장소만 약간 변경하여 이 사건 신청을 하였으며, 이 사건은 위 ○○○과 소송 중에 있는 공유수면 점·사용신청 목적과 동일한 목적이 분명하므로 피청구인은 동일 목적으로 행정소송 중에 있는 내용을 충분하게 검토한 결과에 의하여 반려통보 하였다.

5) 민원사무처리원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분이라는데 대하여

본 신청 건은 2004년부터 청구인과 피청구인 간에 행정소송 중에 있는 중대한 사안으로 신중을 기하여 충분한 검토를 거쳐 법적 처리기간 내(14일)에 처리하였으므로 민원사무처리원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분이라는 청구인의 주장은 근거가 없다.

라. 이 사건 처분의 적법성

1) 광업법 제3조(법정광물)에 의하면 광물이라 함은 금광, 은광, ..... 석회석(백운석 및 코키나를 포함한다)기타 희유원소를 함유하는 토석으로 대통령령이 정하는 것을 말한다, 라고 규정되어 있으며 제4조(광물의 채굴)의 규정을 살펴보면 미 채굴 광물은 광업권 설정 없이는 이를 채굴할 수 없다, 라고 규정되어 있으며, 광업권이 설정된 광구 내에서 법정 광물을 채굴하고자 할 경우 광업권자는 광업법 제42조의 규정에 의하여 도지사로부터 채광계획인가를 받아야 하며 이때 도지사는 채광장소가 공유수면인 경우 공유수면관리청(시장·군수)의 협의 의견을 받아 채광계획인가를 하고 있으나 다른 법률에 의한 허가 등을 협의하지 아니한 경우에는 채광계획인가를 할 수 없으며

2) 광업권이 소멸된 지적 및 공유수면에서 광업법에 의거 규정된 법정 광물인 석회석(코키나)을 공유수면점·사용허가를 받아 채취할 수 없음에도 불구하고 법정 광물인 석회석(코키나)을 채취하고자 신청한 공유수면점사용허가 신청을 반려한 건에 대하여 청구인은 행정소송을 제기하였으나 2004년부터(1·2·3심) 최근 2007. 8. 30.까지(1·2심) 법원에서 일관되게 피청구인의 행정행위가 정당하다는 판결을 내렸음에도 청구인은 동일사안을 가지고 수차에 거쳐 반복하여 공유수면점·사용허가를 신청하는 것은 법원에 대한 모독이자 행정력을 소모시키는 현상으로 밖에 비쳐지지 않는다.

3) 청구인은 위와 같이 행정소송에서 계속하여 패소하자 자신이 대표로 있는 청구인회사의 명의로 이 사건 공유수면 점·사용허가 신청을 하여 다시 이 사건 행정심판을 제기하고 있으며 해양수산부의 질의회신에서도 이 사건은 공유수면관리법 제5조제1항제3호의 규정에 해당되어 실시계획인가대상으로서 처리기간이 14일임을 알 수 있음에도 불구하고 실시계획신고대상임을 주장하여 처리기간이 7일이 도과되어 신청서를 부작위를 방치 및 민원사무처리에 관한 법률에 의한 민원사무처리원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분 하였다는 억지 주장을 펼치고 있다.

마. 결 론

행정소송결과와 같이 청구인이 채취하려고 하는 폐조개껍질은 광업법 소정의 광물로 광업권설정 없이는 이를 채취할 수 없다 할 것이며, 피청구인이 공유수면점·사용허가 신청서를 법적기간내에 처리(신청서 반려)한 것 또한 적법한 행정행위이고, 가사 피청구인이 법적기간 내에 처리하지 못하였다 하더라도 이는 행정심판을 통하여 그 이행을 구할 수 없다 할 것이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다.

