(2007-75, 개발행위(토지형질변경) 허가처분 취소청구)

(2007-75, 개발행위(토지형질변경) 허가처분 취소청구)

0 재결일 : 2008. 1. 4.
0 주 문 : 청구인의 청구를 각하한다.
0 청구취지 : 피청구인이 2007. 8. 31. (사)00시 기독교선교100주년 기념사업위원회에 대하여 한 개발행위(토지형질변경)허가 처분은 이를 취소한다.

1. 사건개요

청구인은 피청구인이 2007. 8. 31. (사)○○시기독교선교100주년기념사업위원회에 개발행위(토지의 형질변경) 허가한 ○○시 ○○면 ○○리 1399번지는 개발행위를 할 수 없는 수변구역 및 농업진흥지역에 해당되어 허가를 할 수 없는데도 불구하고 허가를 하였으므로 이는 무효라면서 그 허가는 취소되어야 한다고 주장하며 이 사건 행정심판을 청구하였음

2. 청구인 주장

가. 청구 취지에 대한 이유

1) ○○시 ○○면 ○○리 1399번지는 당초 수변 구입이다, 그런데도 사단법인 ○○시 기독교 선교 100주년 기념 사업 위원회 대표 ○○○(○○시 ○○면 ○○리 1357-1)과 ○○시 관계 공무원과 밀착하여 무단으로 수변 구역으로 지정 되지 않는 것으로 ‘토지이용계획확인서’를 무단으로 조작하여 도시과에 제출하여 2007. 8. 피청구인은 이를 허가하고 교부증을 발부하였다.

2) ‘토지이용계획확인서’에 수변구역으로 지정 되면 우리나라 대통령도 바꿀수 없는데도 관계 공무원들이 개발행위 신청인과 밀착하여 무단으로 서류를 조작하여 동 본지가 수변 지역이 아닌 것처럼 만들었으며, 앞으로 이에 대하여 청와대, 국무총리실, 검찰청, 공무원 전담 수사대까지 증거를 제출하여 다시는 이런 불법이 없도록 할 것이고, 도저히 있을 수 없는 국법을 어긴 행위를 하였으며, 모든 것이 하나 하나 들통이 나고 있다.

3) 동 번지에 대하여 수변 지역인지 아닌지 피청구인이 증거를 제출해야 하고 가사 수변 지역에 주차장 시설을 할 수 있는 법률이 있다 할지라도, 동 번지의 ‘토지이용계획확인서’에 수변구역 지정을 임의로 조작하여 제출하여 허가를 교부 받았기에 그 결정은 무효이며, 허가는 당연 취소 되어야 하며, 이렇게 불법한 방법으로 관계 공무원과 밀착하여 허가를 받았기에 당연 공사 증지 가처분 결정을 조속히 결정하여서 국가가 지정한 당초 수변지역이 손실되게 하여서는 아니되므로 전라남도지사는 접수와 함께 심의 하여 공사 중지 가처분을 결정하여 주어야 한다.

4) 답지에 주차장을 시설하려면, 재원조달 계획이 있어야 하고 시설 운영 계획이 있어야 하고 이런 계획도 없는데 허가를 교부하였다.

5) 사단법인 ○○시 기독교 선교 100주년 기념 사업 위원회 대표 ○○○(○○시 ○○면 ○○리 1357-1)은 관계 공무원과 밀착하여 보조금을 유용한 증거가 사실로 입증 되어 감사원 감사에서 일부가 환수조치 된 실정이고, 주차장 번지가 수변지역이 아니란 입증 증거를 피청구인은 정식적으로 증거 서류를 발부하여 다음 답변서에 제출하고, 청구인도 그 증거를 입증 할 것이다.

6) ‘토지이용계획확인서’에 수변 구역 지정을 임의로 조작하여 허가증 받았기에 법원에도 공사 중지 가처분을 제출할 계획이고, ‘토지이용계획확인서’에 수변 구역 지정한 ‘토지이용계획확인서’를 조작한 관계 공무원은 파면하여야 한다.

나. 결 론

○○시 성지 유적지 사업이 이런 정도라면 도덕성에 큰 문제이기도 하므로 조속히 청구 취지대로 처분바란다.

【 1차 보충서면 】

가. 피청구인 주당에 대한 반론

1) 피청구인은 무단으로 토지 형질 변경을 사전에 하였기 때문이다.
사단법인 ○○시 기독교 선교 100주년 기념 사업 위원회 대표 ○○○(○○시 ○○면 ○○리 1357-1)이 주차장 용지로 토지 형질 변경을 신청한[○○ 시 ○○면 ○○리 1399번지(허가 면적974평방미터)]는 2006년도에 수변 지역이었음이 피청구인 ○○ 시장(○○○) 자신이 스스로 시인하고, 그 사실을 입증하여 2007. 10. 29자로 본 청구인(○○○)에게 정보 공개 청구에 대한 회신의 문서로 보냈으며, 위와 같이 피청구인(○○ 시장 ○○○) 자신이 2006년도에 [○○시 ○○면 ○○리 1399번지]는 수변 지역이었음을 입증하고 있는데, 동 번지에 대한 “토지 형질 변경 신청서”를 접수한 2007년도에는 도시과에서 무단으로 “토지이용계획서”에 수변 지역이 아닌 것으로 발급한 것이 사실로서, 이는 피청구인의 정치적 측근인 ○○ 지역 특정 종교 단체가 제출한 토지 형질 변경 신청에 대하여 특혜를 주기 위한 수단이 드러나고 있기 때문이고, 청구인이 제출한 자료를 비교하면 확연히 드러나고 있다.

