(2008-37, 건축허가신청 불허가처분 취소청구)

(2008-37, 건축허가신청 불허가처분 취소청구)

1. 사건개요

청구인들은 2008. 3. 24. 피청구인에게 00군 00읍 00리 40-1번지 (답, 준공업지역, 면적 4,736㎡)상에 지상2층 2동, 연면적 2,474.1㎡ 규모의 숙박시설을 건축하기 위한 건축허가(개발행위허가, 농지전용허가 포함)신청을 하였으나, 이에 대하여 피청구인은 2008. 4. 16. “ 관련부서와 개발행위 협의 결과 00읍 00마을 입구에 숙박시설 설치는 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항4호 규정에 의한「주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관」과 부조화” 사유로 건축허가(개발행위허가)신청 불허가 처분하자, 이 사건 처분의 취소를 구하는 행정심판을 청구한 사건임.

2. 청구인 주장
가. 이 사건 처분

1) 청구인들은 전남 00군 00읍 00리 40-1 답 4736㎡(이하 이 사건 토지라 합니다)의 공유자들로서 2008. 3. 24. 피청구인에게 이 사건 토지에 숙박시설(여관)을 건축하기 위한 건축허가를 신청하였으나, 피청구인은 2008. 4. 16. 위 건축허가 신청을 불허가한다는 통보(이하 이 사건 처분이라 합니다)를 하였다.

2) 피청구인이 이 사건 처분을 한 사유는 “개발행위 협의 결과 00읍 00마을 입구에 숙박시설 설치는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 4호 규정에 의한 「주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관」과 부조화로 개발행위가 불가하여 건축허가(개발행위허가)를 불허”한다는 것이다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 00군 도시계획조례 위반

이 사건 토지는 준공업지역이고, 숙박시설은 00군 도시계획조례 제71조 제1항 제13호와 관련하여 준공업지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 해당하는데 피청구인은 위 조례에도 불구하고 막연히 사건 건축이 주변지역이 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 부조화되므로 개발행위가 불가하다는 이유로 이 사건 건축불허가 처분을 하였던 바, 위 처분은 00군 도시계획조례를 위반하였다 할 것이다.

2) 형평성 위반

나아가 이 사건 토지에 인접한 00리 54-5 토지는 동일 조건의 건축물(숙박업) 건축허가를 받아 완공이 되어가고 있고, 주변 역시 주유소와 가구공장 등이 토지형질 변경허가를 받아서 영업을 하고 있는데도 피청구인이 유독 청구인에 대하여만 건축허가를 불허한 것은 형평성에 위배되어 위법하다할 것이다.

3) 재량권의 일탈·남용

가) 청구인들은 이 사건 토지 인근 00리 54-5 토지 등에 숙박업이 건축허가되어 공사에 착공하고, 주변 역시 주유소나 가구공장 등이 영업 중인 사실을 확인한 후 당연히 이 사건 토지에 숙박업 건축허가가 가능한 것으로 알고 은행권에서 대출을 받아 이 사건 토지를 매수 후 건축설계사무소와 설계계약을 체결하고 설계비를 지불하였고, 시공회사인 건설회사와도 공사도급계약을 체결하고 공사 착수금을 지급한 상태로 청구인들은 이미 이 사건 처분으로 인해 막대한 재산상 손해를 입고 있으며, 만약 이 사건 처분이 확정되어 버린다면 회복할 수 없는 손해를 입게 될 것이다.

나) 반면 피청구인으로서도 대나무 특산품과 먹을거리의 고장으로 알려져 관광객들이 계속 늘어나는 추세에 있으므로 관광객 유치를 위해서도 숙박업소의 건축이 필요한 형편이므로 이에 반하는 이 사건 불허가 처분이 반드시 공익에 부합한다고 단정할 수는 없다.

4) 건축허가 기준

건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없고(대법원 2002두3201 판결), 나아가 해당 건축이 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하지 않음에도 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려하는 것은 위법하다(대법원2000두9762 판결)고 판시하고 있는바, 피청구인이 이 사건 건축허가를 불허한 실질적인 이유는, 이미 이 사건 인근 토지인 00리 54-5 등에 숙박시설 등이 들어선 것과 관련하여, 일부 주민들이 민원을 제기하자 오직 이를 회피하기 위한 것이라고 할 것이므로 이는 위 대법원 판결에서 알 수 있듯이 부당하다 할 것이다.

다. 결 론

그렇다면 이 사건 처분은 어느 모로 보나 위법·부당한 처분으로서 취소되어야 할 것이므로 청구인들의 이건 청구를 인용하여 주시기 바란다.

【보충서면 1】

가. 이 사건 경위

이 사건의 올바른 실체 파악을 위하여 이 사건에 이르게 된 경우에 대하여 먼저 말씀드리고자 한다.

1) 청구인들은 이 사건 건물 건축을 위하여 2007. 7. 27. 00000사무소와 설계계약을 체결하고 설계도면 작성에 착수하였다. 00000사무소에서 설계 계약 후 현지조사를 하고 관계 법규를 검토한 후 설계도서를 완료하여 건축주인 청구인들에게 보고하고 2007. 12. 12. 피청구인에게 건축허가신청서(1차 건축허가 신청)를 접수하였으나, 관계 법규에는 적합하나 인근에 기허가를 득하여 시공 예정인 00리 54-5번지 숙박시설에 대하여 인근 00리 주민들의 반대 민원이 있으므로 민원이 해결될 때까지 우선 건축허가 신청을 취하해 달라는 군청 관계자의 부탁이 있어 2007. 12. 27. 위 1차 건축허가 신청 취하원을 제출하였다.

2) 청구인들은 위 00리 54-5번지 숙박시설이 피청구인으로부터 건축허가를 받은 후 인근 00리 주민의 요구대로 설계를 변경하였다는 소식을 듣고 2007. 12. 31. 다시 2차 건축허가 신청서를 접수하였으나, 아직 00리 주민의 반대의견이 있을 수 있으므로 인근에 기허가난 숙박시설 1층 스라브레미콘 타설시까지 기다렸다가 건축허가 신청을 하기로 하고 위 2차 건축허가 신청을 취하해 달라는 군청 관계자들의 부탁이 있어 청구인들은 2008. 1. 15. 위 2차 건축허가 신청을 취하하였다.