【 1차 보충서면 】

가. 청구인 주장에 대한 반론

1) 청구인은 법정광물인 코퀴나를 채취하기 위한 것이 아니라 바다폐기물인 폐조개껍질 제거 및 채취를 위하여 공유수면점ㆍ사용허가 신청을 하였고, 광업권이 소멸된 장소에서는 광업법에 의한 절차에 의하지 않고 공유수면관리법에 의하여 점유수면 점ㆍ사용허가를 받아야 한다고 주장하고 있는데 대하여

가) 광업법 제3조제1항은 ‘이 법에서 광물이라 함은 ...석회석(백운석 및 코퀴나를 포함한다)... 기타 희유원소를 함유하는 토석으로서 대통령령이 정하는 것을 말한다.’라고, 제5조제1항은 ‘이 법에서 광업권이라 함은 등록을 한 일정한 토지의 구역에서 등록을 한 광물과 이와 동일광상중에 부존하는 다른 광물을 채굴 및 취득하는 권리를 말한다’라고, 제7조는 ‘미채굴 광물은 광업권의 설정없이는 이를 채굴할 수 없다’라고, 제47조 제1항은 ‘광업권자는 채광을 개시하기 전에 대통령령이 정하는 바에 의하여 채광계획서를 작성하여 산업자원부장관의 인가를 받아야한다’라고 각 규정하고 있고, 청구인의 광업권은 이미 등록취소 되었고 그렇다면 이 사건의 쟁점은 청구인이 채취하고자하는 폐조개껍질이 광업법 제3조 소정의 코퀴나에 해당하는지에 있다고 할 것이다.

나) 그리고 청구인은 이 사건 신청지 해저바닥의 조개껍질은 석회석이 아닌 폐기물이라고 주장하면서 그 근거로 폐기물에 대하여 규정하고 있는 해양오염방지법 규정을 들고 있으나 해양오염방지법 제2조제6호의 규정에 의하면 폐기물이란 해양에 배출되었을 경우 해양환경의 보전을 저해하는 물질로서 해양수산부령이 정하는 물질과 해양에 배출됨으로서 그 상태로는 쓸 수 없게 된 물질을 말하는 것이고, 이 규정의 취지는 폐기물의 불법 투기로 인한 해양오염을 방지하기 위하여 폐기물의 처리방법을 규정한 것으로 이를 위반할 경우 처벌할 수 있는 근거규정을 마련하고 있을 뿐, 청구인의 주장과 같이 폐조개껍질이 폐기물임을 규정하고 있는 것은 아니며, 따라서 해양오염방지법의 규정은 이 사건의 쟁점인 폐조개껍질의 광물성 판단의 기준이 될 수 없다 할 것이다.

다) 코퀴나는 주로 또는 전적으로 조개류의 화석 파편 또는 조개류, 갑각류 등의 패각들로 구성된 담색의 쇄설성 다공질 석회암으로 2mm 이상의 입도를 보이는 것을 의미하며 그 형성과정은 조립질 패각사와 굴껍질등과 같은 원형질 패각이 태풍에 의하여 운반된 후 해파의 영향하에 퇴적된 형성되며, 우리나라에서 분포지역은 이 사건 인근인 진도 동남해안, 해남 서남해안 및 제주도등이며, 청구인은 자신이 채취하려고 하는 것은 폐조개껍질이라고 주장하나 사실은 폐조개껍질이 아니라 조개껍질이 퇴적하여 형성된 코퀴나로서 광업권설정 없이 이를 채취할 수 없는 법정광물이고, 청구인이 채취하려고 하는 것이 폐조개껍질이라고 주장하며 제출한 자료에 의하여 우리나라에는 코퀴나 광산이 없다고 하였으나, 그 의미가 우리나라에 코퀴나가 존재하지 않는다는 의미로 볼 수 없으므로 유효한 광업권설정 없이 법정광물인 코퀴나를 채취하려고하는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다.

2) 청구인은 이 사건 심판에서 자신은 코퀴나 채취 목적이 아니라 바다환경 오염물질인 폐조개껍질을 채취하기 위함이라고 주장하며 이 사건과 행정소송에서의 코퀴나 채취와 전혀 무관하다고 주장하는데 대하여