2) 피청구인이 허가한 동 번지는 당초 농림 지역으로 되어 있기 때문에 “토지 형질 변경”은 물론 주차장 시설 허가는 불가하기 때문이다.
피청구인의 토지 이용 계획 확인서에 나타난 확인 도면 범례를 참조하면 본 번지는 농림 지역이고 2007. 11. 12. 오후 5시 경 ○○시 도시과 토지 이용 계획 담당자에게 직접 농림 지역에 대한 문의를 한바, “농림 지역이란 농업진흥지역과 농업 보호구역이 동시에 해당된 지역”이라 답을 한 사실이 있으며, 청구인이 정보 공개 청구하여 받은 도시과의 정보 공개 결정에도 동번지는 농업진흥지역이라고 피청구인(○○ 시 장 ○○○) 스스로가 입증하고 있기 때문이므로 “○○시 ○○면 ○○리 1399번지”에 대하여 피청구인(○○ 시 장 / ○○○) 자신이 “수변 지역, 농림 지역”임을 확인하고서는 이를 다 바꾸어서 수변 지역이 아닌 것처럼, 또한 농림 지역을 농림 지역이 아닌 것처럼 토지 형질 변경을 변경하여 주차장 시설로 허가했다.

3) 주차장 시설에 대한 사업 계획서에, 자금 조달 방법 및 시설물 관리 운영 계획도 없는 사업 계획서를 접수하여 不성실한 신청서이었지만, 피청구인과 신청인(○○○)과의 관계가 민선시장 당선의 정치적 동지 및 특정 종교 단체의 표를 의식하여 허가를 한 사항이기에, 이는 반드시 그 허가를 취소하여야 할 사항이다.

본 건의 청구인이 제출한 사업계획서는 ○○시 도시과에 정보 공개 청구하여 피청구인이 결정하여 공개한 공적인 자료인데 본 건의 해당 번지를 주차장 용지로 형질 변경을 허가 신청서를 제출할 당시에 제출한 사업 계획서에 분명히 ‘자금 조달 방법과 시설물 관리 운영 계획’이 없다고 되어있으며, 이에 대하여 본 청구인이 취소 해야 할 그 이유를 설명하자, 피청구인은 이미 불성실한 사업계획서가 접수되어 “토지 형질 변경 신청서”임을 알고도 직권을 남용하여 허가를 결정한 후에, 본 답변서를 쓰기 위해 지난 10. 23. 토지 형질 변경 신청인(대표자 ; ○○○)에게 주차장 시설 자금 조달 방안과 운영 관리 계획이 있는 사업 계획서 팩스로 제출하도록 하여 받아서 당초에 정당한 서류인 것처럼 만들어서 답변서를 제출하였으며, 특히 주차장 시설을 할 때에는 반드시 자금 조달 방안 및 운영 관리 계획이 있어야 하고, 자기 토지가 아니므로 임대차 계약서도 있어야 하지만 토지 사용 승낙서 하나만 받아서 허가를 하였으므로 피청구인은 주차장 시설을 하기 위해 누구의 토지를 얼마 동안 어떤 조건으로 토지를 주차장으로 사용하여도 좋다는 임대차 계약서가 있어야 함에도 불구하고, 이런 자금 조달 방안이 전혀 없음에도 허가 조건이 양호한 것처럼 사전에 인지하여 허가를 하였기에 이는 반드시 취소하여야 한다.

4) 허가를 결정한 동 번지의 당초 수변 지역과 농림 지역을 은패하기 위해 ○○시 u-city 정책과에서 관리한 KLIS 시스템까지 임의로 훼손 내지 파기하였기 때문이다. 청구인이 건설교통부로 확인한 바 KLIS 시스템은 국민의 재산을 관리하는 시스템이기에 “공공 기록물 관리에 관한 법률”에 의해 전자 시스템이 30년 이상 영구 보존되어야 함에도 불구하고 임의로 훼손 및 파기하였으며, 청구인은 피청구인이 대전 콜센터에서 받은 자료에 의해 정보 공개한 내용이며 왜 하필, ○○시 ○○면 ○○리 1399번지가 대전KLIS 콜센터에서는 현재도 수변 지역인데 ○○ 시 장은 임의로 바꾸었으며, 농림 지역인데 왜 아닌 것처럼 하였느냐는 것이고 이와 같이, 피청구인은 ○○면 ○○리 1399번지의 토지 용도를 은폐하기 위해 KLIS 시스템까지 훼손하고 파기하였기 때문에 이런 불법한 행정에 의해 시장의 정치적 측근인 종교 단체에 특혜를 주고 있기 때문에 본 건에 허가는 당연 취소되어야 하고 본 청구인은 ○○시가 건설교통부 국토 정보 기획팀에서 받은 KLIS 시스템을 훼손하고, 수변 지역을 수변 지역이 아닌 것처럼 만들고 농림 지역에 주차장 시설을 직권 남용하여 허가한 부분은 공익을 목적을 고발 조치할 예정이며 참여 연대에도 상담한 바 고발 조치를 할 것을 말하였다.

나. 결 론

이상과 같은 이유로, “○○시 ○○면 ○○리 1399번지”에 대한 토지 형질 변경 및 주차장 허가 처분은 부당한 불법 행위이므로 당연 취소되어야 하고, 아무리 피청구인이 관선 시장으로서 ○○ 지역 특정 종교단체로부터 정치적 도움을 받았다고 이런 불법한 방법으로 당초 농림 지역을 농림 지역이 아닌 것처럼, 수변 지역을 수변지역이 아닌 것처럼 문서를 꾸며 주차장을 허가하였으며, 피청구인 자신이 수변 지역이라 증명한 지역을 정당한 절차도 없이 수변 지역이 아닌 것처럼 하고, 당초 자금 조달 방안이나 시설물 운영 관리 계획도 없는데 허가 후에 본 답변서를 쓰면서 있는 것처럼 만든 피청구인의 일련의 행동은 상당인이 용납하기 어렵고, 신청인들이 동번지의 지주와의 “임대차 계약서”도 없는 서류를 받아서 허가를 함은 더욱 의심이 가며, 어떻게 남의 땅인데 어떻게 주차장을 시설하도록 하였으며 사후 토지 소유주와 문제가 있을 주차장 허가를 한 피청구인에게도 그 책임이 있다 할 것이며, 이렇게 여러 가지 흠결이 있고 특히 농림 지역인데 아닌 것처럼 하여 동 번지를 주차장 시설을 함은 있을 수 없는 시 행정이므로 반드시 본 건은 허가 취소가 재결되어야 한다.