3) 청구인들은 기허가난 인근 숙박시설이 스라브레미콘을 타설했다는 소식을 듣고 2008. 3. 14. 다시 3차 건축허가 신청서를 접수하였으나, 00리 주민들의 반대 민원이 거세 도저히 건축허가를 해 줄 수 없으니 조금 더 기다려 달라는 군청 관계자들의 부탁을 받고 2008. 3. 20. 위 3차 건축허가 신청을 취하하였다.

4) 청구인들은 00리 주민의 반대여론이 있으나 관계 법규에 적합하고 또한 기 건축허가되어 건축 중인 숙박시설은 00리 주민들이 주로 통행하는 도로변에 있으나, 이 사건 건축물은 주통로가 아닌 소로에 접하고 있어 건축허가가 타당하다고 판단하여 2008. 3. 24. 다시 4차 건축허가 신청서를 접수하였으나, 피청구인이 2008. 4. 16. 이를 불허가 처분한 것이다.

5) 청구인들은 1차, 2차, 3차 건축허가 신청이 관계 법규에 부적법하여 취하한 것이 아니라, 인근 주민들의 민원 때문에 잠시 보류하여 달라는 군청 관계자들의 부탁을 받고 취하해 주었던 것인바, 이 사건 건축허가 업무대행을 하였던 건축사 현수호의 확인서에도 나타나 있다.

나. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 국토계획법과 관련하여

가) 피청구인은, 이 사건 건축허가 신청지는 준공업지역 답으로 개발행위허가를 득하여야 건축행위를 할 수 있는 지역으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 국토계획법이라 합니다) 제56조 및 제58조 제1항 제4호 규정에 의거 개발행위가 불가능하여 건축법 제8조 제6항 제3호 규정에 의거 건축허가 시 개발행위허가를 받는 것으로 본다는 규정이 있어 건축행위를 불허가하는 것이 당연하다고 주장하지만, 이는 전혀 아무런 근거 없는 피청구인의 일방적 주장에 불과하다.

나) 이 사건 신청지는 피청구인도 인정하고 있다시피 준공업지역에 해당하고, 00군 도시계획조례에 의하면 준공업지역 안에서 숙박시설의 건축이 가능하다. 피청구인이 이 사건 신청지 일대를 준공업지역으로 지정한 것은 이를 특별히 개발하여 공장이나 숙박업소 등을 적극 유치하겠다는 취지이고, 그와 같은 취지의 도시계획조례까지 제정해 놓고 이제 와서 주변 환경이나 경관과 부조화되므로 숙박업소 건축이 불가능하다는 것은 신뢰보호의 원칙이나 금반언의 원칙에 반하여 위법하다할 것이다. 피청구인이 진실로 이 사건 신청지 일대의 주변 환경을 보호할 계획이었다면 준공업지역이 아니라 녹지지역으로 지정했어야 할 것이다.

다) 참고로 국토계획법 시행령 제30조제3호에서 준공업지역이란 경공업 그 밖의 공업을 수용하되, 주거기능·상업기능 및 업무기능의 보완이 필요한 지역이라고 규정하고 있다.

2) 주변 환경과의 부조화와 관련하여

가) 피청구인은 이 사건 숙박업소가 러브호텔임을 전제로 마을의 미풍양속과 전통보존을 저해한다고 주장하지만 이 역시 피청구인의 일방적인 주장에 불과하다. 건축법 시행령에 숙박시설은 일반숙박시설과 관광숙박시설로만 구분되어 있을 뿐이고, 피청구인이 주장하는 러브호텔이라는 것은 법적인 개념이 아니다.

나) 이 사건 신청지는 풍물시장 예정지로부터 150미터 정도 떨어져 추월산 가는 길목에 위치해 있으며, 주변에 00댐, 000 등의 관광지가 위치해 있으므로 숙박시설의 필요성이 높은 지역이고, 이 사건 신청지 인근에 교육 관련 공익시설은 전혀 설치되어 있지 않다. 이 사건 숙박시설은 33개 호실로 예정되어 있는데, 그중 8개 호실은 복층구조이고, 4개 호실은 대형구조로써 가족이나 단체용이고, 건물 1층에는 주차장과 조리시설을 갖추도록 설계되어 있으므로 건축법 시행령의 일반숙박시설에 해당할 뿐 이를 가지고 러브호텔에 해당한다고 단정해서는 안된다. 숙박시설이 퇴폐풍조 요소가 있다는 것은 러브호텔 개념을 전제로 한 것인데, 이 사건 신청지와 같이 관광지에서의 일반숙박시설에 퇴폐풍조의 요소가 있다고 단정해서는 안 되는 것이다. 무인 숙박시설을 이용하는 것에 관하여, 모두 미풍양속의 저해라고 예단하여 건축허가 요건을 갖춘 청구인들의 건축허가신청을 아예 불허함은 어떠한 논리로도 타당하지 않으며, 건전한 숙박업과 관광산업 발전에 저해 요인이 될 것이다.

3) 형평성과 관련하여

가) 피청구인은 이 사건 신청지 인근인 00리 54-5번지에 이미 숙박시설 건축허가를 하였는데, 위 숙박시설 역시 무인 숙박시설에 해당하며, 청구인들은 이를 확인하고 이 사건 신청지에 숙박시설을 건축하는데 아무런 장애가 없을 것으로 알고 토지 매입 및 설계계약, 공사도급계약 등에 자본을 투자하였다.

나) 이에 대하여 피청구인은 00리 54-5 숙박시설은 1층 주차장 개방 및 객실 규모 17-27평에 객실 일부에 취사도구 설치 및 바비큐장과 공동취사실을 설치하여 건전한 숙박시설로 볼 수 있다고 주장하지만, 이는 사실과 조금 다르다. 00리 54-5 숙박시설이 현재는 피청구인이 주장하는 시설을 갖추고 있는 것이 사실이지만, 건축허가 당시부터 위 시설들을 갖추고 있었던 것이 아니라 건축허가 후에 인근 주민들의 반대민원이 끊이지 않자 민원 무마 차원에서 나중에 개방형으로 시설을 변경한 것이다. 사실이 이러함에도 피청구인이 00리 54-5 숙박시설은 개방형이라서 건축허가를 해 주었고, 청구인의 숙박시설은 개방형이 아니라서 건축허가를 해 주지 않았다는 것은 전혀 사실과 다른 주장이다.

