(2007-80, 건축허가신청 불허가처분 취소청구)

(2007-80, 건축허가신청 불허가처분 취소청구)

0 재결일 : 2008. 1. 4.
0 주 문 : 피청구인이 2007. 9. 20. 청구인에 대하여 한 건축허가 신청 불허가처분은 이를 취소한다.
0 청구취지 : 주문과 같다.

1. 사건개요

청구인은 2007. 9. 12. ○○시 ○○면 ○○리 1545-15번지, 전 992㎡에 대하여 건축복합민원인 개발행위 허가신청을 하자, 피청구인은 관련부서 협의결과 청구인이 개발행위를 신청한 토지는 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○공항에서부터 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○입구 철길까지의 연접지 개발제한구간 내에 있고, 이미 제한규정 면적인 10,000㎡를 초과하여 국토의계획및이용에관한법률 제58조(개발행위허가 기준) 및 동법 시행령 제55조(개발행위허가의 규모)에 의한 허가기준에 부적합하다는 이유로 2007. 9. 20. 청구인에게 불허가 통보를 하자 청구인은 행정의 예측성과 일관성이 결여된 처분으로 부당하다며 2007. 10. 15. 건축허가신청 불허가처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기한 사건임.

2. 청구인 주장

가. 이 사건 처분에 이르게 된 경위

1) 청구인은 석유판매업 등을 영위하는 법인으로서 ○○시 ○○읍 ○○리 2-7 소재에 본점을 같은 리 3-3 소재에 ○○주유소라는 지점을 ○○시 ○○면 ○○리 332-1 소재에 ○○2주유소라는 지점을 두고 있으며, 광주광역시에 본점을 두고서 석유류제품 유통업을 영위하고 있는 청구인 외 ○○석유산업 주식회사와는 같은 계열회사입니다.

2) 청구인은 ○○ - ○○간 국도 17호선 ○○공항방향 우측(○○주유소 ~ ○○농협창고 사이)에 위치한 ○○시 ○○면 ○○리 1545-15 전 992㎡에 주유소를 개설하고자, 2007. 6. 16. 피청구인에게 계열회사인 청구 외 ○○석유산업 주식회사 명의로 하여 위 토지에 대한 개발행위허가신청을 하였습니다. 그런데, 피청구인은 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조 제4항에 의거 연접지 개발제한구역에 해당한다는 이유로 2007. 7. 25. 불허가 처분을 하였습니다.

3) 당시 피청구인은 ‘국토의계획 및 이용에 관한 법률시행령 제55조 제4항에 의거 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 연접지 제한구간을 분리하고 있는데, 청구인이 개발행위를 신청한 토지는 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○공항에서부터 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○입구 철길까지의 연접지 개발제한구간 내에 있고, 이미 제한규정 면적인 10,000㎡를 초과하여 청구인이 신청한 토지에 대해서 불허가 통보를 한다’고 하였습니다.

4) 청구인은 피청구인으로부터 불허가 통보를 받고서, 피청구인이 연접지 개발제한 구간이라고 하는 ○○공항에서부터 ○○입구까지의 인허가사항에 대해 조사를 하였습니다. 그 결과, 별지『청구인 인허가 신청 부지 구간(○○공항~○○입구)에 대한 연접지 개발 제한구역내 인허가 승인 현황』과 별지 도면과 같이, 피청구인은 2005. 7. 28. ○○시 ○○면 ○○리 102-12번지 1,278㎡에 대해 이미 연접지 제한면적인 10,000㎡보다 730㎡를 초과함에도 공장부지(정비공장)로 지목변경을 허가하였고, 또한 2006. 2. 14. 같은리 637-2외 2필지 2,926㎡에 대해 연접지 제한면적인 10,000㎡보다 3,656㎡를 초과함에도 잡종지(○○주유소 주차장)로 지목변경을 허가한 사실을 알게 되었습니다.

5) 이에 청구인은 담당자인 ○○시 토지이용계장인 청구 외 ○○○에게 위와 같이 제한면적이 초과되었음에도 허가를 한 사실 등에 대해 이야기를 하면서 청구인에게 한 불허가 처분에 대해 이의를 제기하자, 위 ○○○은 자체 조사를 한 후 그 결과를 청구인에게 통보하겠다고 하였습니다. 그 후 위 ○○○은 2007. 7. 30. ○○시청에서 청구인에게 “청구인이 개발행위허가 신청을 한 토지의 좌측으로는 ○○주유소 옆에 구거(하천)가 20M이상이다. 그리고 토지의 우측으로는 ○○주유소 옆에 ○○제Ⅱ지방산업단지 진입도로가 생기는데 이 도로공사는 지방국토관리청에서 시행하는 것으로써 도로법에 의한 도로구역 결정고시가 된 후 실시계획 인가 및 공고까지 되어 있다(실제는 전라남도지사가 시행하는 것으로써, 도로개설사업 실시계획이 승인 고시된 상태임). 따라서 위 구거에서 위 도로까지를 연접지 제한개발 구간으로 하면 제한규정면적인 10,000㎡를 초과하지 않으므로, 청구인이 다시 개발행위 허가신청을 하면 허가 승인을 하겠다.”고 하였습니다.

6) 청구인은 담당자인 위 ○○○의 허가 약속을 믿고서 2007. 8. 2. 개발행위 허가 대상 토지인 ○○시 ○○면 ○○리 1545-15, 전, 992㎡를 금 1억 5천만원에 매수를 하고서, 토목·건축 및 각종 인허가 서류를 구비하여 2007. 8. 13. 청구인 명의로 하여 피청구인에게 위 토지에 대한 개발행위 허가신청을 하였습니다. 또한 피청구인이 2007. 8. 16. 청구인에게 도로점용허가 및 건축물 외관 디자인 개선요구를 하여, 청구인은 2007. 8. 20. 보완요구서류를 완비하여 피청구인에게 접수하였습니다. 그후 청구인은 피청구인의 허가 처분만을 기다리고 있는데, 담장자인 위 ○○○은 청구인의 허가신청에 대한 처리도 하지 않고 업무인계도 하지 않은 채 2007. 8. 27. 타 부서로 전출이 되어 버렸습니다.

7) 이에 청구인은 새로운 담당자인 청구외 ○○○ 계장에게 그동안에 있었던 인허가관련 과정 일체를 설명하면서 허가를 승인해 줄 것을 요청하였습니다. 그런데, 신임 담당자인 위 ○○○은 자신의 판단에 의하면, 청구인이 개발행위를 신청한 토지는 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○공항에서부터 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○입구 철길까지의 연접지 개발제한구간 내에 있고, 이미 제한규정면적인 10,000㎡를 초과하여 개발행위를 허가할 수 없다고 하였습니다.