가) 행정소송의 내용을 보면 청구인의 대표인 ○○○은 피청구인을 상대로 이 사건 지역 인근에서 자신이 채취하려고 하는 것은 광업법 소정의 코퀴나가 아니라 폐조개껍질이라는 주장을 하였으나, 동 자료에 의거 자신이 채취하려고 하는 것은 코퀴나가 아닌 폐조개껍질이라고 주장하여 제기한 광주고등법원 2006누 ○○○ 공유수면 점ㆍ사용허가 불허처분 취소사건은 2007. 9. 28. 피청구인의 승소로 확정(2006누 ○○○ 공유수면 점ㆍ사용허가 불허처분 취소사건은 피청구인이 승소하였고, ○○○이 상고하여 현재 대법원에 계류중입니다.)되었고, 위 사건의 판결 이유를 보면 ‘원고 ○○○이 이 사건을 통하여 채취하고자 했던 물질이 해저에 퇴적된 폐조개껍질인 사실, 코퀴나는 조개껍데기와 같은 조립질 패각파편들로 구성된 담색의 다공질 석회암으로 패각석회암인 사실, 이 사건 신청지일대의 해저표면의 채굴결과 순수한 패각층의 코퀴나가 인양된 사실등을 인정하고, ○○○이 채취하고자 하는 폐조개껍질은 광업법 제3조에서 규정하는 광물인 석회석의 일종인 코퀴나에 해당한다고 볼수 있고 코퀴나는 유효한 광업권의 설정 없이는 이를 채취할 수 없다‘ 라고 판시하며 피청구인의 처분이 적법하다 하였다.

나) 청구인은 위와 같이 피청구인을 상대로 수차례에 걸쳐 법원에 자신이 채취하려고 하는 것은 코퀴나가 아닌 폐조개껍질이라고 주장하였으나, 법원이 이를 받아들이지 않자 이번에는 다시 동일한 사안으로 행정심판을 제기한 것이다.

3) 청구인은 공유수면 점ㆍ사용허가신청이 실시계획신고 대상으로 처리기간이 7일이나 피청구인이 이를 부작위로 방치하였으므로 이 사건 신청의 반려처분 취소청구를 주장하고 있는데 대하여

이 사건 신청은 공유수면관리법 제5조제1항제3호의 규정에 해당되어 실시계획인가대상으로서 처리기간이 14일이며 피청구인은 법적처리기간내에 공유수면점·사용허가 신청서를 반려하였고, 청구인의 주장대로 행정심판법 제3조제1항에 의하여 행정청의 부작위도 행정심판의 대상이 된다 할 것이나, 여기에서 말하는 부작위란 행정청이 법령에 기초하여 한 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분 기타 공권력의 행사에 해당하는 행위를 해야 함에도 불구하고, 이를 하지 않은 것이다 할 것이므로 가사 피청구인이 청구인의 이 사건 신청서를 법적기간내에 처리하지 않았다고 하더라도 청구인은 이 사건 신청서에 대한 허가 또는 반려에 대한 결정을 내리라는 행정심판을 제기 할 수 있는 것이지(이 또한 피청구인이 신청서를 반려처리 하였으므로 피청구인에게 그 이행을 구할 이익이 없다 할 것입니다.) 이 사건과 같이 피청구인의 부작위를 이유로 이 사건 신청의 반려처분 취소청구를 할 수 없다 할 것이다.

나. 결 론

청구인이 채취하려고 하는 것은 광물인 코퀴나로서 광업권의 설정 없이는 이를 채굴할 수 없으며, 따라서 청구인의 청구는 마땅히 기각되어져야 할 것이고, 민원사무처리에 관한법률 위반에 따라 이 사건 행정처분의 취소를 구한 청구인의 청구는 각하되어야 한다.

【 2차 보충서면 】

가. 청구인의 주장에 대한 반론
1) 청구인은 자신이 채취하려고 하는 것은 해양오염방지법에서 정한 폐기물이므로 이를 채취하기 위해서는 공유수면관리법 제5조 각항에 의한 공유수면 점ㆍ사용허가를 받아 채취할 수 있으며, 광업업무처리지침 제20조 제1항 별표 14 기준에 미달되는 광물은 경제적 가치가 없는 것으로 광업법 소정의 광물일지라도 광업법에 의한 광물로 인정하지 않고 있다고 주장하고 있는데 대하여

가) 청구인은 해양수산부 질의 회신내용을 들어 자신이 채취하려고 하는 것은 폐기물로서 공유수면 점ㆍ사용허가를 받아 채취할 수 있다고 주장하고 있으나, 위 회신내용은 골재채취과정에서 바다속에 무단 투기된 패각류 등이 해양환경에 악영향이 있을 경우 해역관리청이 해양오염방지법 제4조의 7에 의하여 환경개선조치를 할 수 있다는 것을 의미할 뿐이지 청구인의 주장과 같이 폐조개껍질이 폐기물임을 규정하고 있는 것이 아니므로 이 사건의 쟁점인 폐조개껍질의 광물성 판단기준과는 무관하다 할 것이며