다. 결 론
그렇다면 이 사건 건축허가 신청이 국토계획법, 건축법 등에 위배되지 않음에도 피청구인이 이를 불허가한 것은 00군 도시계획조례 및 형평성, 건축허가 기준에 관한 대법원 판결 등에 위배되어 어느 모로 보나 위법·부당하다할 것이다.
【보충서면 2】

가. 건축허가 신청 취하와 관련하여

1) 청구인들은 이 사건 숙박시설 설치를 위하여 이 사건 이전에 이미 3회나 건축허가를 신청하였다가 모두 취하하였는데 피청구인은 청구인들 본인 사정에 의하여 취하원을 제출했을 것이라고 주장하지만 이는 전혀 사실과 다른 허위 주장이다. 청구인들은 00000사무소에 의뢰하여 동 사무소가 청구인을 대리하여 피청구인에게 건축허가 신청을 하였고, 피청구인은 그때마다 위 사무소로 연락하여 주민 민원이 해결될 때까지 건축허가를 취하해 달라고 부탁하였고, 위 사무소에서 청구인들에게 그 사실을 알려 왔다.

2) 청구인은 피청구인이 건축허가를 안 해 준다는 것이 아니라 주민 민원이 해결될 때까지만 기다려 달라는 것이므로 주민 민원이 해결되면 당연히 건축허가가 될 것으로 알고 위 사무소에 피청구인의 부탁대로 건축허가 신청 취하에 동의한다고 하자 위 사무소에서 피청구인에게 취하원을 제출해 왔던 것이 이 사건의 실체이다. 위와 같은 관계로 청구인이 피청구인의 부탁에 따라 건축허가 신청을 그것도 한번이 아니라 세 번이나 취하한 사실은 청구인보다 위 사무소에서 잘 알고 있고, 있는 사실 그대로 작성한 것이다. 피청구인으로부터 취하원을 제출해 달라고 직접 부탁을 받은 명백한 증인이 있는데도 피청구인이 이제 와서 사실과 다른 주장을 하는 것은 손바닥으로 하늘을 가리려는 것처럼 가당치도 않다할 것이다.

나. 준공업지역과 관련하여
이 사건 신청지가 준공업지역에 위치해 있고, 00군 도시계획조례에 의하면 숙박시설은 준공업지역 안에서 건축할 수 있도록 규정되어 있다. 피청구인은 이 사건 허가신청지가 비록 준공업지역이지만 전·답으로 둘러 쌓인 전형적인 농촌지역이라고 주장하고 있는데 피청구인이 이 사건 신청지에 숙박시설을 허가해 주지 않을 것 같으면 진작 이 사건 신청지를 준공업지역에서 해제시키거나, 준공업지역에서는 숙박시설을 건축할 수 없도록 도시계획조례를 변경했으면 될 것인데도 그렇지 않고 있다가 청구인이 준공업지역에 숙박시설을 건축할 수 있도록 규정하고 있는 도시계획조례를 믿고 건축허가를 신청하자 이제 와서 피청구인이 이를 반려하였으므로 이는 도시계획조례에 위반되었다는 것이다.

다. 숙박시설 설치와 관련하여

1) 피청구인은 이 사건 신청지 주변에 숙박시설을 위하여 토지거래가 많이 이루어졌다고 주장하지만, 청구인은 청구인 외에 숙박시설을 위한 건축허가를 신청하거나, 토지거래가 이루어진 경우는 단한건도 없는 것으로 알고 있다. 또한 피청구인은 숙박시설이 과잉이라고 주장하지만 어디에도 그 근거는 제시되어 있지 않으며, 00에 숙박시설이 부족하다는 것은 누구나 다 아는 사실이다. 청구인의 경우 숙박시설을 설치하고자 하는 것이 자선사업이 아니라 영리를 목적으로 하는 것인데, 만약 숙박시설이 과잉이라면 청구인이 무리해서 투자할 이유가 없는 것이다.

2) 또한 재차 설명하자면 숙박시설이라고 해서 모두 퇴폐적이라고 단정하여서는 안 될 것이다. 오히려 대나무축제 등을 통하여 관광객 유치를 목적으로 하고 있는 피청구인으로서는 청구인과 같은 건전한 숙박시설을 많이 설치하는 것이 반드시 필요하다는 것을 인식하고, 적극적으로 이를 권장해야할 의식의 전환이 필요하다할 것이다. 청구인이 숙박시설 건축 후 이를 퇴폐적으로 운영할 경우 관련 법규에 따라 영업정지 등을 통하더라도 얼마든지 이를 규제할 수 있을 것이다.

라. 숙박시설 구조와 관련하여

1) 피청구인은 00리 54-5 숙박시설은 1층 주차장 개방 및 객실 규모 17-27평에 객실 일부에 취사도구 설치 및 바비큐장과 공동취사실을 설치하여 건전한 숙박시설로 볼 수 있지만, 청구인의 경우 그렇지 않은 것처럼 주장하지만, 숙박시설의 구조를 가지고 건전한 숙박시설과 건전하지 못한 숙박시설로 구분할 수는 없다. 나아가 피청구인은 청구인의 숙박시설이 구조가 건전하지 않거나 잘못되었다는 사유로 이 사건 처분을 한 것이 아니다.

2) 청구인들로서는 굳이 피청구인이 요구한다면 설계상 1층 주차장 개방이나 공동취사장 설치 문제를 얼마든지 수용할 수 있다. 00리 54-5 숙박시설 역시 건축허가 당시부터 위 시설들을 갖추고 있었던 것이 아니라 건축허가 후에 인근 주민들의 반대민원이 끊이지 않자 민원 무마 차원에서 나중에 개방형으로 시설을 변경한 것이다.

【보충서면 3】

가. 건축허가 신청 취하와 관련하여

1) 청구인들은 이 사건 숙박시설 설치를 위하여 이 사건 이전에 이미 3회나 건축허가를 신청하였다가 모두 취하하였는데 피청구인은 취하원 2건은 청구인들의 서명 날인 하에 본인들의 사정에 의하여 취하한다고 되어 있으며, 1건은 인터넷 접수로 이 또한 본인들의 개인적인 사정으로 인해 민원 취하를 신청한다고 제출되어 있다고 주장지만, 위 취하원 기재에 불구하고 실제로 청구인이 피청구인의 요청에 따라 민원을 취하한 것이 사실인데, 그렇다고 해서 취하원에 군청 공무원의 요청으로 민원을 취하한다고 사실대로 기재할 수는 없는 것이 현실이다.