8) 청구인은 별지 『청구인 인허가 신청부지 구간(○○공항~○○입구)에 대한 연접지 개발 제한구역내 인허가 승인 현황』과 별지 도면과 같이, 피청구인이 2005. 7. 28. ○○시 ○○면 ○○리 102-12번지 1,278㎡에 대해 이미 연접지 제한면적인 10,000㎡보다 730㎡를 초과함에도 공장부지(정비공장)로 지목변경을 허가(당시 담당자는 ○○○계장으로 현재 도로정비계장으로 재직하고 있음)하고, 또한 2006. 2. 14. 같은리 637-2외 2필지 2,926㎡에 대해 연접지 제한면적인 10,000㎡보다 3,656㎡를 초과함에도 잡종지(○○주유소 주차장)로 지목변경을 허가(당시 담당자는 ○○○계장으로 현재 도시계발계장으로 재직하고 있음)한 것에 대해 당시 담당자인 청구 외 ○○○과 ○○○을 만나 허가경위를 문의하였습니다. 그러자, 위 ○○○과 ○○○은 “○○공항과 ○○ 입구 철길까지의 ○○-○○간 국도 17호 4차선 도로 중 ○○주유소 앞 도로가 곡선이 심하고 상장구배가 강하여 ○○주유소를 기점으로 ○○방향에서 ○○방향을 보면 반대쪽 ○○방향의 개발 완료된 여타 부지가 보이지 않고, 반대로 ○○주유소를 기점으로 ○○방향에서 ○○방향을 보면 반대쪽 ○○방향의 개발 완료된 여타 부지가 보이지 않는다. 그래서 위 ○○주유소의 부지 등을 지형지물로 간주하여 위 ○○주유소를 기준으로 ○○주유소부터 ○○공항까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로, 위 ○○주유소부터 ○○ 입구 철길까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로 나누었고, 이에 정비공장 및 ○○주유소주차장에 대한 각 개발행위를 허가하더라도 제한면적 10,000㎡를 초과하지 않아 이를 허가하게 되었다.”고 하였습니다. 즉, 위 ○○주유소의 부지 등을 지형지물로 간주하여 위 ○○주유소를 기준으로 ○○주유소부터 ○○공항까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로 보고서 정비공장에 대한 개발행위를 허가하더라도 그 구간 내에 인허가 총 승인면적은 5,054㎡(○○농협창고 708㎡ + ○○주유소 3,068㎡ + 정비공장 1,278㎡)이어서 제한면적 10,000㎡를 초과하지 않고, 또한, 위 ○○주유소의 부지 등을 지형지물로 간주하여 위 ○○주유소를 기준으로 ○○주유소부터 ○○입구 철길까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로 보고서 ○○주유소 주차장에 대한 개발행위를 허가하더라도 그 구간 내에 인허가 총 승인면적은 8,602㎡(공항주유소 1,611㎡ + 교회 321㎡ + 기사식당 2,152㎡ + 창고 427㎡ + ○○주유소 1,165㎡ + ○○주유소 주차장 2,926㎡)이어서 제한면적 10,000㎡를 초과하지 않아, 이에 정비공장과 ○○주유소의 개발행위를 허가하였던 것입니다.

9) 그럼에도 불구하고, 현 담당자인 ○○○은 청구인에게 전임 담당자들이 그들의 판단기준에 따라 허가를 승인하였다 할지라도, 위 ○○○ 자신은 청구인이 개발행위를 신청한 토지는 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○공항에서부터 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○입구 철길까지의 연접지 개발제한구간 내에 있고, 이미 제한규정면적인 10,000㎡를 초과한 것으로 자신은 판단한다고 하면서 청구인에게 개발행위를 허가할 수 없다는 주장만을 고수하였습니다.

10) 결국, 피청구인은 담당자인 위 ○○○의 자의적 판단을 근거로 하여, 청구인이 신청한 개발행위 허가 신청 지역 인근은 고속국도·일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 분리되지 아니하고 연접하여 개발이 완료된 면적이 동 용도지역내 개발행위 허가 규모 10,000㎡를 초과함으로써 국토의계획및이용에관한법률 제58조(개발행위허가 기준) 및 동법 시행령 제55조(개발행위허가의 규모)에 의한 허가기준에 부적합하다는 이유로 2007. 9. 20. 청구인에게 불허가 통보를 하였습니다.

나. 관계법령 등

1) 국토의계획및이용에관한법률은 국토의 이용, 개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 하고 있으며, 동법률 제58조 제1항은 “특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다.”라고 규정하고 있고, 같은법 시행령 제55조 제1항은 “법 제58조 제1항 제1호에서 ‘대통령이 정하는 개발행위의 규모’라 함은 제1호 도시지역 (가)목 주거지역·상업지역·자연녹지지역·생산녹지지역 : 1만제곱미터 미만에 해당하는 토지의 형질변경면적을 말한다.”고 하고, 같은조 제4항은 “제1항 및 제2항의 규정을 적용함에 있어서 녹지지역·관리지역 ·농림지역 또는 자연환경보전지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정한다.”고 하며, 같은조 제5항은 “제1호 (가)목 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것, (나)목 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8미터 이상이고 주간선도로 또는 도로법 제11조의 의한 도로(고속도로, 일반국도, 특별시도·광역시도, 지방도, 시도, 군도, 구도가 해당되고 고속국도를 제외한다)에 직접 연결될 것의 요건을 갖춘 경우에는 제4항의 규정을 적용하지 아니한다.”라고 규정하고 있습니다.

2) 한편, ○○시는 연접지개발 제한지역의 범위 등에 대해 기준을 정한 조례 등의 규정이 없습니다.

다. 이 사건 처분의 위법성

1) 청구인이 신청한 토지는 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조 제5항 제1호 ‘가’목과 같은호 ‘나’목에 해당되는 토지입니다.

(가) 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조 제5항 제1호 ‘가’목과 관련하여, 청구인이 신청한 토지인 ○○시 ○○면 ○○리 1545-5 전 992㎡의 우측으로 ○○주유소 옆에 ○○제Ⅱ지방산업단지 진입도로(○○시 ○○면 ○○리 국도17호선 ~ ○○제Ⅱ산단, 너비 35M의 6차로 도로)개설사업이 실시계획 승인 고시된 상태에 있습니다. 따라서, 청구인이 신청한 토지는 도로개설사업이 예정된 너비 35M의 위 ○○제Ⅱ지방산업단지 진입도로에 의하여 분리된다할 것이므로, 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조 제5항 제1호 ‘가’목에 해당되는 토지라 할 것입니다.

(나) 동시행령 제55조 제5항 제1호 ‘나’목과 관련하여 또한, 청구인이 신청한 토지는 너비 36M의 4차선의 국도 17호선과 바로 접하고 있습니다. 즉, 청구인이 신청한 토지의 진입도로가 너비 8M이상이고 주간선도로 또는 도로법 제11조의 규정에 의한 도로(고속도로를 제외한다)에 직접 연결되어 있습니다. 따라서, 청구인이 신청한 토지는 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조 제5항 제1호 ‘나’목에 해당된다할 것입니다.