나) 광업업무처리지침에 의하여 경제적 가치가 없는 것은 광업권설정을 허가하지 않고 있으며 동 광물은 광업법 제3조에 명시된 광물일지라도 광물로 인정하지 않는다고 주장하는데 광업업무처리지침의 목적은 광업법, 광업법시행령, 광업법시행규칙에서 위임한 사항과 그 시행에 관하여 필요한 사항에 대하여 규정하고 있을 뿐이지 청구인의 주장과 같이 하위 법규인 위 지침이 상위 법규인 광업법에서 정한 법정광물의 광물성까지 부인할 수 는 없으며, 또한 청구인이 주장하는 광업업무처리지침 제20조 제1항 별표 14에서 정한 규모 및 품위에 미달되는 때에는 광업권설정을 허가하지 아니한다고 규정하고 있는데 그 근거는 상위법규인 광업법 제24조 제1항(개정전 제29조 제1항)에 의하여 ‘산업자원부장관은 ..... 공익을 해친다고 인정되거나 ...광물의 종류별 광체의 규모 및 품위에 미달하는 때에는 광업권의 설정을 허가하지 아니한다.’ 라는 규정으로서 이러한 규정을 둔 이유는 광물을 체굴 했을 때의 경제성에 비하여 공익상의 피해가 클 경우에 광업권의 설정을 허가하지 않는 다는 규정이지 청구인의 주장과 같이 경제성이 없어 광업법의 적용을 받지 않는다는 규정은 아니다.

나. 결 론

유효한 광업권 없이 법정광물인 코퀴나를 채취하려는 청구인의 청구는 마땅히 기각되어져야 할 것이며 민원사무처리에 관한법률 위반에 따라 이 사건 행정처분의 취소를 구한 청구인의 청구를 각하하여 주기 바란다.

4. 이 사건 행정처분의 위법·부당 여부

가. 관계 법령

1) 광업법 제42조, 제43조
2) 공유수면관리법 제1조, 제5조, 제6조, 제7조, 제8조
3) 공유수면관리법시행령 제3조, 제6조, 제9조, 제11조
4) 공유수면관리법시행규칙 제2조
5) 해양오염방지법 제2조, 같은법 시행규칙 제5조
6) 행정심판법 제3조, 제37조

나. 사실의 인정

행정심판청구서 및 답변서, 보충서면, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 청구인은 2007. 8. 6. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 앞 해상 경도 126˚ 03′32″- 126˚ 03′45″, 위도 34˚ 24′40″- 34˚ 24′50″ 495,000㎡에 대하여 바다환경 오염물질인 폐조개껍질 제거 및 채취를 목적으로 2007. 8. 3. ～ 2010. 8. 3.(3년간)까지 공유수면 점·사용허가 신청을 하였다.

2) 피청구인은 2007. 8. 21. 청구인에게 공유수면 점·사용허가 신청서를 반려통보 하였으며 반려사유는 다음과 같다.
《반려 사유》
동 공유수면 점·사용허가 신청 목적은 현재 피청구인과 청구인간에 행정소송 중에 있으므로 재판결과에 따라 허가 여부를 결정할 사안으로 판단됨

3) 2005. 11. 1. 해양수산부장관이 청구인의 질의에 대한 회신을 다음과 같이 한 사실이 있다.
《질의내용》
○ 수년 동안 바다(광업권 설정구역이 아님)에 무단 투기된 폐조개껍질을 공유수면 점·사용허가를 받아 제거 및 수거할 수 있는지 여부
《회신요지》
○ 질의내용은 공유수면에서 공유수면관리법 제5조제1항제3호의 규정에 따른 행위유형을 하고자 하는 것이므로 같은법 동조 동항의 규정에 따라 공유수면 점·사용허가를 받아야 합니다. 단, 질의행위가 골재채취 목적을 갖고 있는 경우에는 골재채취법 제22조의 규정에 따른 골재채취허가대상에도 해당됨
○ 불특정 다수인이 자유롭게 이용할 수 있는 자연공물인 공유수면에 대하여 질의한 행위유형과 같은 목적으로 특정개인이 점·사용허가를 신청할 경우에는 신청 행위유형의 목적, 공유수면 관리·운영 지장여부, 기존 이용상황 및 장래 이용계획 저촉여부, 해양환경에 미치는 영향, 인접토지소유자 등 권리자 존재여부 등에 대하여 종합적으로 검토(관계기관(부서) 협의를 포함)한 후, 해당 공유수면관리청이 허가여부를 판단하여야 함.