2) 피청구인이 청구인에게 민원 취하를 부탁한 사실은 홍익건축사사무소에서 작성한 확인서로도 명백히 알 수 있다. 아직 관공서의 영향력을 무시할 수 없는 현실에서 건축사사무소가 군청을 상대로 사실과 다른 허위 확인서를 작성할 개연성은 거의 없다고 보아야 할 것이다. 한편 소갑 제8호증 끝부분에 “좀 더 기다리기로 건축주의 동의 하에 건축허가신청 취하원을 제출” 한다는 부분과 관련하여, 우선 건축주인 청구인들이 먼저 취하원을 제출하자고 제안하지 않은 사실을 알 수 있고, 나아가 군청 공무원과 건축사사무소가 타협한 끝에 건축주인 청구인들에게 취하원을 제출하자고 제안하여 청구인들이 동의한 사실을 넉넉히 짐작할 수 있을 것이다.

나. 00리 54-5 소재 숙박시설과 관련하여

1) 피청구인은 00리 54-5 숙박시설이 주민들의 반대 및 주변 환경을 감안하여 주차장을 개방형으로, 공동취사장, 바비큐장 설치와 객실에 취사도구를 설치하는 등 건전한 숙박시설 형태를 갖추기 위해 설계변경 하였다고 주장하는데 이는 사실과 다르다. 00리 54-5 숙박시설 역시 건축허가 당시 청구인의 숙박시설과 같은 구조였으나, 건축허가 후 인근 주민들의 반대민원이 끊이지 않자 민원 무마 차원에서 나중에 개방형으로 시설을 변경한 것일 뿐이다. 같은 설계 구조의 숙박시설인데도 00리 54-5 숙박시설은 건축허가를 해 주고 청구인에게는 건축허가를 해 주지 않았을 뿐 아니라 피청구인이 이 사건 건축불허가 처분을 하기 전에 청구인에게 한번도 건축시설 구조 때문에 건축허가를 해 줄 수 없다고 말한 적이 없으며, 구조를 변경하면 건축허가가 가능하다는 등의 제안 또한 한번도 하지 않았던바, 청구인이 구조를 변경해서라도 이 사건 건축을 할 수 있었음에도 불구하고 피청구인이 그런 기회를 박탈한 채 만연히 민원 때문에 잠시 건축허가 신청을 취하하도록 해 놓고 이제 와서 허위 주장을 하고 있는 것이다.

2) 청구인으로서는 굳이 현재의 숙박시설 구조를 고집할 이유가 없기 때문에 구조를 변경할 경우 피청구인이 건축허가를 해 주겠다고만 하면 지금이라도 얼마든지 00리 54-5 숙박시설과 같은 구조로 설계를 변경할 계획이 있다.

3. 피청구인 주장

가. 이 사건 개요
○ 2008. 3. 24. 건축허가신청
○ 2008. 3. 26. 건축허가 신청에 따른 관련 복합민원 협의
○ 2008. 3. 27. 배수설비부분 복합민원처리 통보 (상하수도사업소장)
○ 2008. 3. 28. 통신설비부분 복합민원처리 통보 (적합)
○ 2008. 3. 28. 건축허가 신청에 따른 소방동의 (적합, 00소방서장)
○ 2008. 4. 4. 개발행위 불협의 통보 (도시과장)
○ 2008. 4. 16. 건축불허가 통보

나. 이 사건 불허가처분 내용

1) 건축허가 신청지는 준공업지역 답으로 개발행위허가를 득하여야 건축행위를 할 수 있는 지역으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조 및 제58조제1항제4호 규정에 의거 개발행위가 불가능하여 건축법 제8조제6항제3호 규정에 의거 건축허가시 개발행위허가를 받는 것으로 본다는 규정이 있어 건축행위를 불허가하는 것이 당연하며

2) 사회통념상 숙박시설은 러브호텔, 무인호텔, 건전한 숙박시설로 구분되어 사회적으로 논란이 되고 있으며 본 허가 신청건은 러브호텔, 무인호텔의 구조 및 형태로 건축법 제1조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제1조『목적』공공복리 증진 및 국민의 삶의 질 향상 보다는 이를 저해하는 퇴폐풍조 요소가 있어 농촌 주변 환경과의 부조화와 숙박시설 진입로와 마을 진입로를 공동으로 이용하고 있어 주민들의 정서 및 교육환경 등에 저해가 있어 건전한 숙박시설 건립과 개발행위 기준에 지장이 없는 다른 장소를 선정하여 재신청하는 것이 공익적 이익과 사익적 이익을 동시에 추구할 수 있을 것으로 판단되어 불허가 처분하였다.

다. 청구인의 주장에 대한 답변(반론)

1) 이 사건 토지는 준공업지역이고 00군 도시계획조례에서 건축할 수 있는 건축물에 해당됨에도 불구하고 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 주변 환경 또는 경관과 부조화되므로 개발행위가 불가하다는 이유로 사건 건축불허가 처분을 한 것은 00군 도시계획조례를 위반하였다는 청구인의 주장에 대하여

가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조는 개발행위허가 기준에 대한 규정이고 같은 법률 제71조 및 00군 도시계획조례 별표 13은 용도지구안에서의 건축제한으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 개발행위허가기준에 적합하여야 00군도시계획조례 용도지구안에서 건축제한을 적용받을 수 있으며 이 사건은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 개발행위허가기준에 적합하지 아니하므로 따라서 00군도시계획 조례 별표 13 규정도 적용 받을 수 없는 사건으로 청구인이 주장하는 00군 도시계획조례 위반은 이유 없으며

나) 이 사건 신청지에서 280여m에 위치한 00리 마을은 대나무의 고장인 우리 00에서도 죽림과 죽로차가 가장 잘 보존되어 있어 아름다운 마을 가꾸기 사업으로 죽로차를 즐기고 전통문화를 보존육성하고 있으며 마을 주민과 군민들로 구성된 아름다운 마을지키기 운동으로 “러브호텔 건립 반대위원회”가 구성되어 러브호텔 건립 반대운동을 지속적으로 전개하고 있는 상황으로 건전하지 못한 숙박시설이 들어설 경우 주변환경과 부조화로 마을의 미풍양속과 전통보존을 저해하며, 준공업지역은 주로 공장유치를 위하여 지정한 용도지역으로 이 사건 신청지 연접 토지인 00리 55번지에 이미 숙박시설이 완공중에 있으며 이 사건 신청지 주변에도 숙박시설 건립을 목적으로 토지거래가 되고 있어 숙박시설이 집단 될 경우 도시계획의 효율적인 운영에 지장을 초래할 뿐 아니라 오히려, 본 신청건이 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조제1항제4호 규정 위반으로 불허가하였다.