(다) 결국, 청구인이 신청한 토지는 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조 제5항 제1호 가목의 ‘개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행 중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20m이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것’과 같은호 나목 ‘개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8m이상이고 주간선 도로 또는 도로법 제11조의 규정에 의한 도로(고속국도를 제외한다)에 직접 연결될 것’ 등에 해당되는 토지여서 제55조 개발행위허가의 규모 제1항 제1호 도시지역 가목의 10,000㎡미만의 토지에 해당됨으로 피청구인이 청구인에게 허가처분을 하여야 함에도 불허가처분을 한 것은 위법하다고 할 것입니다.

라. 이 사건 처분의 부당성

1). 피청구인의 이건 불허가처분은 형평성에 맞지 않습니다.

(가) 피청구인은 이미 위 ○○주유소의 부지 등을 지형지물로 간주하여 위 ○○주유소를 기준으로 ○○주유소부터 ○○공항까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로 보고 정비공장에 대한 개발행위를 허가하더라도 그 구간 내에 인허가 총 승인면적은 5,054㎡(○○농협창고 708㎡ + ○○주유소 3,068㎡ + 정비공장 1,278㎡)이어서 제한면적 10,000㎡를 초과하지 않고, 또한 위 ○○주유소의 부지 등을 지형지물로 간주하여 위 ○○주유소를 기준으로 ○○주유소부터 ○○입구 철길까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로 보고서 ○○주유소 주차장에 대한 개발행위를 허가하더라도 그 구간 내에 인허가 총 승인면적은 8,602㎡(공항주유소 1,611㎡ + 교회 321㎡ + 기사식당 2,152㎡ + 창고 427㎡ + ○○주유소 1,165㎡ + ○○주유소 주차장 2,926㎡)이어서 제한면적 10,000㎡를 초과하지 않아, 이에 정비공장과 ○○주유소의 개발행위를 허가하였던 것입니다.

(나) 청구인이 개발행위허가신청한 대상토지 또한 ○○주유소부터 ○○공항 사이에 있어, 그 구간 내에 청구인에게 허가승인을 하더라도 총 승인면적은 6,046㎡(○○농협창고 708㎡ + ○○주유소 3,068㎡ + 정비공장 1,278㎡ + 청구인 992㎡)이어서, 제한면적 10,000㎡를 초과하지 않아 하등의 문제가 없음에도 이를 허가하지 않았습니다.

(다) 따라서, 피청구인이 ○○주유소와 정비공장에는 위와 같은 사유로 개발행위를 허가 하고서도, 다른 임의적 판단을 기준으로 청구인에게만 불허가 처분한 것은 형평성에 맞지 않는다할 것입니다.

2) 피청구인의 이건 불허가처분은 행정의 예측가능성과 일관성이 결여된 처분입니다.

(가) ○○시의 종전 허가 담당자였던 ○○○과 ○○○은 ‘○○공항과 ○○ 입구 철길까지의 ○○ - ○○간 국도 17호 4차선 도로 중 ○○주유소 앞 도로가 곡선이 심하고 상장구배가 강하여 ○○주유소를 기점으로 ○○방향에서 ○○방향을 보면 반대쪽 ○○방향의 개발 완료된 여타 부지가 보이지 않고, 반대로 ○○주유소를 기점으로 ○○방향에서 ○○방향을 보면 반대쪽 ○○방향의 개발 완료된 여타 부지가 보이지 않으므로, 위 ○○주유소의 부지 등을 지형지물로 간주하여 위 ○○주유소를 기준으로 ○○주유소부터 ○○공항까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로, 위 ○○주유소부터 ○○ 입구 철길까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로 나눌 수 있다’고 판단하고서, 이에 정비공장 및 ○○주유소주차장에 대한 각 개발행위를 허가한 사실이 있습니다.

(나) 또한 직전 담당자였던 ○○○은 ‘청구인이 개발행위허가 신청을 한 토지의 좌측으로는 ○○주유소 옆에 구거(하천)가 20M이상이고, 토지의 우측으로는 ○○주유소 옆에 ○○제Ⅱ지방산업단지 진입도로가 개설될 예정에 있는데 도로법에 의한 도로구역 결정고시가 된 후 실시계획 인가 및 공고까지 되었다고 하면서, 위 구거에서 위 도로까지를 연접지 제한개발구간으로 하면 제한규정면적인 10,000㎡를 초과하지 않는다’고 판단하고서, 청구인이 다시 개발행위 허가신청을 하면 허가 승인을 하겠다고 약속까지 한 사실이 있습니다.

(다) 그런데, 위 ○○○이 청구인의 허가신청에 대한 처리를 다하지 않고 타부서로 전출이 되자, 새로 부임한 담장자인 ○○○은 자신의 임의적인 판단에 의하여, ‘청구인이 개발행위를 신청한 토지는 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○공항에서부터 ○○시 ○○면 ○○리 소재 ○○입구 철길까지의 연접지 개발제한구간 내에 있고, 이미 제한규정면적인 10,000㎡를 초과하여 개발행위를 허가할 수 없다’고 하였습니다.

(라) 무릇, 행정행위는 행정의 예측가능성과 행정의 일관성이 유지되어야 함에도, 위에서 보는 바와 같이 ○○시에서는 허가 담당자가 바뀔때마다 담당자의 자의적 판단에 의해 그때그때 허가 승인여부가 달라지는 것을 알 수 있습니다. 따라서, 피청구인의 이건 불허가처분은 행정의 예측성과 일관성이 결여된 처분으로서 부당하다할 것입니다.

3) 피청구인의 허가 약속 및 청구인의 투자로 인한 막대한 손해

(가) 이건 개발행위허가신청 당시 담당자였던 위 ○○○은 2007. 7. 30. ○○시청에서 청구인에게, “청구인이 개발행위허가 신청을 한 토지의 좌측으로는 ○○주유소 옆에 구거(하천)가 20m이상이다. 그리고 토지의 우측으로는 ○○주유소 옆에 ○○제Ⅱ지방산업단지 진입도로가 생기는데 이 도로공사는 지방국토 관리청에서 시행하는 것으로써 도로법에 의한 도로구역 결정고시가 된 후 실시계획 인가 및 공고까지 되어 있다(실제는 전라남도지사가 시행하는 것으로써, 도로개설사업 실시계획이 승인 고시된 상태임). 따라서 위 구거에서 위 도로까지를 연접지 제한개발구간으로 하면 제한규정면적인 10,000㎡를 초과하지 않으므로, 청구인이 다시 개발행위 허가신청을 하면 허가 승인을 하겠다.”고 하였습니다.

(나) 이에 청구인은 담당자인 위 ○○○의 허가 약속을 믿고서, 사업을 위해 해당 부지를 매입하고 설계 및 건축공사대금 등을 지급하였으며, 그 내역은 다음과 같습니다. 청구인은 건축설계비로 3,300,000원, 토목설계비로 5,500,000원, 부지매입비로 금 150,000,000원, 토목 및 공사비 선급금으로 금 34,000,000원, 위험물시설공사비의 선급금으로 금 23,000,000원, 도로점용료로 금 468,930원, 지적측량비로 금 418,000원 등 합계금 216,686,930원이나 되는 막대한 자금을 투자하였는데, 피청구인의 불허가처분으로 인하여 청구인은 막대한 손해를 입고 있는 실정에 있습니다. 만약, 피청구인의 허가담당자가 허가 약속을 하지 않았다면 청구인이 이 건 부지를 매수하는 등의 막대한 자금을 투자할 하등의 이유가 없다할 것입니다.