【 2차 보충서면 】

가. 피청구인 주장에 대한 반론

1) 피청구인은 ○○시 ○○면 ○○리 1399번지는 2002. 9. 18. 환경부 장관이 동 일원을 수변 구역으로 지정할 당시 제외 된 지역이라 항변하고 있으나

피청구인의 관리부서인 U-CITY 정책과에서 동 번지는 2006. 1. 6자 현재 “수변 지역”이리고 KLIS 시스템을 이용하여 특히 대전 콜 센터에서까지 확인하여 확실하게 “수변지역”이라고 답을 하여 피청구인의 전자관인 결재를 하여 본 청구인에게 공식 문서[2007년 10월 29일자(U-city 정책과 - 638)] 보내며, “유역 관리 담당 ○○○” 씨의 협조까지 받아서 “○○리 1399번지”는 분명히 수변 지역이라는 증명을 하였으며, 이렇게 수변지역이라 증명한 최종 전자 결재자는 본 건의 피청구인 인데도 공인으로서 공적 증명을 “유역 관리 담당 ○○○” 씨의 협조자로 협의하여 발생 문서를 스스로 부인하고 있으며 문제가 된 동 번지가 “수변 지역”이라고 피 청구인이 2007. 10. 29자로 직접 생산하였으며, 또한 피청구인이 생산한 문서 환경 보존과 문서를 보면, 수변 지역으로 지정된 후 한번도 변경된 바가 없다고 환경부 고시에 근거하여 피청구인 자신이 직접 전자 결재하여 문서로 보내서 누구보다 잘 알 것이고 이렇게 피청구인이 직접 생산한 환경관리과 문서로 당 청구인이 입증한데도 부인하고 있으므로 “○○시 ○○면 ○○리 1399번지”가 “수변 지역”이 아니라는 피청구인를 대리한 ○○시 도시과의 답변은 거짓된 것이고 피청구인이 직접 생산한 공적 문서가 증거이다.

2) 피청구인은 당 번지가 농림 지역이 아니라고 항변하나, 주차장을 허가한 ○○시 도시과가 직접 생산한 문서를 살피면, ○○면 ○○리 1399번지는 “농업진흥지역”이고 농지법을 보면, 농업진흥 지역에는 주차장을 허가할 수 없다는 것을 누구보다 잘 아는 피청구인과 ○○시 도시과 담당자는 이제서야 농림(농업 진흥)지역이 아니라고 항변하고 있으며 농림 지역은 다른 지역으로 변경하려면 농림부 장관의 고시가 있어야 함에도 불구하고 피 청구인이 임의로 관리 지역으로 변경하고서 피청구인은 청구인이 제츨한 ‘토지이용계획확인서“에 관리 지역으로 표시되었다고 항변하나, ○○ 시 장이 임의로 관리 지역으로 변경하였기에 토지이용계획확인서에 관리지역으로 표시된 것이지 청구인이 직접 바꿀 수도 조작할 수도 없는 것이다.

3) 동 번지가 농림 지역, 농업 진흥 지역이란 증거의 문서는 피청구인 ○○ 시 장 스스로 입증하고 있기 때문이다.
피청구인과 해당 도시과는 2007. 8. 21. 농업 지원 과장에게 “개발 행위(토지 형질 변경)허가 신청에 따른 협의 요청”(지방 시설 서기 ○○○, 도시계획 담당 ○○○, 도시 과장 ○○○)의 “전용 협의 요청 농지 명세서”에 [○○, ○○, ○○, 1399, 답, 공무상 면적 1,537.0㎡, 진흥 지역용도 구분 ; ‘진흥 지역’, 전용 면적 974.0㎡]으로 상세하게 농지 명세서가 있으며 이렇게 ‘진흥 지역 용도 구분’이 “농업 진흥”으로 확실히 농지 명세서에 등재된 것이 사실인서, 대한 민국 농림부 장관의 허가 없이는 당초 농업 진흥 지역을 어떤 지역으로도 변경할 수 없는데도 피청구인 자신은, 동 번지에 대한 농지 명세서에 어느 누구도 감히 변경할 수 없는 “농업진흥지역”이란 것을 알고도 형질 변경을 허가는 물론 사전에 도시과 직원들을 통하여 관리 지역으로 사전 변경한 후에 관리 지역이므로 형질 변경할 수 있도록 일련의 부정한 행위를 하고 있기에 동 허가는 불법이므로 허가 취소 및 허가 결정은 무효이므로 반드시 청구인의 청구 취지는 재결되어야 하며, 농지 명세서에 ‘○○면 ○○리 1399번지는 농업진흥 지역으로 용도 구분이 확실하게 적시하여 농지를 관리하고 있는 것이 ○○ 시 장 자신이 스스로 입증하면서 어찌 감히 불법을 자행하여 일명 백주년이란 사단 법인체의 특정 사설 단체에게 이렇게 토지 형질을 변경하도록 무언의 묵시를 하여 아무런 죄가 없는 도시 과장 농업 지원 과장 및 그 이하의 해당 공무원들에게 엄청난 고민과 고통을 받게 하고 있다.

4) 피청구인은 농업 지원과에 협조하여 동 번지에 대한 형질 변경 절차를 하기 위해 “974.0㎡×4,850×30%”로 산출하여 농지 보전 부담금 1,417,170원을 부담하게 하였다. 농지 보전 부담금은 농지 법률에 의해(해당 벌률 첨부함) 농림 지역에 부과한 농지 보전 부담금이다. 이와 같이 동 번지는 농업진흥지역이기에 농지법에 따라 토지 형질 변경 절차상에 농지 보전 부담금을 부과하게 한 것이다.
아무리 농지법에 따라 형질 변경 절차상 농지 보전 부담금을 납부하여서 형질 변경 허가를 결정하였다 할지라도 농림 지역 곧 농업진흥지역이기에 농지 보전 부담금을 납부한 것으로 농림 지역의 형질 변경은 피청구인이 임의로 할 수 없는 불법을 자행한 것이기에 본 건은 청구 취지대로 허가 취소 및 허가 무효의 재결을 요하는 바이고, 건설 교통부 토지이용팀에 법률 질의해도 농림 지역이나 농업 진흥 및 보호 지역에는 관리 지역으로 이중 용도를 지정할 수도 없다고 하는데, 누구보다 토지이용 계획이나 농지법 등을 잘 아는 피청구인이 이렇게 개발 행위를 하는 것은 부당한 결정이 아니라 불법을 자행한 결정인 바, 피청구인 스스로 동 번지에 대한 형질 변경 결정을 취소하는 것이 바람직하리라 기대하며, 만약, 당사자 부적격 문제로 각하 처리된다면, 이상과 같이 ○○ 시 장 스스로 농지 명세서 관리에 “농업진흥 지역”으로 용도 구분 된 것을 형질 변경할 어떤 권한도 부여받지 못한 피청구인과 ○○시 도시과 담당자에게는 즉시 농림부장관과 감사원과 사법부에 감사는 물론 법적 조치를 할 것이며, 이에 대하여 다른 행정 심판 법무 담당 부도 같은 해답을 하고 있다.