2) 청구인은 이 사건 토지에 인접한 00리 54-5 토지는 동일 조건의 건축물(숙박업)이 건축허가를 받아 완공되어 가고 있고 주변 역시 주유소와 가구공장 등이 토지 형질 변경허가를 받아서 영업을 하고 있으므로 청구인에 대하여 건축허가를 불허한 것은 형평성에 위배되어 위법하다는 청구인의 주장에 대하여

가) 숙박시설은 사회통념상 러브호텔, 무인호텔, 건전한 숙박시설로 구분되어 러브호텔, 무인호텔은 사회적으로 논란이 되고 있으며 본 허가 신청건은 러브호텔, 무인호텔의 구조 및 형태로 1주차장 1계단실 1객실의 동선 구조와 10평 이내의 같은 규모의 객실로 구성된 숙박시설로 건축법 제1조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제1조『목적』공공복리 증진 및 국민의 삶의 질 향상 보다는 이를 저해하는 퇴폐풍조 요소가 있어 농촌 주거환경 부조화와 주민들의 정서와 교육환경 및 주변 환경 등을 고려하여 건전한 숙박시설 건립이 요구되는 지역으로 개발행위 및 건축불허가 한 건으로

나) 인근 00리 54-5번지(현재 55번지) 숙박시설은 1층 주차장 개방 및 객실규모 17～27평에 객실 일부에 취사도구 설치 및 바비큐장과 공동취사실을 설치하여 건전한 숙박시설로 볼 수 있고, 주변에 허가한 주유소 및 가구공장은 공공복리와 사익을 동시에 충족시킬 수 있는 행위로 허가 가능한 건이나 청구인이 신청한 숙박시설과 주변 건축물과는 용도, 규모, 구조, 형태가 다르므로 청구인이 신청한 숙박시설을 불허했다 하여 청구 인이 주장한 형평성 위배되어 위법하다 한 주장은 이유 없다고 할 것이다.

3) 청구인들은 시공회사와 공사도급계약 체결하였고 건축허가 신청지는 대나무 특산품과 먹을거리의 고장으로 알려져 관광객들이 계속 늘어나는 추세에 있으므로 관광객 유치를 위해서도 숙박업소의 건축이 필요한 형편이므로 이에 반하는 이 사건 불허가 처분이 공익에 부합한다고 단정할 수는 없어 재량권의 일탈 남용이라는 청구인의 주장에 대하여

가) 청구인이 허가도 안 난 상태에서 시공회사인 건설회사와 공사도급 계약을 체결하고 공사 착수금을 지급한 상태인지는 근거가 없어 알 수 없는 상태이나 건축기본법 제1조에도 국가와 지방자치단체는 국민의 건전한 삶의 영위와 복지향상에 이바지함을 목적으로 규정하고 있는바 청구인의 숙박시설허가 신청건은 사회통념상 러브호텔 ,무인호텔로 사회적으로 논란이 되고 있는 구조 및 형태로 1주차장 1계단실 1객실의 동선 구조와 10평 이내의 같은 규모의 객실로 구성된 숙박시설로 공익을 무시한 사익에 더 충실한 건물로 판단되며

나) 또한, 00읍 00리에 기존 숙박시설이 완공 중에 있고 민박이 운영중에 있어 00리 지역은 숙박시설이 부족하지 아니하며 숙박시설이 오히려 집단으로 건축되어 농촌 환경과 주민들의 정서와 주거환경 및 주변 환경 보존에 피해를 주며 국도 13호선 대로변에 숙박시설이 위치하므로 우리군의 이미지 보호 차원에서도 국토의 계획 및 이용에 관한법률 제58조 개발행위허가기준에 적합한 건축행위를 요구하는 것은 국민의 건전한 삶의 영위와 복지향상에 이바지함을 목적으로 하고 있어 청구인이 본 건이 공익에 부합된다고 단정할 수 없어 피청구인이 재량권 일탈 남용했다는 주장과는 달리 다른 자치단체 소송 사례와 같이 지방자치단체장으로서 재량행위에 해당되므로 청구인의 주장은 근거 없다 할 것이다.

4) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 도시계획법등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 건축허가를 하여야 하고 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고 요건을 갖춘 자에게 허가를 거부할 수 없으며 주민들의 민원이 있다하여 건축허가 신청을 반려하는 것은 위법이고 부당하다는 청구인의 주장에 대하여

가) 청구인의 숙박시설허가 신청건은 사회통념상 러브호텔, 무인호텔로 사회적으로 논란이 되고 있는 구조 및 형태로 1주차장 1계단실 1객실의 동선 구조와 10평 이내의 같은 규모의 객실로 구성된 숙박시설로 국도 13호선 대로변에 위치하여 다수인의 정신적인 정서와 우리군의 이미지에 피해를 줄 수 있을 뿐 만 아니라 농촌 자연 마을 진입로 입구에 위치하여 농촌 환경 및 주민들의 주거환경등 주변 환경과 부조화로 개발행위불허가한 것은 위법이 아니라 할 것이며

나) 00읍 00리에 기존 숙박시설이 완공 중에 있고 민박이 운영중에 있어 00리 지역은 숙박시설이 부족하지 아니하며 숙박시설이 오히려 집단으로 건축되어 농촌 환경과 주민들의 정서와 주거환경 및 주변 환경 보존에 피해를 주며 국도 13호선 대로변에 숙박시설이 위치하므로 우리군의 이미지 보호 차원에서도 공익을 우선하여 건축허가 불허가하였기에 부당 할 수 없다.