(다) 따라서, 위와 같이 청구인이 많은 자금을 투자한 사업이 피청구인의 불허가처분으로 인하여 무용지물이 될 경우 청구인의 손해는 물론 국가적으로도 막대한 손해라 할 것입니다.

4) 타 시군의 사정 등

(가) 광주광역시나 타 시군에서는 이 법을 지역의 발전을 위하여 엄격하게 적용하지 아니하고 시장, 군수가 재량권을 발휘하여 긍정적인 방향으로 처리하고 있는 것이 현실이기도 합니다.

(나) 또한 ○○시에서 연접개발 제한지역을 이유로 용도변경승인 및 신고신청 불허가처분을 한 것에 대해, 전라남도는 연접지제한과 관련하여 난개발의 방지 및 관련규정의 입법취지에 크게 벗어나지 않은 경우 지역개발 활성화 차원의 관점에서 합리적이고 신축적으로 판단하여 허가를 하여야 한다고 하고서는 ○○시에서 한 불허가처분을 취소한 바도 있습니다. [전남행심 2005-44 용도변경승인및 신고신청 불허가처분 취소청구 재결 참조]

(다) 특히, 이 법은 수도권 인근의 난개발을 방지하기 위하여 제정된 것이 입법 목적임에도 불구하고 이 법을 ○○시와 같은 난개발이 이루어지지 않은 지역에서 적용하는 것은 그렇지 않아도 낙후되어 있는 전라남도나 ○○시를 더욱더 낙후되게 할 뿐만 아니라 현재 국가적으로 총력을 다하여 유치하고자 하는 ‘2012 ○○세계박람회’ 사업에도 저해된다고 할 것입니다.

5) 소 결 론

(가) 국토의계획및이용에관한법률 제1조와 제3조는 국토의 이용 · 개발 및 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 하고 있고, 국토이용 및 관리의 기본원칙으로 국토는 자연환경의 보전 및 자원의 효율적 활용을 통하여 환경적으로 건전하고 지속가능한 발전을 이루기 위하여 이용·관리되어야 한다.고 규정하고 있으며, 특히 같은법 시행령 제55조 소정의 연접개발 행위를 제한하는 것은 무분별한 난개발을 사전에 방지하기 위한 것이라고 할 것인 바, 청구인의 이 사건 허가 신청이 허가된다고 하여 이 법령에서 규정하고 있는 연접개발 행위로서 무분별한 난개발을 조장하게 된다고 할 수도 없고 청구인의 소유권에 기초한 재산권의 행사를 제한할 수 있는 근거가 자치법규인 조례에 규정되어 있지 않을 뿐만 아니라, 연접지 개발 제한지역의 범위에 대하여도 규정되어 있지 않습니다.

(나) 피청구인은 이미 ○○주유소와 정비공장에는 개발행위를 허가하고서도, 청구인에게는 불허가 처분을 한 것은 형평성에도 맞지 않습니다. 또한 ○○시에서는 허가 담당자가 바뀔 때마다 담당자의 자의적 판단에 의해 그때그때 허가 승인여부가 달라지고 있는 바, 따라서 이건 불허가처분은 행정의 예측가능성과 일관성이 결여된 처분입니다.

(다) 청구인은 피청구인이 당초 허가승인을 약속하여 이를 신뢰하고서 허가조건에 따른 절차를 이행하고 부지매입과 부지공사계약 등을 체결하는 등 막대한 자금을 투자 하였으나, 피청구인의 불허가처분으로 인하여 막대한 손해를 입고 있습니다. 타 시군에서는 이 법을 지역의 발전을 위하여 엄격하게 적용하지 않고 시장, 군수가 재량권을 발휘하여 긍정적인 방향으로 처리하고 있습니다.

(라) 나아가, 이 사건 처분의 경우, 처분의 불허가를 통해서 초래되는 경제적인 효과도 함께 고려되어야 할 것인 바, 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 불허가처분의 사유로 된 행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교교량하여 판단하여야 할 것이므로, 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 그동안 이 사건 사업을 하기 위하여 부지매입과 토목 및 건축공사 등에 투자한 비용 등 회복하기 어려운 재산상 손해의 발생이 예상되는 점과 무분별한 난개발을 막아야 한다는 공익상의 필요를 비교교량해 볼 때(이건 건축허가 신청이 수리된다고 하여 무분별한 난개발이 조장된다고 볼수도 없음) 이 사건 처분으로 얻게 될 공익적 부분이 더 크다고만 볼 수 없어, 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈 · 남용한 것이라 할 것입니다.

마. 결 론

따라서, 피청구인이 청구인에게 한 개발행위허가신청 불허가처분은 위법·부당하다고 할 것이므로 이 사건 처분은 마땅히 취소되어야 할 것입니다.

3. 피청구인 주장

가. 처분경위

○ 2007. 7. 16. : 건축신고 신청(○○석유산업 → 피청구인)
- 위 치 : ○○시 ○○면 ○○리 1545-15번지
- 부지면적 : 933㎡(부지 895 도로 38㎡)
- 건축면적 : 97.0㎡
- 사업목적 : 위험물 저장 및 처리시설(주유소) 부지조성
- 피허가자 : (주)○○석유산업(광주 서구 치평동 1254-4)
○ 2007. 7. 23. : 개발행위(토지형질변경) 협의(건축과 → 도시계획과)
○ 2007. 7. 24. : 개발행위(토지형질변경) 협의불가 통보(도시계획과 → 건축과)
- 불가사유 : 허가신청 부지와 지형지물로 분리되지 아니하고 연접 개발 완료 또는 진행중인 면적이 개발행위 허가규모 1만㎡를 초과함
○ 2007. 7. 25. : 건축신고 불허가 통지(○○시 → ○○석유산업)
○ 2007. 9. 12. : 건축신고 신청(청구인 → ○○시)
- 위 치 : ○○시 ○○면 ○○리 1545-15번지
- 부지면적 : 992㎡(부지 895 도로 97㎡)
- 건축면적 : 97.60㎡
- 사업목적 : 위험물 저장 및 처리시설(주유소) 부지조성
- 피허가자 : (주)○○ 대표 ○○○(○○시 ○○읍 ○○리 2-7번지)
○ 2007. 9. 12. : 직소민원 접수(청구인 → ○○시)
- 민원내용 : 신청지 인근 개발면적 초과된 사례 제시하며 형성평 제기
○ 2007. 9. 13. : 개발행위(토지형질변경) 협의(건축과 → 도시계획과)
○ 2007. 9. 18. : 직소민원 회신(○○시 → 청구인)
- 회신내용 : 신청지는 지형·지물 분리여부 및 토지이용의 연속성, 지형 여건상 연접개발 제한에 해당되어 개발행위 허가가 불가함
○ 2007. 9. 18. : 개발행위(토지형질변경) 협의불가 통보(도시계획과→건축과)
- 불가사유 : 허가신청 부지와 지형지물로 분리되지 아니하고 연접 개발 완료 또는 진행중인 면적이 개발행위 허가규모 1만㎡를 초과함
○ 2007. 9. 20. : 건축신고 불허가 통지(○○시 → 청구인)

나. 청구인 주장에 대한 반론

1) 그 간 추진경위에 대하여

가) 주식회사 ○○석유산업에서 2007. 7. 16. ○○시 ○○면 ○○리 1545-15번지내 위험물 저장 및 처리시설(주유소) 부지조성을 위하여 피청구인에게 건축 및 개발행위(토지형질변경)허가를 신청하여 총괄 허가 부서인 건축과에서 개발행위 허가를 의제 처리코자 2007. 7. 23. 도시계획과로 복합민원 협의 한바 있습니다.