4) 2007. 7. 2. 산업자원부에서 광주고등법원특별1부의 사실조회 요청에 의거 다음과 같이 회신한 사실이 있다.
가) 관련 사건명 : 2006누○○○ 공유수면점·사용허가신청불허가처분취소
나) 질의회신 내용
가. 코퀴나란 무엇을 의미하는지 ?
⇒ 코퀴나(Coquina)는 조개껍데기와 같은 조립질 패각파편들(주로(2mm이상)로 구성된 담색의 다공질 석회암으로 패각석회암 이며, 용도는 주로 사료, 비료, 자기류의 첨가제 등에 쓰임
나. 우리나라에서 코퀴나에 대하여 조사한 사실이 있는지?
⇒ 1979년 대한광업진흥공사에서 조사(진도지적 제83호)한 자료는 있으나 분석 결과 및 매장량 조사 실적은 없음
다. 우리나라에 코퀴나가 존재한다고 조사 되었다면 어느 지역에 존재하고 있는지?
⇒ 서해안 대부도 일부지역과 전남 서남해안의 일부지역에 분포되어 있을 가능성은 있으나 “나”항과 같이 조사한 실적(분석 및 매장량 등)은 없음
라. 이 사건 신청지인 위도 34˚ 33′52″- 34˚ 34′45″, 경도 126˚ 13′15″- 126˚ 13′45″에서 코퀴나가 있다고 조사되었는지?
⇒ 조사실적 없음
마. 이 사건 신청지에 코키나 존재 유무를 조사하였다면 그 결과는 ?
⇒ 조사실적 없음
바. 우리나라에 코퀴나가 존재한다고 조사되지 않았다면 그 존재 가능성은과, 사. 귀 부에서 우리나라에는 코퀴나 광산이 존재하지 않는다고 회신하였은데, 그 의미가 코퀴나 광산이 존재하지 않는다는 의미를 넘어 코퀴나 광물이 존재하지 않는다는 의미인지?
⇒ “나”, “다”항과 같이 부존 가능성은 있으나 조사실적은 전무한 상태이며, 현재 우리나라에서는 일반적으로 개발·생산되는 석회석(암석질)으로 코퀴나의 용도를 대체하고 있음
※ 코퀴나 자료에 광업법상 코퀴나는 백운석과 함께 석회석광에 포함되며, 주성분은 석회석이라 할 수 있고, 우리나라에서는 대부도 지적의 일부지역과 전남 서남해안의 일부지역에 분포되어 있는 것으로 알려져 있으며, 코퀴나의 용도는 주로 사료, 비료, 자기류 제조시의 첨가제 등의 원료로 사용된다고 되어있다.

5) 2006. 3. 30. 광주고등법원 제1특별부 판결(2005누1458, 사용거가신청불허처분취소)에서 원고(○○○)는 폐조개껍질을 채취하면 해양환경을 보호할 수 있고 농가 소득증대 등에 기여할 수 있다는 주장으로 피청구인의 불허가 처분 취소 소송에서 재판부는 원고는 채광계획인가를 받지 못하였으므로 석회석을 채취할 가능성이 거의 없고, 바다가 오염될 가능성이 크고, 주변 어장에 피해를 줄 가능성이 크다는 사유 등으로 원고의 항소를 기각하는 판결을 하였다.

6) 2006. 3. 30. 광주고등법원 제1특별부 판결(2005누○○○, 공유수면점·사용허가신청 불허가처분 취소)에서 원고(○○○)는 폐조개껍질을 채취하면 해양환경을 보호할 수도 있고 농가의 소득증대에도 이바지할 수 있다는 등의 주장으로 피청구인의 불허가 처분 취소소송에서 재판부는 원고가 신청지에서 석회석을 채취하기 위하여 공유수면 점·사용허가신청을 하였으므로 이 사건 처분의 적법 여부는 석회석 채취가 가능한지 여부에 달렸다고 할 것이나, 이 사건 각 광업권이 소멸되어 원고의 이 사건 광업권에 기한 채광을 할 수 없게 되었으므로 피청구인의 반려처분은 적정하다고 보여지는 등의 사유로 원고의 항소를 기각하는 판결을 하였다.