라. 결 론
이 사건 허가 신청건은 러브호텔, 무인호텔의 구조 및 형태로 건축법 제1조 및 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제1조『목적』공공복리 증진 및 국민의 삶의 질 향상 보다는 이를 저해하는 퇴폐풍조 요소가 있어 공익을 저해할 수 있으므로 농촌 주변 환경과의 부조화와 신청지에 연접하여 기존 숙박시설이 완공 중에 있고 민박이 운영중에 있어 00리 지역은 숙박시설이 부족하지 아니하며 숙박시설이 오히려 집단으로 건축되어 농촌 환경과 주민들의 정서와 주거환경 및 주변 환경 보존에 피해를 주며 국도 13호선 대로변에 숙박시설이 위치하므로 우리군의 이미지 보호 차원과 숙박시설 진입로와 마을 진입로를 공동으로 이용하고 있어 주민들의 정서 및 교육환경 등에 저해가 있어 건전한 숙박시설 건립과 개발행위 기준에 지장이 없는 다른 장소를 선정하여 재신청하는 것이 공익적 이익과 사익적 이익을 동시에 추구할 수 있을 것으로 판단되어 불허가 처분하였기에 이 사건 청구는 당연히 기각되어야 함이 마땅하다고 할 것이다.

【보충서면 1】

가. 청구인이 건축허가 신청을 취하하였던 경위에 대하여
청구인이 건축허가 신청을 하였을 당시 이 사건 신청 부지에 연접한 00리 54-5 번지 건축허가로 인한 주민들의 반대 시위와 민원으로 청구인은 건축허가가 불허 될 것을 염려하여 청구인 판단과 선택하에 본인 사정에 의하여 취하원을 제출 했을 것이며 이에 우리군에서는 취하원을 수리 하였으며, 08. 3. 20 건축허가신청 취하원은 1층이 다용실로 설계 접수된 건을 주차장으로 변경하고자 청구인의 본인 사정에 의해 제출하여 취하원을 처리한 것이다.

나. 이 사건 허가 신청지의 현황 및 불허가 사유

1) 이 사건 허가 신청지는 답으로 건축허가를 위해서는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 의해 개발행위허가를 받아야 하고, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조제1항에서는 개발행위허가 기준을 제시하고 있는데, 제4호에서 ‘주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화’를 이루어야만 개발행위허가를 해 주도록 규정하고 있는바, 허가권자는 준공업지역내 숙박시설이 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 주변환경 등과 조화를 이루는지 판단하여 개발행위허가를 할 수 있는 것입니다. 특히 숙박시설은 건축법 제11조 제4항에서 ‘허가권자는 위락시설이나 숙박시설에 해당하는 건축물의 건축을 허가하는 경우 해당 대지에 건축하려는 건축물의 용도·규모 또는 형태가 주거환경이나 교육환경 등 주변 환경을 고려할 때 부적합하다고 인정하면 이 법이나 다른 법률에도 불구하고 건축위원회의 심의를 거쳐 건축허가를 하지 아니할 수 있다’ 규정할 정도로 주변 환경과의 조화가 중요하다고 할 것이다.

2) 이 사건 허가 신청지가 비록 준공업지역이지만 전·답으로 둘러쌓인 전형적인 농촌지역이고, 이 사건 허가 신청지에서 280여 미터에 위치한 00리 마을은 00군에서도 죽림이 잘 보전되어 있어 죽로차를 생산하고 다원을 운영하여 전통차 기법을 전수하고 있어 관광객이 많이 찾는 곳인데, 00리 마을로 가는 진입로에 대한민국 사회통념상, 국민의 정서상 존재하는 러브호텔 및 무인호텔 등 숙박시설이 우후죽순처럼 들어선다면 관광객들의 첫인상에 불쾌감을 초래할 것이며, 준공업지역 지정의 본래 취지는 산업기반 확충 및 지역경제 활성화 도모를 위하여 공업시설을 유치하는 것이 목적이라 할 것이다. 피청구인도 위 지역에 공업시설 등을 유치하여 주민들의 소득증대를 꾀하기 위해 전·답이 주로 있는 지역을 준공업지역으로 지정하였지 숙박시설을 유치하기 위해 준공업지역으로 지정한 것이 아니다.

3) 이 사건 허가 신청지는 인근 0000시에서 자동차로 가까운 거리에 위치해 있어 이 사건 신청지 주변은 러브호텔로 사용하기 위한 숙박시설 건립을 목적으로 토지가 활발히 거래되고 있다. 따라서 조만간 숙박시설의 허가 신청이 봇물을 이룰 것은 너무나 명약관화하다. 청구인은 러브호텔로 사용하지 않는다고 강변하지만 사회적인 물의를 일으키고 있는 러브호텔 구조와 동일하게 각 호실마다 별도의 주차장을 설치하고 무인텔로 운영하도록 설계하였다. 청구인의 주장처럼 청구인이 가족이나 단체를 위한 숙박시설을 위해 건축할 계획이었다면 호실 규모도 적고 조리시설도 없고 공동 취사실도 반영하지는 않았을 뿐만 아니라 또한 건축비용이 훨씬 많이 드는 구조로 설계를 하지 않았을 것이다.

4) 현재 이 사건 허가 신청지 인근 00군 00읍 00리 55에 숙박시설이 건축되고 있고, 민박도 운영중이며 00군 00면 00리조트 등에 관광객들을 위한 숙박시설과 00읍, 00면, 00면, 00면 기존 숙박시설이 있고 자연 풍광이 좋은 지역에도 펜션과 한옥민박이 활성화 되어 있는 반면 청구인의 신청지는 숙박시설이 들어설 만한 주변 풍경도 없어 청구인이 주장한 바와 달리 건전한 숙박업과 관광 산업 발전에 저해 요인이 되지는 않을 것이다. 건축을 하고자 하는 청구인의 권리도 중요하지만 피청구인은 청구인의 권리 뿐만 아니라 무분별한 개발행위를 막고 도시계획에 맞는 건축이 이루어지도록 공익도 고려하여야 하는데, 청구인의 사익과 공익을 비교형량 하였을 때 공익이 훨씬 크다고 할 것이다.

다. 결 론
피청구인은 농사를 주로 짓고 있는 주변지역의 토지이용실태 및 준공업지역에 맞는 앞으로의 토지이용계획, 농촌환경 및 주민들의 주거환경과 맞지 않는 무분별한 숙박시설의 건축을 막기 위한 공익을 고려하여 청구인의 이 사건 건축허가 신청을 불허하였는바, 피청구인의 이 사건 처분은 정당하다 할 것이다.