나) 2007. 7. 23. 피청구인은 현지조사 후 건축물 관리대장 등 신청지 주변 개발 현황을 조사한바 ○○면 ○○리 철길 건널목부터 농협창고 구간(국도 17호선 ○○방향 우측) 기존 개발면적이 연접적용을 받지 않는 주택을 제외하고 13,518㎡을 확인하고, 허가신청 지역 인근은 고속국도·일반국도 또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 분리되지 아니하고 연접하여 개발 완료되었거나 진행중인 면적이 개발행위 허가규모를 초과 하므로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발해위허가 기준) 및 동법 시행령 제55조(개발행위허가의 규모)에 의한 허가기준에 부적합하여 협의 불가(불허가) 통보하였다.

다) 청구인은 위와 같이 불허가 처분에 불복하여 2007. 9. 12. 신청지 인근 개발면적이 허가규모를 초과된 도면을 제시하며 행정의 형평성에 문제가 있다며 피청구인에게 직소민원을 제출하고 당일 동일 부지에 당초 신청자 명의를 변경하여 건축 및 개발행위(토지형질변경) 허가를 재신청 하였습니다.

라) 피청구인은 청구인이 접수한 민원서류에 대하여 당해 신청지 주변 지형·지물 분리여부와 토지이용의 연속성, 지형여건 등 종합적인 사항을 검토한바 연접 개발로 개발행위 허가규모를 초과한 것이 명백 하여 2007. 9. 18. 청구인에게 허가 불가함을 민원 회신하였고 당일 건축부서에 개발행위 협의불가 통보하고 2007. 9. 20. 건축신고 불가 통보하게 되었습니다.

2) 청구인의 주장에 대하여

가) 신청인이 신청한 토지 우측으로 ○○주유소옆 ○○ 제Ⅱ지방산단 진입도로(자동차 전용도로 ～ ○○ Ⅱ산단, 너비 36m, 6차선)개설 사업이 실시계획 승인 고시되어 있고, 또한 신청 토지 진입도로가 너비 8m이상이고 주간선도로 또는 도로법 제11조에 의한 도로(고속국도 제외)에 직접 연결되어 있어 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제5항 제1호 ‘가’목 내지 ‘나’목에 따라 지형·지물에 분리되어 허가규모 1만㎡미만임에도 불구하고 불허가 처분한 것은 위법하다는 주장에 대하여

(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제1항 제1호 가목에 자연녹지 지역내에서 개발행위(토지형질변경) 허가규모를 1만㎡이하로 규정하고 있으며 동조 제4항에 의거 녹지지역·관리 지역·농림지역 또는 자연환경보전지역안에서 연접하여 개발하거나 수차례 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정토록 하고 있습니다.

(2) 다만, 동조 제5항 제1호에 개발행위 허가대상 토지가 개발이 완료 되었거나 개발이 진행중인 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20미터이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 분리되고 개발행위 대상 토지 진입도로가 너비 8미터 이상이고 주간선도로 또는 도로법 제11조 규정에 의한 도로(고속국도 제외)에 직접 연결 될 경우에는 연접개발 규정을 적용하지 않도록 규정하고 있습니다.

(3) 연접개발은 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용되며 단순히 물리적으로 연접되지 않더라도 기존 부지와 관계에 있어서 설치하고자 하는 시설의 종류, 토지이용상 일단의 부지로 볼 수 있는지 여부, 지형적 여건을 허가권자가 종합적으로 판단하여야 할 사항인바, 청구인 주장하는 실시계획 승인된 계획도로는 법령에서 정한 지형 지물로 인정이 불가능 합니다.

(4) 허가신청 토지가 인근 개발이 완료된 토지와 연접개발 면적 적용을 받지 않으려면 허가신청 당시 국도 또는 20미터 이상의 도로·하천공원 등으로 분리되며 또한 지리적 여건상 중간에 임야등 지형에 의해 가시권을 벗어나 충분한 이격거리가 있어 생활권이 분리되어야 하나 청구인이 주장하는 ○○주유소옆 ○○ 제Ⅱ산단 진입도로 개설사업은 현재 실시계획 승인 고시되어 있으나 계획단계에 있어 공사시기가 불투명하고 향후 공사 추진 시 도로재원이 수정 될 가능성이 있을 뿐만 아니라, 또한 연접에서 분리되는 지형·지물은 연속성을 가지고 그 기능을 발휘하여야 하나 현재 계획도로는 개발행위 허가 신청지 주변에서 종료되어 법령에서 규정한 지형·지물이라 인정 할 수 없습니다.

(5) 따라서 ○○시 ○○면 ○○리 국도 17호선 공항방향 철길 건널목부터 농협 창고 구간은 국도와 철도사이에 위치하여 지형상 종방향 구배가 평탄하며 중간에 연접에서 분리할 만한 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원등 지형지물이 존재하지 아니하며, 청구인 주장하는 실시계획 승인된 ○○ 제Ⅱ산단 진입도로를 지형지물에 의한 연접 분리 주장은 이유 없다 할 것입니다.

나) 피청구인의 불허가 처분은 행정 예측성과 일관성이 결여된 처분이라는 주장에 대하여

(1) 개발행위허가 제한은 자연환경이나 농지 및 산림을 보호하고 무분 별한 난개발를 방지하며 국토를 효율적으로 이용·개발·보전하기위해서는 형질변경 면적을 일정면적 이하로 제한할 필요가 있고 연접개발을 제한하는 규정은 이러한 취지를 보다 구체화하는 한편 면적 제한 규정을 잠탈하는 수법의 편법적인 개발을 방지하고자 함에 그 주된 취지가 있다 할 것인바(대법원 판례 2006두 13954 참조)

(2) 청구인의 주장과 같이 과거 ○○주유소를 부지를 지형지물로 간주하여 연접 분리 허가할 경우 허가규모 1만㎡ 기준으로 주유소 ～철길 건널목 구간 1,536㎡, 주유소 ～ 농협창고 구간 4,946 ㎡ 총 6,482㎡의 추가적인 허가를 유발함으로 허가 신청지 주변 지역 무분별한 난 개발로 인한 교통체증은 물론 녹지경관 훼손 등 공익상 위해 발생이 명백한 실정입니다.