7) 2007. 8. 30 광주고등법원 제1특별부 판결(2006누○○○, 2006누○○○, 공유수면점·사용허가신청 불허가처분 취소)에서 원고(○○○)는 채취하고자 하는 폐조개껍질은 광업법 제3조 소정의 법정광물인 석회석이 아니라 폐기물에 해당되므로 광업권의 설정을 필요로 하지 않고, 폐조개껍질을 채취하면 해양환경 보호와 농가소득 증대에도 기여 할 수 있는데도 불구하고 피고가 폐기물인 폐조개껍질을 석회석으로 오인하여 불허가 하였다는 공우수면점·사용허가신청 불허가 처분 취소소송에서 재판부는 피고가 원고에게 폐조개껍질이 법정광물인 석회석에 해당되어 광업권의 설정 없이는 그 채취가 허용되지 않는다는 이유로 이 사건 처분을 하였으므로 법정광물인 석회석 해당여부가 쟁점사항인 바, 산업자원부장관에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 채취하고자 하는 폐조개껍질은 장기간에 걸쳐 이 사건 신청지 해저바닥에 퇴적된 사실, 코퀴나는 조개껍데기와 같은 조립질 패각파편들로 구성된 담색의 다공질 석회암으로 패각석회암인 사실 등으로 원고가 이 사건 신청에 의하여 채취하고자 하는 폐조개껍질은 광업법 제3조에서 규정하는 광물인 석회석의 일종인 코퀴나에 해당한다고 볼 수 있고 코퀴나는 유효한 광업권의 설정 없이는 채취할 수 없는 등의 사유로 원고의 항소를 기각하는 판결을 하였다.

다. 판 단

1) 관계법령으로는

가) 광물 채굴에 관한 규정으로
광업법 제42조제1항에 “광업권자는 채광을 시작하기 전에 대통령령으로 정하는 바에 따라 채광계획서를 작성하여 산업자원부장관의 인가를 받아야 한다.”로 제2항에 “광업권자는 제1항에 따라 채광계획의 인가를 받지 아니하면 광물을 채굴하거나 취득할 수 없다.”로 하고 같은법 제43조 제1항에 “제42조제1항에 따라 채광계획을 인가 또는 변경인가 할 때 다음 각 호의 허가·해제 및 협의(이하 이 조에서 “허가등”이라 한다)에 관하여 산업자원부장관이 제2항에 따라 다른 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 그 허가 등을 받은 것으로 본다.“로 규정하고 같은조 제1호에 ”「공유수면관리법」 제5조에 따른 공유 수면의 점용 및 사용의 허가“로 규정하고 있다.

나) 공유수면 점·사용 허가에 관한 규정으로
공유수면관리법 제5조제1항에 “다음 각호의 1에 해당하는 행위를 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 해양수산부장관 또는 시장ㆍ군수ㆍ구청장(이하 \"관리청\"이라 한다)으로부터 점용 또는 사용(이하 \"점ㆍ사용\"이라 한다)의 허가를 받아야 한다.” 로 제3호에 “공유수면을 준설 또는 굴착하는 행위”로 규정하고 있다.

다) 공유수면 점·사용 허가 신청 처리기간에 관한 규정으로
공유수면관리법시행규칙 제2조제1항에 의한 별지제1호서식 신청서 뒤쪽에 “공유수면관리법 제8조제1항의 규정에 의한 실시계획의 인가대상인 경우 : 14일, 같은조제2항의 규정에 의한 실시계획의 신고대상인 경우 : 7일”로 규정하고 있다.

2) 관련 판례로는

가) 공유수면 점·사용허가는 재량에 속한다는 판례로
“구 공유수면관리법(2002. 2. 4. 법률 제6656호로 개정되기 전의 것)에 따른 공유수면의 점·사용허가는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 그 처분의 여부 및 내용의 결정은 원칙적으로 행정청의 재량에 속한다고 할 것이고, 이와 같은 재량처분에 있어서는 그 재량권 행사의 기초가 되는 사실인정에 오류가 있거나 그에 대한 법령적용에 잘못이 없는 한 그 처분이 위법하다고 할 수 없다.(대법원 2004. 5.28. 선고 2002두5016)”고 판시하고 있다.