5) 피청구인 자신이 스스로 동 지번은 “농업진흥 지역”, “수변 지역”이라고 스스로 입증하여 청구인에게 보낸 문서가 있는데, 특정 사설 단체의 주차장 허가를 해 주기 위해, 농지법을 위반하면서까지 동 번지에 대한 형질 변경은 농림부 장관과 환경부 장관만 할 수 있는 법을 위배하면서 직권을 남용한 행위 등은 그에 해당한 당사와 함께 별도로 감사원 감사와 법적 처리를 받아야 할 것이며, 따라서, 본 건의 피청구인과 도시 과장은 반드시 본 준비 서면을 읽고 스스로 형질 변경 허가를 취소하기를 바라며, 농지법에 의하면, 토지사용승락서 만 있으면 허가 사항이 아니라 임대일 경우는 임대계약서도 있어야 함을 농지법에 명시되어 있으며, 이렇게 흠결이 많은데도 피청구인과 사설 법인체와 관계를 잘 아는 각 담당과는 충성 맹세라도 한 듯이 권한도 없는 자치 단체 일개 부서가 농림부 장관과 환경부 장관이 적접 절차에 따라 농림 지역이나 수변지역 변경을 허가함에도 불구하고 직권 남용하여 허가하였다.

6) 가사 본 건이 행정 심판 법에 당사자 부적격이라 한다면, 당 번지는 피청구인이 직접 작성하여 본 청구인에게 정보공개 한 증빙 문서 자료에 의하면 환경부의 고시에 의해 수변지역으로 지정되어 한번도 바뀐 적이 없는 “수변 지역”을 현재는 수변지역이 아닌 것으로, 또한 농업 진흥지역으로 농지 명세서를 작성하여 관리하여 온 농업 진흥 지역을 농지법과 수변지역 수계 물 관리에 관한 법률까지 위배하여 권한이 없는 부적격자들이 임의로 변경한 것은 합당한 것인지 보충 답변하기를 요한다.

7) 대한 민국 건설교통부가 국민의 재산 관리와 전자 지적 시스템 관리를 위해 KLIS 시스템을 ○○시에 설치하여 보유케 하였으나 ○○시 관계자는 2006년도에 진행된 KLIS 시스템을 파기하여(보존기간 30년) 당 번지가 수변지역인 증거를 소멸하고, 2007년도 현재 시스템만 작동하게 한 것은 “공공 기록물 관리에 관한 법률”을 위배한 것이라 할 것이고, 동 번지에 대하여 당초 수변지역을 아닌 것으로, 농업진흥 지역을 아닌 것으로 형질을 변경한 것은 권한이 없는 부적격자들이 불법하게 직권을 남용한 행위이므로 본 건의 재결과 상관없이 농지법 위반 등으로 법적 조치를 할 것이다.

【 3차 보충서면 】

가. 피청구인의 위법 사유

1) 피청구인이 청구인에게 보낸 U-CITY정책과-1048(2007. 11. 30)에서 발송한 이의신청 대한 회신을 유역관리담당 ○○○ 씨의 협조까지 받은 공문서로, 동 지번은 2003. 2. 최초 자료 로딩시 토지이용상황은 “수변지역과 관리지역” 이며, 2007. 10. 24일 현재 토지이용상황은 “관리지역” 이라고 하며, 2007. 2. 14일에 ○○시 환경과에서 변경되었다고 하는 이의신청에 대한 회신 답변한 바, 동 번지는 수변 지역 지정 당시 수변지역이고 2006. 1. 6.(현재)도 수변지역이고, 2007. 2. 14. 이전에도 수변지역 이라는 것이 피청구인이 행정 행위를 한 공문서에서 스스로 위법한 행위를 한 것을 입증하고 있으며, 2003. 2. 수변지역 지정 당시 분명히 수변지역으로서 2007. 2. 까지 수변지역인데 어떻게 ○○시 환경보전과 전산파일에 의해 ○○시 ○○면 ○○리 1399번지가 단번에 수변지역이 아닌 것으로 변경될 수 있으며, 이렇게 변경하도록 ○○시 환경보전과 전산파일을 2007. 2. 14. 최종 승낙하는 결재도 당 건의 피청구인(○○ 시 장)으로서, 피청구인은 동번지에 대하여 추후에 “사단법인○○시기독교선교100주년기념위원회(대표; ○○○)”(이하 ‘동위원회’ 이라 함)과 함께 주차장으로 사용하고자 목적이 서로 교감되었기에 건축이 동위원회의 공사가 마무리되는 해에 피청구인은 지자체 단체장으로서 수변지역 지정을 아닌 것으로 바꿀 수 있는 권한이 지방자치단체의 한 시장이 수변지역을 아닌 것으로 바꾼 것은 명백히 위법한 사항이다.