(3) 따라서 개발행위 허가 규정 및 연접제한 취지에 비추어 볼 때, 피청구인 자의적인 판단을 기준으로 청구인에게 불허가 처분한 것이 아니며 또한 과거 연접규정을 달리 적용하여 허가한 것을 이유로 형평성을 문제 삼는 것은 이유 없으므로 마땅히 기각 되어야 할 것입니다.

다. 결 론

개발행위(토지형질변경) 불허가 처분은 정당합니다. 피청구인의 사업부지는 지형지물에 분리되지 아니하고 연접하여 개발이 완료된 면적이 동 용도지역내 개발행위 허가규모 1만㎡을 초과한 것이 명백함으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 및 동법 시행령 55조에 의한 허가기준에 부적합하여 불허가 처분한 것이므로 이 사건 신청은 마땅히 기각되어야 할 것입니다.

4. 이 사건 행정처분의 재량권을 일탈·남용 여부

가. 관계법령
○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조, 제58조제1항.
○ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조제1항 내지 제5항, 제56조.
○ 도로법 제25조 및 제25조의2
○ 건설교통부 개발행위허가운영지침 제2절(개발행위허가의 규모)
○ 건설교통부 개발행위 질의회신 등

나. 사실의 인정

행정심판청구서 및 답변서, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 청구인은 2007. 9. 12. 건축신고 신청(개발행위 복합민원)을 하였는데 그 내용은 다음과 같다.
○ 위 치 : ○○시 ○○면 ○○리 1545-15번지(공부상 지목 : 전)
○ 부지면적 : 992㎡(대지 895, 도로 97)
○ 건축면적 : 97.60㎡
○ 사업목적 : 위험물 저장 및 처리시설(주유소) 부지조성

2) 피청구인은 2007. 9. 20. 건축신고 불허가 통지를 하였는데 “ 허가 신청지 부근은 고속국도·일반국도·또는 너비 20m 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 분리되지 아니하고 연접하여 개발이 완료된 면적이 자연녹지지역내 개발행위 허가규모(10,000㎡)를 초과함”이라는 사유로 불허가 통지한 사실이 있다.

3) 청구인은 2007. 9. 12. 피청구인에게 연접지 적용에 있어 업무담당자에 따라 일관성이 없이 연접지 적용을 달리하고 있어 이에 대한 청원을 제출하였는데 그 내용은 다음과 같다.

가) 청구인의 (주)○○은 유류판매회사로써 ○○시 ○○읍에 본사를 두고 ○○충전소와 ○○주유소, ○○시 ○○면에 ○○ 제2주유소를 경영하고 있으며, 당사는 ○○ ~ ○○간 국도 17호선 구간(○○시 ○○면 ○○리 1545-15, 전)에 신규 주유소를 개설코자 2007. 7. 16. 인허가 신청(신청인 : ○○석유산업)을 하였으나 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조(연접개발 제한 규정)에 의거 불허 처분을 받았다.

나) 이후 청구인은 불허가 신청지 주변의 연접지 개발 허가사항에 대하여 면밀히 검토한 결과 연접지 개발 제한 규정 면적보다 초과되었음을 확인하고 불허가 처분 담당자들에게 확인사항을 설명한바 현장확인 후 결과 통보키로 하였고 2007. 7. 30. 담당자(당시 개발행위 업무담당계장 - ○○○)로부터 연접지 개발제한 구역내, 구거(하천) 20m가 있고 ○○ 제2지방산업단지 진입도로 실시설계가 승인되어 있으므로 연접지 개발행위(10,000㎡) 미만이므로 개발면적이 충분히 여력이 있으므로 청구인의 인허가 신청을 승인하겠다는 구두 승인을 받았다.

다) 청구인은 구두승인을 확인하고 토지매입 등 일련의 절차를 준비하여 2007. 8. 13. 청구인의 명의로 인허가 서류를 접수하였고 피청구인의 도로점용허가 및 건축물 외관 디자인 개선 보완요구를 받고 보완제출 하였으나 종전 개발행위 담당계장(○○○)이 자리가 이동되었고 새로운 담당계장(○○○)이 인허가 신청내용을 검토한 결과 연접지 개발제한 규정에 해당되어 인허가를 내 줄 수 없다고 주장하여 2007. 9. 3. 피청구인의 건설국장실에서 청구인과 피청구인의 관계자가 모여 건교부 질의 결과에 의해 처리하기로 논의한바 있다. 건교부 문의 결과 허가권자인 시장·군수에게 문의하라는 답변으로 현 담당계장의 답변은 연접지 개발제한에 해당하여 불허가 한다는 주장을 하고 있어 담당계장들의 일관성 없는 행정처리로 인하여 당사는 막대한 경제적인 손해가 발생되었다는 민원이였다.

4) 피청구인의 청원 민원에 대한 회신 내용은 구체적 청원 사실에 대한 진위여부나 청구인의 주장에 대한 반박없이 연접개발 규정의 목적에 대한 해석과 연접적용 여부는 20m이상 도로, 하천, 공원 등으로 분리되어야 하며, 사업시기나 사업주체를 달리하여도 적용하고 지형적 여건을 종합적으로 고려하여 판단할 사항이므로 민원인의 인허가 신청지 주변은 지형지물로 분리되지 않아 연접제한 규정에 해당된다는 답변만 회신한 사실을 확인 할 수 있다.

5) 피청구인이 주장한 연접지 개발 제한구역인 ○○공항 입구에서 ○○방면 ○○삼거리 입구까지의 개발행위 승인내역을 보면 청구인은 총 9건에 13,656㎡이고, 피청구인이 조사한 내역은 총 9건에 13,518㎡이나 피청구인이 제출한 자료에 의하면 ○○주유소(같은면 637-4번지외 1필지)의 경우 2003. 5. 22. 최초 승인이후 2003. 12. 16. 면적을 변경(880㎡에서 1,171㎡로 291㎡ 증가)하였고, 공항주유소(○○면 ○○리 26-2 번지 외 2필지)의 경우 토지대장상 면적은 1,611㎡이나 개발조서에는 1,161㎡로 조사되어 450㎡가 적게 조사된 것으로 볼 때 연접지 제한구역내 개발행위 승인 내역은 총 9건에 13,974㎡로 연접지 개발제한 면적인 10,000㎡보다 3,974㎡가 초과되어 승인한 사실을 확인 할 수 있다.
6) 청구인이 주장한 ○○ 제Ⅱ지방산업단지 진입도로는 2001. 3. 28. 전라남도고시 제 2001-31호로 실시계획 승인고시 되었고 2001. 12. 27 산업입지 및 개발에 관한 법률 제19조의2 및 같은법시행령 제23조의2 규정에 의하여 ○○제Ⅱ지방산업단지 진입도로 개설사업 실시계획 승인(변경)고시를 ○○○청 고시 제2005-6호로 공고 되었으며 그 내용을 보면 다음과 같다.
○ 사업시행자 : 전라남도지사
○ 목적 및 개요 : 국도 17호선과 남해고속도로를 연결, ○○제Ⅱ산 단 발생 물동량 수송( 도로연장 : 1,174㎞, 폭 35m - 6차로)
○ 위 치 : ○○시 ○○면 ○○리(국도17호선) ~ ○○제Ⅱ지방산단
○ 사업기간 : 2001 ~ 2015. 12.
○ 도시계획시설 결정조서 : 도로(대로 1류 9호선) 29,750㎡, 광장(교 통광장 9호) 24,120㎡