3) 청구인의 주장에 대한 판단

가) 이 사건은 피청구인이 청구인의 공유수면 점·사용허가 신청에 대하여 청구인의 신청목적이 행정소송 중에 있는 사건(2006누○○○, 2006누○○○, 공유수면 점·사용허가신청 불허가처분 취소)과 동일하다는 것으로 소송사건 원고(○○○)의 주장이 채취하고자 하는 폐조개껍질은 광업법 제3조 소정의 법정광물인 석회석이 아니라 폐기물에 해당되므로 광업권의 설정을 필요로 하지 않고, 폐조개껍질을 채취하면 해양환경 보호와 농가소득 증대에도 기여 할 수 있는데도 불구하고 피고가 폐기물인 폐조개껍질을 석회석으로 오인하여 불허가 하였다는 것이고, 피청구인이 원고에게 폐조개껍질이 법정광물인 석회석에 해당되어 광업권의 설정 없이는 그 채취가 허용되지 않는다는 이유로 위 2건의 불허가 처분을 하였음이 인정되므로 이 사건에서도 법정광물인 석회석 해당여부가 쟁점사항이라고 할 수 있는 바

나) 이 사건에서 청구인은 공유수면 점·사용허가 신청 시 광물인 석회석(코퀴나) 채굴을 목적으로 허가 신청을 한 것이 아니고, 광업법의 적용을 받지 않는 바다환경 오염물질인 법정폐기물인 폐조개껍질 제거 및 채취를 목적으로 허가를 신청 하였으며, 피청구인은 이 사건과 무관한 별개의 행정소송 사건과 결부시켜 반려처분 하였다는 주장에 대하여 살펴보면

(1) 청구인은 2004. 10. 이후 피청구인을 상대로 5회에 걸쳐 폐조개껍질 채취 관련 행정소송을 제기하였으며, 청구인은 한결같이 “폐조개껍질을 채취하면 해양환경을 보호할 수 있고 농가 소득증대 등에 기여할 수 있다는 주장”이었으며, 특히 2006누○○○, 2006누○○○, 공유수면 점·사용허가신청 불허가처분 취소사건에서는 “채취하고자 하는 폐조개껍질은 광업법 제3조 소정의 법정광물인 석회석이 아니라 폐기물에 해당되므로 광업권의 설정을 필요로 하지 않고, 폐조개껍질을 채취하면 해양환경 보호와 농가소득 증대에도 기여 할 수 있는데도 불구하고 피고가 폐기물인 폐조개껍질을 석회석으로 오인하여 불허가 하였다고 주장”한데 대하여,

(2) 2007. 8. 30 광주고등법원 제1특별부에서 피고가 원고에게 폐조개껍질이 법정광물인 석회석에 해당되어 광업권의 설정 없이는 그 채취가 허용되지 않는다는 이유로 이 사건 처분을 하였으므로 법정광물인 석회석 해당여부가 쟁점사항인 바, 산업자원부장관에 대한 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 채취하고자 하는 폐조개껍질은 장기간에 걸쳐 이 사건 신청지 해저바닥에 퇴적된 사실, 코퀴나는 조개껍데기와 같은 조립질 패각파편들로 구성된 담색의 다공질 석회암으로 패각석회암인 사실 등으로 원고가 이 사건 신청에 의하여 채취하고자 하는 폐조개껍질은 광업법 제3조에서 규정하는 광물인 석회석의 일종인 코퀴나에 해당한다고 볼 수 있고 코퀴나는 유효한 광업권의 설정 없이는 채취할 수 없는 등의 사유로 원고의 항소를 기각하는 판결을 한 것으로 볼 때 청구인의 신청은 폐조개껍질 채취행위로서 광업법 제3조에 의한 법정광물인 석회석(코퀴나)에 해당된다고 보여지며

(3) 또한, 이 사건과 행정소송 사건과 무관하다고 주장하고 있으나 이 사건에서의 청구인 주장과 행정소송사건에서 원고(청구인 대표)의 주장이 같고 2007. 7. 2. 산업자원부에서 광주고등법원특별1부의 사실조회 요청에 의거 회신한 사실에서 코퀴나는 우리나라에서는 대부도 지적의 일부지역과 전남 서남해안의 일부지역에 분포되어 있는 것으로 알려져 있다는데서 알 수 있듯이 행정소송 2건(2006누○○○, 2006누○○○)의 신청지와 동일한 지역은 아니나 이 사건 신청지도 전남 서남해안에 포함된 지역이므로 소송사건이 이 사건과 무관하다는 청구인의 주장은 타당성이 없어 보인다.