【보충서면 2】

가. 청구인이 건축허가 신청을 취하하였던 내용에 대하여
청구인이 우리군에 제출한 취하원 2건은 청구인들의 서명 날인하에 본인들의 사정에 의하여 취하한다고 되어 있으며 1건은 인터넷 접수로 이 또한 본인들의 개인적인 사정으로 인해 민원 취하를 신청한다고 되어 있다. 청구인의 주장과 달리 청구인이 “좀 더 기다리기로 건축주의 동의하에 건축허가신청 취하원을 제출”한다고 하였다

나. 숙박시설 설치 및 구조와 관련하여
청구인의 건축허가 신청지에 연접한 00읍 00리 54-5번지 숙박시설도 주민들의 반대 및 주변 환경을 감안하여 주차장을 개방형으로, 공동취사장, 바비큐장 설치와 객실에 취사도구를 설치하는 등 건전한 숙박시설 형태를 갖추기 위해 설계변경 하였지만 신청인은 건전한 숙박시설을 운영한다고 주장하면서 이미 사회적인 물의를 일으키는 1주차장 1객실 형태의 러브호텔, 무인텔 구조로 신청한 건으로 숙박시설 구조와 운영관계는 밀접한 관계가 있음이 이미 사회 여론화 되어 있다.

4. 이 사건 행정처분의 위법·부당 여부

가. 관계 법령

1) 건축법 제8조
2) 건축법 시행령 제3조의4
3)「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제56조, 제57조, 제58조
4)「국토의 계획 및 이용에 관한법률 시행령」 제51조, 제56조
5) 00군 도시계획조례 제15조, 제30조

나. 사실의 인정

행정심판청구서 및 답변서, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 청구인들은 2007. 12. 12., 같은달 31., 2008. 3. 14. 등 총3회에 걸쳐 피청구인에게 건축허가신청서를 접수하였다가 자진 취하원을 제출한 후 또다시 2008. 3. 24. 피청구인에게 00군 00읍 00리 40-1번지 (답, 준공업지역, 면적 4,736㎡)상에 지상 2층 2동 연면적 2,474.1㎡ 규모의 숙박시설을 건축하기 위한 건축허가(개발행위허가, 농지전용허가 포함)신청을 하였다.

2) 피청구인은 2007. 5. 29. 청구외 김갑중에게 이 사건 토지 인접한 곳에 건축허가(대지면적 : 4,108.58㎡, 건축용도 : 숙박시설, 건축면적 : 2,131.97㎡, 연면적 : 4,267.33㎡, 건축구조 : 철근콘크리트구조/철근콘크리트지붕)를 내어주자 00리 주민 및 청년회 등 박용호외 434명은 2007. 9. 21. 피청구인에게 주민들의 통행로인 마을 입구에 러브호텔(무인텔)이 들어서는 것은 건전치 못한 시설을 주민들의 의견을 무시된 상태에서 허가를 내주었다며 건축허가를 취소하여 줄 것을 요청하는 민원을 제출하는 등 러브호텔 건립 반대위원회를 구성하여 지속적으로 반대하자, 청구외 김갑중은 같은해 11. 22. 피청구인에게 건축(허가사항변경)허가 신청을 하였으며, 피청구인은 같은해 12. 4. 객실수(45실→39실), 취사장(공동 취사시설 1개소 및 개밸 취사객실 5개소 설치), 지붕형태(단순 슬라브 변형→한옥식 기와지붕), 담장형태(벽돌식 양면 쌓기→옛날식 황토담장), 주변시설(가도등→가로등 및 마을입구까지 백일홍 식재) 등을 내용으로 하는 건축허가사항 변경통보를 하였음을 확인할 수 있다.

3) 피청구인은 2008. 4. 16. “관련부서와 개발행위 협의 결과 00읍 00마을 입구에 숙박시설 설치는 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항4호 규정에 의한「주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관」과 부조화” 사유로 건축허가(개발행위허가)신청 불허가 처분하였음을 확인할 수 있다.

4) 현장확인 개요 및 현장여건 등 확인 결과는 다음과 같다.

《현장확인 개요》
○ 일 시 : 2008. 7. 18.(금) 15:00 ～ 15:35
○ 장 소 : 00군 00읍 00리 40-1번지 신청지
○ 참 석
- 행정심판위원회 관계공무원(3) : 법무담당관 000외 2인
- 청구인 측(2) : 000외 1인
- 피청구인 측(3) : 00군 민원과장 000외 2인

《현장 여건 등 확인 결과》
○ 신청지는 국도13호선 00읍에서 장성·광주방향으로 가는 우측 인근에 위치하며, 이 사건 토지에 인접한 같은리 54-5번지외 1필지상에 지상 3층 2동, 건축면적 2,135.2㎡, 연면적 4,248.2㎡ 규모의 숙박시설을 건축 중에 있고, 주변에 주유소 및 가스충전소, 가구공장 등이 영업 중에 있음.

○ 이 사건 신청지 인근 001리 00마을(78가구 172명, 364m 이격거리 위치)와 002리 00마을(86가구 209명, 815m 이격거리 위치) 주민들은 기허가된 숙박시설과 이 사건 건축허가신청과 관련하여 마을 앞에 불건전 시설인 러브호텔 건립될 경우 어린이들과 청소년들에게 부정적인 영향, 무분별한 러브호텔 난립, 농촌주변 환경과 부조화 등의 사유로 러브호텔 건립 반대위원회를 구성하여 지속적으로 반대하고 있음.

다. 판 단

1) 관계 법률

가) 건축허가에 대하여

건축법 제8조제1항은 “건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있으며

나) 개발행위의 허가에 대하여

「국토의 계획 및 이용에 관한법률」제56조제1항은 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 \\\"개발행위\\\"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 \\\"개발행위허가\\\"라 한다)를 받아야 한다.”고 하고

다) 개발행위허가의 기준에 대하여

같은법 제58조제1항제1호 내지 제5호는 “특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 1. 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 2. 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 5. 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다.”고 규정하며

같은조 제3항은 “개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하는 한편

대통령령인 「국토의 계획 및 이용에 관한법률 시행령」제56조제1항은 “법 제58조제3항의 규정에 의한 개발행위허가의 기준은 [별표 1]과 같다.”고 규정하고

개발행위허가기준(제56조 관련) [별표 1] 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계, (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다., (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것으로 규정하고 있고

2. 개발행위별 검토사항 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, (1) 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우 그 건축 또는 설치의 기준에 관하여는「건축법」의 규정과 법 및 이 영이 정하는 바에 의하고, 그 건축 또는 설치의 절차에 관하여는 「건축법」의 규정에 의할 것. 이 경우 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경 또는 토석의 채취에 관한 개발행위허가는 「건축법」에 의한 건축 또는 설치의 절차와 동시에 할 수 있다., (2) 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며

라) 준공업지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 대하여

「00군 도시계획조례」제30조제13호는 군도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로 ‘건축법 시행령 별표 1 제15호의 숙박시설’을 규정하고 있다.