2) ○○리 1399번지는 ○○시 도시과 자체의 발생한 공문인 농지명세서에 “농업진흥지역”으로 용도가 구분하여 확실히 명시된 것이 사실이고 동 번지에 대하여 개발행위(토지 형질 변경)를 허가(2007. 8.)를 교부한 ○○시 도시과와 피청구인이 당초 농업 진흥지역으로 용구 구분된 ○○리 1399번지를 관리 지역으로만 토지이용계획을 변조하여 허가를 한 행위는 이유가 어찌하든 농지법을 위반하였으며, 농업진흥지역의 농지 전용 허가는 피청구인의 권한이 아니고 농림부 장관의 허가가 있어야 함에도 피청구인이 위법하게 형질 변경 및 전용 허가를 하였기에 농지법을 위반한 것이며, 농지법 시행령에 의하면 농업 진흥구역에서는 관광숙박업을 목적으로 하는 주차장 시설을 할 수 없는 행위이고, 아무리 봐도 ‘동 위원회’가 시설하고자 주차장은 농지법 제 32조에 행위 제한으로서 일체 시설할 수 없는 것이 사실로서 이것을 알고도 허가를 교부한 피청구인은 농지법을 위반하였기에 행정 심판 사유가 되며, 본 건은 농지 전용 허가 신청을 할 때에 ‘동 위원회’가 사업계획서에 “소요자금 조달 방안”(농지법 시행령 제 26조 1항)이 있어야 하고, 토지사용승락이 기재된 계약서(동 시행령 제 26조 2항)가 있어야 함에도 요건이 불비함에도 허가과인 피청구인은 위법하게 허가를 하였으며, 이렇게 위법하게 이미 허가를 승낙(2007. 8.)한 것을 가리기 위해 본 행정 심판을 제출하자 ○○시 도시과는 2007. 10. 23경에 자금조달 방안이 기재된 사업계획서를 팩스로 받아서 그것을 준용하여 허가를 한 것처럼 위증한 증거 서류를 피청구인이 제출하였고 ○○시 도시과는 자금조달방안도 없고 토지승락이 기재된 임대계약서도 없는 토지사용승낙서 만 받아서 그 진위 여부도 살피지 않고 지난 2007. 8. 허가를 교부하였으므로 이 모든 일련의 허가 교부 행위는 농지법을 위법한 사항이다.

나. 이 사건은 행정심판의 대상이 되는 이유

1) 당 건은 행정심판법의 목적(취지)에 부합한 사항임이 발견되고 있기 때문이며, 행정심판법 제1조(목적) 이 법은 행정심판절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분 그밖에 공권력의 행사·불행사 등으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고, 아울러 행정의 적정한 운영을 기함을 목적으로 한다로 피청구인은 법률적으로 권한이 없으나, 동번지에 대한 수변지역을 수변지역이 아닌 것으로 위법하게 변경하고, 동 번지는 피청구인 자신이 농지 명세서에 농업진흥지역이라 상세하게 용도 구분한 공문서를 공개하면서도 농업진흥지역을 위법하게 권한이 없는 지자체 장인 피청구인인 농림부 장관의 허가도 없이 농지전용허가 및 형질 변경을 하고, 또한 농업진흥지역에는 주차장을 할 수 없는 곧 농업용 주차장을 시설할 권한이 없는 “동 위원회”에게 임의로 형질 변경을 허가 한 것은 위법이요, 부당한 처분 행위요, 시장으로서 직권을 남용한 공권력 행사를 한바 이러한 부적절한 행정 운영을 기함으로 국민의 권리가 상대적으로 침해를 당한 것이 발견되어 행정심판 목적에 의해 행정심판을 청구하는 것이며

2) 본 건은, 피청구인이 위법하게 행정을 처분함은 물론 부당한 처분과 그 밖의 공권력의 행사를 하여 적정한 행정운영의 기본이 상실한 특혜의 처분 행위로 대한국민으로 상대적 국민의 권리를 침해당하고 있어, 본 건은 특별한 규정을 제외한 사항이 아니므로 행정심판의 대상(행정 심판법 제 3조)임이 발견되고 있으며, 본 건은 위법 및 부당한 처분 행사이므로 취소 심판을 한 바로서 행정 심판 법 제 4조 1항(취소 심판)에 해당한 것이 발견 되고 있다.

다. 당 건의 청구인은 청구인 적적에 해당되는 사유

1) 행정심판법 제9조 (청구인 적격)를 그대로 인용하면 행정심판법 제9조 (청구인적격 )①취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다로 되어있고, 피청구인은 당건에 대하여 당사자의 부적격성을 행정 심판법 제9조를 인용하여 주장하지만, 행정 심판의 취지의 본질인 목적(제1조) 과 행정심판의 대상(제3조)와 행정 심판의 종류(제 4조 1항)를 종합하여 행정 심판을 분석하고 행정 심판의 참 목적을 이해하면 대한민국 국민이면 누구든지 처분 행정청이 관계된 법률을 위배한 위법 처분 및 부당한 처분과 그 밖에 처분자의 부당한 공권력 행사로 말미암아 국민의 권리가 상대적으로 침해를 받음은 물론, 적절한 행정 운영을 기할 목적이면 누구든지 법률이 정한 행정 심판을 청구할 수 있으므로 본 건은 행정 심판 대상이요, 당사자 역시 적격하며, 특히 ○○시 도시과가 위법하게 농지법을 위배하면서 토지 형질변경을 변경한 허가를 하고서 그것을 무마하기 위해 당사자가 부적격하다는 주장은 행정 심판의 주 목적(행정 심판법 제 1조)인 “국민의 권리”를 박탈하는 부당한 항변이므로 본 건은 상기의 이유와 같이 위법 및 부당한 처분이므로 그 처분이 취소되므로 말미암아 상대적으로 박탈당한 국민의 권리가 침해되는 법률상의 이득이 회복되게 되는 것이므로 본건의 당사자는 적격하다.