다. 판 단

1) 관계법령

가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조(개발행위허가의 기준) 제1항에 의하면 시장 또는 군수가 개발행위를 허가 하고자 할 경우 각호의 기준에 적합한 경우에 허가하도록 하고 있으며, 제1호에 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합 할 것이라고 규정하고 같은법시행령 제55조 제1항 제1호에 자연녹지지역의 경우 10,000㎡미만으로 정하고 있으며, 제4항은 제1항의 면적규정을 적용함에 있어 녹지지역 안에서 연접하여 개발하거나 수차에 걸쳐 부분적으로 개발하는 경우에는 이를 하나의 개발행위로 보아 그 면적을 산정하도록 하고 있고 제5항 (가)목, 국도 또는 너비 20m이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리 될 것 (나)목, 개발대상 토지의 진입도로가 너비 8m이상이고 도로법 제11조의 규정에 의한 도로에 직접 연결될 것 등을 규정하면서 각목의 요건을 적용하는 것이 불합리하다고 인정하는 경우 당해 지방자치단체에 설치된 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐 요건을 완화 할 수 있도록 규정하고 있다.

나) 건설교통부 개발행위허가운영지침 제2절 개발행위 허가의 규모의 3-2-2. 연접개발의 제한, (3)호에서는 “연접개발은 사업주체나 사업시기를 달리하는 경우에도 적용되며, 단순히 물리적으로 연접되어 있지 않더라도 기존 부지와의 관계에 있어서 설치하고자 하는 시설의 종류, 토지이용상 일단의 부지로 볼 수 있는지 여부, 지형적 여건 등을 허가권자가 종합적으로 판단하여 결정한다.”라고 규정하고 있다.

2) 질의회신 사례(건설교통부 도시정책팀-1670, 2004. 4. 1.)

가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제5항 제1호의 규정에서 가목 및 나목의 요건을 갖춘 경우에는 제4항의 규정을 적용하지 아니한다고 정하고 있는바, 20미터이상의 도로에 인접한 경우 가목 및 나목의 요건을 갖춘 경우로 볼 수 있는지 여부와 산과 계곡으로 둘러싸여 있는 지형으로서 하나의 지형으로 연접개발에 해당되지 않는지 여부 그리고 너비 20미터 이상 도시계획시설(도로)로 지정되어 현재 토지를 보상중이거나 보상완료 후 공사중인 경우에도 가목의 규정에 의한 도로로 볼 수 있는지 여부에 대한 건설교통부 회신내용은

(1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령 제55조 제5항 제1호가목의 규정에 의거 너비 20미터 이상의 도로로 분리되고 분리된 각각의 개발행위 면적이 동조 제1항의 용도지역별 면적 미만인 경우에 동 도로에 접한 개발행위 허가 대상인 토지는 가목 및 나목의 요건을 갖춘 것으로 볼 수 있을 것입니다.

(2) 각 개별사안에 대한 연접개발여부는 개발행위허가지침 3-2-2-(3)의 규정에 의하여 단순히 물리적으로 연접되어 있지 않더라도 기존 부지와의 관계에 있어서 설치하고자 하는 시설의 종류, 토지이용상 일단의 부지 여부, 지형적 여건 등을 종합적으로 고려하여 판단하여야 하며, 동 시행령 제55조 제5항 가목 및 나목의 규정은 연접개발행위로 보지 않는다는 예외적인 요건을 규정한 것입니다. 예를 들어 이미 개발행위가 완료된 토지와의 관계나 토지이용상 일단의 부지여부, 기타 이격거리 등을 감안할 때 연접개발로 볼 수 없는데도 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등으로 분리되지 않았다는 사유로 연접개발로 판단하여 개발행위 허가를 제한하는 것은 타당하지 않다고 회신한 바 있다.

3) 청구인의 주장에 대한 판단

가) 청구인이 신청한 토지의 우측으로 ○○주유소 옆에 ○○제Ⅱ지방산업단지 진입도로(○○시 ○○면 ○○리 국도17호선 ~ ○○제Ⅱ산단, 너비 35m, 6차로)개설사업이 실시계획 승인 고시된 상태에 있다. 따라서, 청구인이 신청한 토지는 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조 제5항 제1호 ‘가’목과 ‘나’목에 해당되어 인허가 처분이 가능 함에도 불허가처분을 한 것은 위법하다고 할 것이다." 라는 주장에 대하여 살피건대,

(1) 국토의계획및이용에관한법률시행령 제55조 제5항에 의하면 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 용도지역별 개발제한 면적을 적용하지 아니한다.라고 되어있는데 ① 개발행위허가의 대상인 토지가 개발행위가 완료되었거나 개발행위허가 등에 의하여 개발행위가 진행중이거나 예정된 다른 토지와 고속국도·일반국도 또는 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등 지형지물에 의하여 분리될 것, ② 개발행위허가의 대상인 토지의 진입도로가 너비 8미터 이상이고 주간선도로 또는 「도로법」 제11조의 규정에 의한 도로(고속국도를 제외한다)에 직접 연결될 것이라고 규정하고 있다.

(2) 피청구인의 도시계획으로 건설할 도로계획에 의하면 현재 개설중인 ○○ ~ ○○간 국도17호선 자동차전용도로(폭 20m)에서 현국도 17호선과 연결되는 도로가 공사 중에 있고, 이와 연결지점인 국도 17호선에서 ○○ 제Ⅱ지방산업단지 진입도로(○○시 ○○면 ○○리 국도17호선 ~ ○○제Ⅱ산단, 너비 35m 6차로 )개설사업이 실시계획 승인 고시된 상태에 있으므로 피청구인이 주장하는 “향후 공사 추진 시 도로재원이 수정 될 가능성이 있을 뿐만 아니라, 또한 연접에서 분리되는 지형·지물은 연속성을 가지고 그 기능을 발휘하여야 하나 현재 계획도로는 개발행위 허가 신청지 주변에서 종료되어 법령에서 규정한 지형·지물이라 인정 할 수 없습니다.”라는 주장은 진입도로의 성격상 도시계획에 의거 지정고시가 완료되고 산업단지 특성상 자동차 전용도로와의 연계 도로가 필수적이라는 점을 볼 때 진입도로의 재원이 변경되기는 어렵다고 보여지며, 연접지 개발제한 지역중앙을 관통하도록 되어 있어 동 진입도로가 도시계획으로 확정되어 재산권 행사가 어렵다는 점 등을 감안 할 때 청구인의 주장은 일부 타당성이 있다고 볼 수 있다.