다) 청구인은 공유수면관리법 제5조제1항제9호 및 같은법 제8조제2항에 의거 실시계획 신고대상인 공유수면 점·사용허가 신청을 하였으나, 법 제 규정에 근거한 적법성 검토를 하지 않은 채 부작위로 방치하였고, 민원서류 처리기한이 7일임에도 피청구인은 14일로 잘못 적용하여 7일간의 기한을 도과 하였으며, 이는 행정심판법 제37조제2항의 청구인의 신청을 거부하거나 부작위로 방치 하였고, 민원사무처리에 관한법률 제5조제1항 및 같은법 제9조 제1항의 민원사무처리원칙을 위반하여 재량권을 남용한 행정처분이라는 주장에 대하여 살펴보면

(1) 청구인이 피청구인에게 공유수면에서 폐조개껍질을 채취할 목적으로 공유수면점·사용허가신청을 하였으며 청구인의 사업계획서에 의하면 작업선의 규모가 철선 300톤급 대형선박으로 폐조개껍질을 채취하게 되어 있으므로 이는 공유수면관리법 제5조제1항제3호 공유수면을 굴착하는 행위로 보여지며, 같은법 제8조제1항에 의한 실시계획의 인가 대상에 해당된다고 할 수 있으며, 실시계획의 인가는 같은법 시행규칙 별지 제1호서식에 의거 민원처리기간이 14일로 되어있는 것으로 볼 때 피청구인이 민원 처리기간 내에 처리한 것으로 보이며

(2) 2005. 11. 1. 해양수산부장관이 청구인의 수년 동안 바다(광업권 설정구역이 아님)에 무단 투기된 폐조개껍질을 공유수면 점·사용허가를 받아 제거 및 수거할 수 있는지 여부에 대한 질의에 대하여 공유수면에서 공유수면관리법 제5조제1항제3호의 규정에 따른 행위유형을 하고자 하는 것이므로 같은법 동조 동항의 규정에 따라 공유수면 점·사용허가를 받아야 합니다. 고 회신하였으므로 해양수산부에서도 폐조개껍질 수거에 대하여 공유수면의 굴취로 해석하고 있는 것으로 볼 때 청구인의 주장은 타당성이 없어 보인다.

(3) 또한 피청구인은 청구인의 공유수면 점·사용허가 신청에 대하여 동 공유수면 점·사용허가 신청 목적은 현재 피청구인과 청구인간에 행정소송 중에 있으므로 재판결과에 따라 허가 여부를 결정할 사안으로 판단된다면서 본 처분에 이의가 있을 경우 행정심판을 제기할 수 있다는 불복고지를 한 것에서 알 수 있듯이 피청구인이 신청을 거부하거나 부작위로 방치하였다는 청구인의 주장도 타당성이 없다고 보여진다.

4) 결론적으로 대법원 판례에서 공유수면 점·사용허가 여부는 특정인에게 공유수면 이용권이라는 독점적 권리를 설정하여 주는 처분으로서 피청구인의 재량행정행위에 속한다는 점과, 피청구인이 이 사건 포함 총 6회에 걸쳐 폐조개껍질 채취 관련 신청에 대하여 불허가 처분하였다는 점, 청구인 대표의 행정소송 4건에 대하여 대법원 판결 결과 모두 피청구인이 승소하였다는 점, 관련 판결에서 폐조개껍질 채취에 대하여 폐조개껍질은 석회석의 일종인 코퀴나에 해당되고 광업법에 의한 법정광물이므로 광업권의 설정 없이는 채취할 수 없으며 청구인은 광업권을 소유하고 있지 않다는 점, 이 사건 신청지는 행정소송 사건 대상지와 동일한 해역은 아니지만 코퀴나가 분포되어 있는 서남해안에 위치한 ○○군인근 해역이라는 점, 폐조개껍질 채취는 공유수면관리법 제5조제1항제3호에 해당되어 같은법 제8조제1항의 규정에 의거 실시계획의 인가 대상으로 민원처리기간이 14일이라는 점 등을 종합적으로 검토하여 볼 때 피청구인이 한 공유수면점·사용허가 신청 반려처분은 재량권을 남용한 위법·부당한 처분은 아니라고 할 것이다.


5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이