라. 결 론

○○시 ○○면 ○○리 1399번지가 당초부터 수변구역이요, 수변지역이 아니라고 바꾸는 것도 모두 피청구인이 권한이 없으면서도 위법하게 처리하였고, 당초 농지 명세서에 “농업진흥지역”이란 용도 구분을 명시한 공문서를 발생한 자도 피청구인이고, 농업진흥 지역의 농지 전용 허가는 지방자치 단체장으로서는 권한이 부여된바 없는 데 농지법을 위배하고 부당한 처분을 하였기에 적정한 행정 운영이 기하지 못한 것이 사실이므로, 청구인의 처분 취소 청구 취지는 당연하며, 이렇게 위법 및 부당한 처분 한 것이 정당하다고 행정 심판을 한다면 국민의 권리는 모두 침해를 당하여 수 많은 상당인들이 법률상 이득을 얻지 못한 불평등한 재판이 되는 것이고, 법의 목적은 신속성 공정성 평등성, 경제성이 있는 바, 어떤 이유로든지 대한민국 국민이면 공권력에 의해 어떤 권리도 침해 받아서는 아니되며 법률상 이득을 침해 받아서 아니되고, 특히 행정청의 위법 및 부당한 처분과 공권력의 행사로 공정한 행정 운영의 기본 방향이 흔들려 국민의 권리나 법률적 이득이 상대적 박탈이나 침해를 받고 권한이 없는 자가 위법하게 권한을 행사하는 것은 공정한 행정 심판으로 바로 잡아 진다면 대한민국의 행정은 민주화가 될 것이고, 가사 본건에 대하여 그 처분에 있어 위법성 조각 사유에 미진하다면 그 것이 상세히 밝혀 질때까지 그 처분 효력(행정 심판법 제 4조 2항)은 정지 되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

가. 개발행위 허가 내용

○ 수허가자 : 사단법인 ○○시 기독교 선교100주년 기념사업 위원회 대표 ○○○
○ 사업위치 : 전남 ○○시 ○○면 ○○리 1399번지
○ 사업면적 : 974㎡(지적 : 1,537㎡)
○ 사업목적 : ○○시 기독교 선교100주년 기념관 건립에 따른 주차장 부지조성
○ 사업기간 : 2007.8.31. ~ 2008.2.28.
○ 용도지역 : 관리지역

나. 개발행위 허가 경위

○ 2007. 8. 17. : 개발행위 허가 신청
○ 2007. 8. 21. : 개발행위 허가 신청에 따른 관련실과 협의요청
○ 2007. 8. 30. : 농지전용협의 회신
○ 2007. 8. 31. : 개발행위(토지형질변경)허가 통보

다. 청구인 주장에 대한 반론

1) ○○시 ○○면 ○○리 1399번지는, 당초 수변구역입니다. 그런데, 사단법인 ○○시 기독교 선교 100주년 기념 사업 위원회 대표 ○○○(○○시 ○○면 ○○리 1357-1)과 ○○시 관계 공무원이 밀착하여 무단으로 수변구역으로 지정되지 않는 것으로 ‘토지이용계획확인서’를 무단으로 조작하여 도시과에 제출하여 2007년 8월 일에 피신청인 ○○시장은 이를 허가하고 교부증을 발부하였습니다, (2)‘토지이용계획확인서’에 수변구역으로 지정되면 우리나라 대통령도 바꿀 수 없습니다. 그런데 관계 공무원들이 개발행위 신청인과 밀착하여 무단으로 서류를 조작하여 동 본지가 수변 지역이 아닌 것처럼 만들었습니다. 앞으로 이에 대하여 청와대, 국무총리실, 검찰청, 공무원 전담 수사대까지 증거를 제출하여 다시는 이런 불법이 없도록 할 것입니다. 도저히 있을 수 없는 국법을 어긴 행위를 하였습니다. 모든 것이 하나 하나 들통이 나고 있습니다, (3) 동 번지에 대하여 수변 지역인지 아닌지 피신청인이 증거를 제출하도록 하십시오. 가사 수변 지역에 주차장 시설을 할 수 있는 법률이 있다 할지라도, 동 번지의 ‘토지이용계획확인서’에 수변 구역 지정을 임의로 조작하여 제출하여 허가를 교부 받았기에 그 결정은 무효하며, 허가는 당연 취소되어야 합니다, (4) 이렇게 불법한 방법으로 관계 공무원과 밀착하여 허가를 받았기에 당연 공사 중지 가처분 결정을 조속히 결정하여서 국가가 지정한 당초 수변지역이 손실되게 하여서는 아니됩니다. 그러므로 전라남도지사는 접수와 함께 심의하여 공사중지 가처분을 결정하여 주셔야 합니다.”는 주장에 대해

○○시 ○○면 ○○리 일원 수변구역은 2002. 9. 18. 환경부장관이 「영산강섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률」 제4조제1항의 규정에 의하여 지정·고시하였으며, 당해 필지는 같은법 같은조항 단서의 규정 및 같은법 시행령 제3조의 규정에 의하여 수변구역에서 제외되었으며 사업대상지인 ○○면 ○○리 1399번지는 토지이용계획상 관리지역이며, 또한, 해당 사업의 목적이 주차장 부지조성으로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」부칙 제13조제1항 및 「○○시 도시계획조례」제27조의 규정에 의거 관리지역에서 가능한 행위이며「영산강섬진강수계물관리및주민지원등에관한법률」 제5조의 규정에 의거 수변구역에서도 가능한 행위이므로 수변구역 해당여부가 허가취소처분 사유는 될 수 없다.

2) 주차장을 시설하려면, 재원조달 계획이 있어야 하고 시설운영계획이 있어야 합니다. 그런데 이런 계획이 없는데 허가를 교부하였습니다”는 주장에 대해

「농지법 시행규칙」제26조에 따라 농지전용허가신청서 제출 시 소요자금 조달방안 및 시설물관리·운영계획을 첨부하여 제출하였습니다.

3) “(6)사단법인 ○○시 기독교 선교 100주년 기념 사업 위원회 대표 ○○○(○○시 ○○면 ○○리 1357-1)은 관계 공무원과 밀착하여 보조금을 유용한 증거가 사실로 입증되어 감사원 감사에서 일부가 환수조치된 실정입니다.”는 주장에 대해

개발행위 허가는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조(개발행위허가의 기준)의 규정에 따라 기준에 맞는지를 검토하여 처리합니다. 사업의 성격이 보조사업에 해당하는지 여부 및 기타 그 자금운용 등은 개발행위 허가와는 무관합니다.

4) “주차장 번지가 수변지역이 아니란 입증 증거를 피신청인은 정식적으로 증거 서류를 발부하여 다음 답변서에 제출하십시오. 신청인도 그 증거를 입증할 것입니다, ‘토지이용계획확인서’에 수변 구역 지정을 임의로 조작하여 허가증 받았기에 법원에도 공사 중지 가처분을 제출할 계획입니다, ‘토지이용계획확인서’에 수변 구역 지정한 ‘토지이용계획확인서’를 조작한 관계 공무원은 파면하여야 합니다.”는 주장에 대해

수변구역 지정고시에 의하여 ○○리 1399번지는 수변구역에 해당하지 않는다.