나) 연접지 개발제한구간인 ○○주유소(○○면 ○○리 99번지 외 4필지, 3068㎡, 2004. 11.2. 개발행위 승인)의 부지를 지형지물 즉 공항쪽에서 보면 ○○방향이 가시권에 보이지 않고, ○○방향에서는 공항쪽 방향이 가시권에 들어오지 않기 때문에 ○○주유소를 기준으로 ○○주유소부터 ○○공항까지를 하나의 연접지 개발제한구간으로 보고 2005. 4. 15. 정비공장에 대한 개발행위를 허가였음을 볼 때 청구인이 개발행위 허가신청한 대상 토지 또한 ○○주유소부터 ○○공항 사이에 있어, 그 구간 내에 청구인에게 허가승인을 하더라도 제한면적 10,000㎡를 초과하지 않아 하등의 문제가 없음에도 이를 허가하지 않았다. 따라서, 피청구인이 정비공장은 위와 같은 사유로 개발행위를 허가 하고서도, 다른 임의적 판단을 기준으로 청구인에게만 불허가 처분한 것은 형평성에 맞지 않는다는 주장에 대하여 살피건대,

(1) 청구인이 신청한 개발행위 토지는 ○○주유소와 ○○공항 사이에 위치하고 있으며, 청구인이 주장하고 있는 자동차정비공장도 같은 구간에 위치하고 있다. 자동차 정비공장 개발행위 허가 당시 피청구인이 주장하는 연접지 개발제한 구간에는 총 8건의 개발행위 허가로 12,696㎡가 승인되어 제한면적 보다 2,696㎡가 초과 승인되어 있는 상태에서 정비공장 1,278㎡가 추가로 승인되어 현재 3,974㎡가 초과 승인 된 상태가 되어 정비공장을 승인 할 수 없음에도 승인을 하였다.

(2) 청구인의 연접지내 개발행위 초과 사유에 대한 주장에 대해 피청구인은 관련 법규의 적용 타당성만을 주장하면서 당시 초과 승인된 정비공장 개발행위 승인 할 때도 연접지 개발제한에 관한 검토가 전혀 없는 점 등을 볼 때 피청구인의 업무담당자 자의적 해석에 의하여 연접지 개발제한 규정을 적용하여 왔다고 볼 수 있으므로 청구인의 주장은 타당성이 있다고 할 수 있다.

다) 청구인은 개발행위허가신청 당시 피청구인의 담당자로부터 ○○제Ⅱ지방산업단지 진입도로가 실시계획 인가 및 공고까지 되어 있어 개발행위 허가신청이 가능하다고 하여 담당자 허가 약속을 믿고 사업을 위해 해당 부지를 매입하고 설계 및 건축공사대금 등을 지급 등 216,686천원이나 되는 막대한 자금을 투자하였는데, 피청구인의 담당자가 허가 약속을 하지 않았다면 청구인이 이 건 부지를 매수하는 등의 막대한 자금을 투자할 하등의 이유가 없다할 것이다. 라고 주장하여 살피건대,

(1) 청구인은 피청구인의 당시 업무담당에게 연접지 개발제한 면적 초과 승인된 사유를 면담하자 국도 17호선의 ○○주유소 부근 상장구배(고개)가 높고, ○○ 제Ⅱ지방산업단지 진입도로 실시계획 승인고시 등 개발제한 면적인 10,000㎡ 범위내로 개발 가능한 것으로 믿고 부지매입(2007. 8. 2.) 등 216,686천원이나 되는 막대한 자금을 투자하였다는 청구인의 주장에 피청구인은 관련법규의 규정만을 강조하면서 “과거의 연접규정을 달리 적용하여 허가한 것을 이유로 형평성을 문제 삼는 것은 이유가 없다고 주장”하고 있어 청구인의 주장을 수긍 할 수밖에 없으며,

(2) 또한, 피청구인은 “과거의 연접규정을 달리 적용하여 허가한 것을 이유로 형평성을 문제 삼는 것은 이유가 없다고 주장”하고 있으나 행정의 자기구속원칙 즉 행정법의 일반원리로 행정청은 합리적 이유가 없는 한 모든 국민을 동등하게 처우하여야 할 의무가 있으므로 행정청은 이후에 유사한 사건에서 합리적 근거가 없이 확립된 관행으로부터 이탈하여 특정인을 차별 할 수 없다는 원칙에 반하는 처분을 하였다고 할 수 있다.

4) 피청구인의 불허가 사유에 대한 판단

가) 국토의 이용 및 개발에 관한 법률시행령 제55조의 연접개발 행위를 제한하는 규정을 적용하였는데, 연접개발 규정은 일정지역에서 개발행위 허가를 받아 시가화가 계속 확산됨에 따른 도시기반시설 부족 등 무질서한 도시개발을 최소화하고자 하는 것으로 무분별한 난개발을 방지하기 위한 것이라고 할 것인바, 청구인의 소유권에 기초한 재산권의 행사를 제한할 수 있는 근거가 자치법규인 조례에 규정되어 있지 않을 뿐만 아니라, 연접지 개발 제한지역의 범위에 대하여도 조례에 규정되어 있지 않아 구체적인 적용기준에 대해 청구인이 쉽게 알 수 있는 정황에 있다고 보기 어렵다 할 것이고,

나) 피청구인의 연접지 개발제한 구간에 지속적으로 개발행위 승인이 이루어지고 있어 피청구인의 개발행위 초과 승인을 신뢰한 청구인이 부지매입 등을 한 사실이 인정되는 점, 이 사건 불허가 처분의 법령해석에 대한 건설교통부의 질의에서도 “이미 개발행위가 완료된 토지와의 관계나 토지이용상 일단의 부지여부, 기타 이격거리 등을 감안할 때 연접개발로 볼 수 없는데도 너비 20미터 이상의 도로·하천·공원 등으로 분리되지 않았다는 사유로 연접개발로 판단하여 개발행위 허가를 제한하는 것은 타당하지 않다”고 회신하고 있을 뿐만 아니라, 이 사건 신청지가 현재 건설중인 국도 17호선 자동차 전용도로(폭20m)와 ○○ 제Ⅱ산단 진입도로(폭 35m)와 연계 개발하기 위해 도시계획이 확정되고 실시계획까지 승인고시된 점을 볼 때 지역개발 활성화 차원의 관점에서 합리적이고 신축적으로 판단하여야 할 재량과 판단의 여지가 있는 사항으로 보여진다.

5) 결론적으로 대법원에서 이 사건 처분과 같은 재량행위의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7. 14. 선고 2004두6181, 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)고 판시하고 있고, 청구인이 그동안 이 사건 사업을 하기 위하여 부지매입 등에 막대한 비용을 지출하는 등 재산상 손해의 발생이 되었다는 점과 무분별한 난개발을 막아야 한다는 공익을 비교교량해 볼 때 이 사건 처분으로 얻게 될 공익적인 부분이 더 크다고만은 할 수 없으며, 피청구인이 행정법의 일반원칙인 행정의 자기구속원칙인 합리적인 이유없이 비례·평등의 원칙을 위반한 점 등을 종합하여 볼 때 피청구인의 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 처분이라 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.