2) 관련 판례

가) 허가권자가 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부할 수 있는지 여부에 대하여

“건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201).”고 판시하고 있으며

나) 주민 반대 민원과 관련한 판례로

“구 건축법령 소정의 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2002. 7. 26. 2000두9762).”라고 판시하고 있으며

다) 부정적인 정서 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로는 공공복리에 반한다고 볼 수 없다는 판례로

“건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조항에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없는바, 이 사건 토지는 자연녹지지역에 위치하여 현재 농경지로 이용중이고, 그 주변에는 논과 밭이 있을 뿐 별다른 건물이 축조되어 있지 않아 이 사건 건물의 신축으로 인하여 위 일반주거지역의 쾌적한 환경이나 안온한 생활을 해칠 우려가 있을 것으로는 보이지 않고, 이 사건 건물의 신축으로 인하여 주변의 환경·경관·미관 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있다고 보기는 어렵고, 달리 원고의 이 사건 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정한 어떠한 제한에 배치된다고 볼 아무런 자료도 없는 점 등을 고려할 때, 부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다는 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다(대법원 2004. 6.24. 선고 2002두3263 ).”고 판시하고,

라) 비례의 원칙(과잉조치 금지의 원칙)과 관련한 판례로

“행정법상 비례의 원칙(과잉조치 금지의 원칙)은 행정작용에 의한 권리의 침해는 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 이익교량을 전혀 하지 아니하였거나 이익교량의 고려대상에 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익교량을 하기는 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다. 또 여기서 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)이란 어떤 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다는 헌법상의 원칙을 말하는 것이다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380).”고 판시하고 있다.

3) 피청구인의 주장 및 불허가 사유에 대한 판단

가) 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가(개발행위) 신청에 대하여 불허가처분을 하면서 불허가 사유로 “00군 00읍 00마을 입구에 숙박시설 설치는 국토의계획및이용에관한법률 제58조제1항제4호 규정에 의한 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 부조화”를 들고 있는데, 피청구인의 불허가 사유의 타당성 여부에 대하여 살펴보면

나) 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수 없고(대법원 2002두3201 판결), 나아가 해당 건축이 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하지 않음에도 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려하는 것은 위법하다(대법원2000두9762 판결)고 판시하고 있는바,

다) 청구인과 피청구인이 제출한 증거자료에 의하면, 청구인은 관계 법령에서 정하고 있는 토지등기부등본, 설계도서, 토지이용계획확인서, 지적도 등의 관련 서류를 첨부하여 건축허가신청서를 피청구인에게 제출한 사실이 인정되므로 청구인은 관계 법령에서 정하고 있는 허가신청요건을 충족하고 있고

라) 관계 법령에서 정하고 있는 제한 사유로 ① 개발행위허가의 기준에 대하여, 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제58조제1항제1호 내지 제5호는 “군수는 개발행위허가의 신청내용이 1. 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 2. 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 5. 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다.”고 규정하고 있고, ② 준공업지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 대하여 「00군 도시계획조례」제30조제13호는 군도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로‘건축법시행령 별표1 제15호의 숙박시설’을 명시하고 있는바, 현장확인에 의하면 이 사건 토지에 인접한 같은리 54-5번지에 숙박시설이 건축중에 있고, 주변에 주유소 및 가스충전소, 가구공장 등이 영업중에 있는 점 등을 볼 때 주변환경 또는 경관과 부조화된다고 보기는 어려운 점, 이 사건 건축허가신청이 건축법, 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 등 관계 법규에서 정한 어떠한 제한에 배치된다고 볼 아무런 자료도 없는 점, 피청구인이 이 사건 불허가 처분한 실질적인 이유는 이미 이 사건 인근 토지에 숙박시설(건축면적 2,131.97㎡, 연면적 4,267.33㎡)이 들어선 것과 관련하여 주민들이 집단민원으로 보여 지는 점 등을 고려할 때, 이 사건 건축이 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하지 않음에도 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가(개발행위)신청을 불허한 이 사건 처분은 타당성을 인정하기 어렵다고 할 것이다

마) 또한, 판례는 “행정법상 비례의 원칙(과잉조치 금지의 원칙)은 행정작용에 의한 권리의 침해는 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 이익교량을 전혀 하지 아니하였거나 이익교량의 고려대상에 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익교량을 하기는 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380).”고 판시하고 있는바

바) 피청구인이 이 사건 불허가 처분을 통해 달성하고자 하는 행정목적 및 공익의 실현과 청구인이 건축허가를 위해 관련 토지매입비, 설계비 등에 소요된 금전적 손실, 피청구인이 제1종 지구단위계획구역의 지정대상에 대하여 「00군 도시계획조례」제15조에 주택법 제42조의2의 규정에 의한 재건축 대상 공동주택 부지, 지구단위계획수립 등을 통한 도로의 확보 등 기반시설의 정비 및 시가지 환경정비가 필요한 지역, 건축물의 용도제한 및 유지가 필요한 지역, 문화기능 및 벤처산업 등의 유치 등으로 지역활성화를 도모할 필요가 있는 지역, 독특한 자연생태적 특성에 따른 친환경적인 개발유도가 필요한 지역, 공공시설의 정비 및 시가지 환경정비가 필요한 지역, 준공업지역안의 주거·공장 등이 혼재한 지역으로서 계획적인 환경정비가 필요한 지역 등을 지정하여 법적 제한 절차를 이행할 수 있음에도 관련 절차를 이행하지 않은 점, 이 사건 토지 바로 인근에 숙박시설을 주용도로 한 건축허가(개발행위허가)를 하였음에도 청구인의 이 사건 불허가 처분한 것은 형평성에 위반된다는 점 등을 종합적으로 비교·교량하여 본다하더라도 반드시 피청구인이 입게 될 공익적 측면의 손해가 청구인의 재산상의 피해보다 크다고 만 할 수 없어 중대한 공익상의 필요가 있다고 보여 지지 않는다고 할 것이다.

4) 소결론

따라서 이 사건에 대한 피청구인의 불허가 사유는 관계 법령에서 정하는 제한 사유에 해당되지 않고, 중대한 공익상의 필요도 인정되지 않는다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 건축허가신청 불허가 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고 아니할 수 없다고 판단된다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.