라. 결 론

현재 토지이용계획 및 당초 고시도면 확인결과 해당 필지는 수변구역에 해당하지 않고, 수변구역 해당여부는 주차장 시설 허가처분에 영향을 미치는 사항이 아니기 때문에 당해 처분과는 무관한 사항이며, 또한, 「행정심판법」 제9조(청구인의 적격) 1항에 의하면 “취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는자가 제기할 수 있다“라고 규정되어 있어 청구인은 본 사건처분과는 전혀 법률상의 이해관계가 있는자가 아니므로 행정심판 청구요건을 갖추지 못하였으므로 마땅히 각하되어야할 것이다.

【 1차 보충서면 】

가. 청구인 주장에 대한 반론

1) 사단법인 ○○시 기독교 선교 100주년 기념 사업 위원회 대표 ○○○(○○시 ○○면 ○○리 1357-1)이 주차장 용지로 토지 형질 변경을 신청한 ○○시 ○○면 ○○리 1399번지(허가 면적 974평방미터)는 2006년도에 수변지역이었음이 피청구인 자신이 스스로 시인하고, 그 사실을 입증하여 2007. 10. 29. 본 청구인에게 정보 공개 청구에 대한 회신의 문서로 보냈다는 주장에 대해

○○시○○면 ○○리 1399번지는 2002. 9. 18.일 환경부장관이 동 일원을 수변구역으로 지정할 당시 수변구역에서 제외된 지역이다.

2) 피청구인 자신이 2006년도에 〔○○시 ○○면 ○○리 1399번지〕는 수변지역이었음을 입증하고 있는데, 동 번지에 대한 ‘토지형질변경 신청서’를 접수한 2007년도에는 도시과에서 무단으로 ‘토지이용계획서’에 수변지역이 아닌 것으로 발급한 것이 사실로서, 이는 피청구인의 정치적 측근인 ○○ 지역 특정 종교단체가 제출한 토지형질변경 신청에 대하여 특혜를 주기 위한 수단이 드러나고 있기 때문입니다. 위의 청구인이 제출한 준비서면(1)의 증 제1호와, 피청구인의 답변서(1)에 제출한 증 제2호(토지이용계획확인서)를 비교하면 확연히 드러나고 있다는 주장에 대하여

주차장 부지조성 행위는「영산강·섬진강수계물관리 및 주민지원등에 관한 법률」제5조의 규정에 의한 수변구역 내에서의 제한행위가 아니므로 본 건의 허가 처분에 영향을 미치지 않는다.

3) 피청구인의 토지이용계획확인서에 나타난 확인도면 범례를 참조하면 본 번지는 농림지역입니다. 2007. 11. 12.오후 5시경 ○○시 도시과 토지이용계획 담당자에게 직접 농림지역에 대한 문의를 한바, ‘농림지역이란 농업진흥지역과 농업보호구역이 동시에 해당된 지역’이라 답을 한 사실이 있다는 주장에 대해

해당 필지는 농림지역이 아니며, 청구인이 제출한 토지이용계획확인서에서도 관리지역으로 표시되어 있다.

4) 청구인이 정보공개청구하여 받은 도시과의 정보공개결정에도 동번지는 농업진흥지역이라고 피청구인 스스로가 입증하고 있기 때문입니다.〔피청구인의 답변서(1)의 증 제2호<토지이용계획확인서>재인용한 청구인의 준비서면(1)의 증제2호, 참조〕는 주장에 대해

해당 필지는 농업진흥지역이 아니다.

5) 본 사업계획서는 ○○시 도시과에 정보공개청구하여 ○○시장(본건의 피청구인)이 결정하여 공개한 공적인 자료입니다. 본 건의 해당 번지를 주차장 용지로 형질변경을 허가신청서를 제출할 당시에 제출한 사업계획서〔제출자 : (일명)백주년 대표자 ○○○〕에 분명히 ‘자금 조달방법과 시설물 관리운영계획’이 없습니다.”는 주장에 대해

청구인이 주장하는 사업계획서(자금조달방법과 시설물 관리운영계획)는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의한 개발행위(토지형질변경)허가신청서의 법적첨부서류가 아니며, 다만, 「농지법 시행규칙」제26조에 의해 농지전용허가신청시 위 사항에 대한 계획을 제출하도록 하고 있다.

6) 본 청구인이 취소해야 할 그 이유를 설명하자, 피청구인은 이미 불성실한 사업계획서가 접수되어 ‘토지형질변경 신청’임을 알고도 직권을 남용하여 허가를 결정한 후에, 본 답변서를 쓰기 위해 지난 10. 23. 토지형질변경 신청인(대표자 : ○○○)에게 주차장 시설자금조달방안과 운영관리계획이 있는 사업계획서 팩스로 제출하도록 하여 받아서 당초에 정당한 서류인 것처럼 만들어서 답변서를 제출하였다는 주장에 대해

농지전용허가(협의) 신청서는 수 허가자가 농지전용허가신청서 제출시 첨부한 서류로, 증거서류 제출을 위하여 농지전용허가를 담당부서(농업지원과)로부터 팩스송부 받았다.

7) 특히 주차장 시설을 할 때에는 반드시 자금조달방안 및 운영관리계획이 있어야 하고, 자기 토지가 아니므로 임대차 계약서도 있어야 하지만 토지사용승낙서 하나만 받아서 허가를 하였다는 주장에 대해

본 건의 수허가자는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙」제9조에 의거한 사용권을 증명하는 서류(토지사용승낙서)를 제출하였으며, 사인간의 계약방식에 대해서는 법적으로 별도 규정하지 않고 있다.

8) 피청구인은 주차장 시설을 하기 위해 누구의 토지를 얼마동안 어떤 조건으로 토지를 주차장으로 사용하여도 좋다는 임대차 계약서가 있어야 함에도 불구하고, 이런 자금조달방안이 전혀 없음에도 허가조건이 양호한 것처럼 사전에 인지하여 허가를 하였기에 이는 반드시 취소하여야 합니다.<다음 답변서에 피청구인은 임대차 계약서를 반드시 첨부하여 공개할 것을 요함>는 주장에 대해

사용권을 증명하는 서류에 대한 사항은 7) 답변과 동일하며, 자금조달방안은 농지전용허가서류에 첨부하였다.

9) 청구인이 건설교통부로 확인한 바 KLIS 시스템은 국민의 재산을 관리하는 시스템이기에 ‘공공 기록물 관리에 관한 법률’에 의해 전자 시스템이 30년이상 영구 보존되어야 함에도 불구하고 임의로훼손 및 파기하였습니다. 청구인이 제출한 준비 서면(1)의 증제1호의 증은 ○○시장(피청구인)이 대전 콜센터에서 받은 자료에 의해 정보 공개한 내용입니다.(2007.11.12.오후5시경 ○○시 u-city정책과에 직접 전화로 사실 확인 하였음)는 주장에 대해

KLIS는 건설교통부에서 개발하여 전국 자치단체에 보급한 시스템으로 데이터 관리는 필지기준이 아닌 용도지역지구별로 이력을 관리하고 있으며 임의로 훼손 및 파기한 바가 없으며 또한, 수변구역 해당여부는 본 건의 허가처분과 무관한 사항이다.

10) 왜 하필, ○○시 ○○면 ○○리 1399번지가 대전KLIS 콜센터에서는 현재도 수변지역인데 ○○시장은 임의로 바꾸었으며, 농림지역인데 왜 아닌 것처럼 하였느냐는 것입니다.”는 주장에 대해

해당필지는 2002. 9. 18. 환경부장관이 고시한 수변구역이 아니며, 또한 농림지역도 아닌 지역이다.

나. 결 론

이 사건 해당 필지는 수변구역에 해당되지 않으며, 수변구역 해당여부는 주차장 시설 허가처분에 영향을 미치지 않는 사항이며, 또한, 「행정심판법」 제9조(청구인의 적격) 1항에 의하면 “취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상의 이익이 있는자가 제기할 수 있다“라고 규정되어 있어 청구인은 본 사건처분과는 전혀 법률상의 이해관계가 있는 자가 아니므로 행정심판 청구요건을 갖추지 못하였으므로 마땅히 각하되어야할 것입니다.


4. 이 사건 행정처분의 위법·부당 여부

가. 관계법령
○ 행정심판법 제2조, 제3조, 제4조, 제9조

나. 사실의 인정

행정심판청구서 및 답변서, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 2007. 8. 17. (사)○○시기독교선교100주년기념사업위원회(대표 ○○○)는 피청구인에게 다음과 같이 개발행위(토지형질변경) 허가신청서를 제출하였다.
가) 위 치 : ○○시 ○○면 ○○리 1399번지
나) 용도지역 : 관리지역
다) 사업내용 : 형질변경 974㎡
라) 사업목적 : ○○시 기독교 선교 100주년 기념관 건립에 따른 주차장 부지 조성공사

2) 2007. 8. 31. 피청구인은 (사)○○시기독교선교100주년기념사업위원회(대표 ○○○)에 개발행위(토지의 형질변경) 허가를 한 사실이 있다.

3) 환경부 고시 제2002-142호에 의하면 ○○시 ○○면 ○○리 1399번지는 수변구역에서 제외되었음을 알 수 있다.

4) 피청구인이 2007. 11. 26. 발급한 토지이용계획확인서에 의하면 ○○시 ○○면 ○○리 1399번지는 관리지역임을 알 수 있다.

5) (사)○○시기독교선교100주년기념사업위원회(대표 ○○○)의 사업계획서에 의하면 ○○시 ○○면 ○○리 1399번지 소유자 ○○○으로부터 토지사용 승락을 받아 자기자본으로 시공할 계획임을 알 수 있다.

다. 판 단

1) 본안 전 판단

가) 청구인은 이 사건 행정처분의 당사자가 아닌 자로서 피청구인이 한 개발행위(토지형질변경) 허가처분에 대하여 이의 무효와 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으므로 본안 심리에 앞서 이 사건 처분의 당사자가 아닌 청구인에게 청구인 적격이 있는지에 대하여 살펴보면

(1) 행정심판법 제9조제1항에 “취소심판청구는 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행 그 밖의 사유로 인하여 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 인하여 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에는 또한 같다.”로 제2항에 “무효등확인심판청구는 처분의 효력 유무 또는 존재 여부에 대한 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 제기할 수 있다.”로 규정하고 있어 청구인에게 법률상 이익이 있는지 여부가 이 사건의 쟁점사항이라 할 것인 바

(2) 대법원에서 “행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라도 당해 행정처분의 취소를 구할 법률상의 이익이 있는 경우에는 원고적격이 인정된다 할 것이나, 여기서 말하는 법률상의 이익은 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우를 말하고, 다만 간접적이거나 사실적, 경제적 이해관계를 가지는 데 불과한 경우는 여기에 포함되지 아니한다, 의료보험조합 대표이사 취임 불승인처분이 위법하다 하더라도 그로 인한 직접적이고도 구체적인 불이익은 그 처분의 상대방인 의료보험조합이 입게 됨은 명백하므로, 그 의료보험조합으로 하여금 위 처분의 위법을 다투게 하면 족하고, 위 처분으로 인하여 의료보험조합의 대표이사로 취임하지 못하게 된 자는 간접적이거나 사실상의 불이익이 있을 뿐이므로 위 처분의 취소를 구할 당사자 적격이 없다.(대판 1995.12.26. 95누14664)”라고 판시하고 있는 것으로 볼 때 청구인은 피청구인의 이 사건 당해 처분의 근거 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 경우에 해당된다고 볼 수 없다고 보여진다.

나) 결 론

따라서 청구인은 피청구인이 한 처분의 당사자가 아님은 물론 당해 처분의 근거가 되는 법률에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있는 자에 해당된다고도 볼 수 없어 법률상 이익이 없는 자가 제기한 부적법한 청구라고 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 부적법한 청구로 인정되므로 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.