(2006-87, 개발행위허가신청 반려처분 취소등 청구)

(2006-87, 개발행위허가신청 반려처분 취소등 청구)

0. 재 결 일 : 2007. 1. 5.
0. 주 문
청구인의 청구를 모두 기각한다.
0. 청구취지
피청구인이 2006. 6. 14. 청구인에 대하여 한 개발행위허가신청 반려처분은 취소하고 이를 허가하라.

1. 사건개요

청구인은 2005. 7. 19. 광주지방법원으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 685-3번지(전 5,592㎡) 및 같은리 685-4번지(전 1,420㎡) 지상의 토지와 버섯재배사를 경매로 취득한 후 2006. 5. 19. 버섯재배사에서 축사 및 퇴비사 부지로 이용하기 위하여 개발행위(토지형질변경)허가 및 농지전용허가신청서를 제출하자, 이에 대하여 피청구인은 현지 확인을 거쳐 축사 및 퇴비사로 증축하여 소를 입식하는 등 불법 농지전용 사실을 확인하고 2006. 6. 14. 개발행위허가신청을 반려하면서 원상 복구명령을 하였으며, 청구인이 원상 복구 명령을 이행하지 않자 2006. 7. 10. ○○경찰서에 원상복구 의무 불이행으로 고발 조치함에 따라 이 사건 반려처분의 취소 및 이행을 구하는 행정심판을 청구한 사건임

2. 청구인 주장

가. 농지취득 경위 및 농지전용의 필요성

1) 청구인은 평소 귀농 후 버섯재배업에 종사할 의사를 가지고 있던 중 2005. 7. 19. 광주지방법원으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 685-3번지 전 5,592㎡ 및 같은리 685-4번지 전 1,420㎡(이하 ‘이 사건 농지’라 함)와 그 지상에 위치한 버섯재배사(철골 조립식조 인슈판넬 지붕, 단층 버섯재배사 976.8㎡, 부속건물 조립식 판넬조, 조립식 판넬지붕, 단층관리사, 이하 ‘버섯재배사’라 함)를 임의경매로 인한 매각 허가결정을 받아 매수하기에 이르게 되었으나

2) 당시 버섯의 가격이 폭락하게 되어 버섯만을 재배하여서는 현상유지가 불가능하고, 적자만 누적될 것이 분명하다고 판단되어 증축 및 신축한 버섯사의 일부에 소를 입식하여 버섯재배와 함께 비육우 축산업을 경해야 할 필요성을 절감하였으나 청구인은 그 절차와 방법 등 관계 규정을 몰라 피청구인 소속 공무원에게 질의하였던바 같은 공무원으로부터 축산업을 겸하기 위해서는 축사 및 퇴비사(동식물 관련 시설)가 있어야 하며, 동식물 관련시설로 사용하기 위해서는 해당 농지의 전용허가를 받아야 한다고 하였다.

나. 농지전용 허가신청 및 농지관리위원회의 허가 확인

청구인은 2006. 5. 29. 피청구인에게 개발행위신청서(농지전용허가)를 제출하였고, ○○군 ○○면 농지관리위원회에서는 2006. 5. 30. 농지법 시행령 제37조제2항 각 호의 규정의 확인기준에 적합함을 언급하고, 아무런 보정사항 없이 농지전용 허가신청에 대한 확인을 마친 후 관계 규정에 의해서 피청구인에게 통보하였다.

다. 피청구인의 위법 부당한 처분

그렇다면 피청구인은 농지법시행령 제38조제1항의 심사규정에 의해서 심사한 후 보정사항이 있으면 보정을 요구하여야 할 것임에도 불구하고 아무런 보정 조치도 없이 방치하다가 법정 처리기한인 10일(2006. 6. 8.)이 도과한 연후인 2006. 6. 14.에 돌연 현장을 찾아와서 심사한 다음 농지법시행령 제38조 각 호의 심사규정에 규정되어 있지도 않은 허가 전에 소를 입시시켰다는 이유(청구인은 버섯사에서 동식물 관련시설인 축산업으로의 전환은 농지법시행령 제41조의 규정에 의해서 허가사항에서 제외되는 신고사항이라는 말을 듣고 사전 입식시킨 사실은 인정하나 언제든지 이동이 가능하므로 피청구인이 보정을 명하면 언제든지 보정이 가능한 사항임)로 청구인의 개발행위허가신청서(농지전용허가)를 반려한 것은 법적 근거도 없으며, 합리성도 결여한 위법 부당한 처분이라고 할 것이므로 이 사건 심판 청구에 이르게 된 것이다.
【보충 서면】

가. 피청구인의 답변에 대한 반론

1) 피청구인은 농지법시행령 제38조제1항의 심사규정에 의하여 심사한 후 보정사항이 있으면 보정을 요구하여야 하는데 피청구인은 허가 기간 내에 보정을 요구하지도 않았으며, 청구인은 2006. 5. 19. ○○군 ○○면 ○○리 685-3외 1필지에 대한 개발행위 허가를 신청하였고, 피청구인은 개발행위 허가를 위해 2006. 6. 7. 신청지를 현지를 확인하였다고 하였으나 확인한 사실도 없고 방문한 적도 없으며, 피해방지계획서를 보완하도록 전화로 보완 요구한 적도 없다.

2) 피청구인 소속 담당자들은 모두 거짓말을 하고 있다. 2006. 6. 12. 청구인이 ○○군청 농정과를 방문하여 왜 농지전용허가가 나오지 않느냐고 문의하자 담당직원이 퇴비사를 어디에 건축하느냐고 하여 685-4번지에 건축할 예정이라고 답변하니 산 뒤편이라 피해방지계획서만 보완하면 허가를 처리해 주겠다고 하여 청구인이 2006. 6. 12. 설계사무소(홍익)에서 피해방지계획서를 작성하여 농정과에 접수하였다.

3) 피청구인은 2006. 6. 14.에 담당과 담당계장이 현지를 확인한 후 민원이 있어 허가를 내 주기가 곤란하다고 하면서 현재 소를 키우고 있으면 허가가 곤란하니 개발행위 허가신청을 반려하겠다고 말한 후 2006. 6. 15. 이후 개발행위허가신청을 반려한 것이다.

4) 청구인의 개발행위 허가신청에 대하여 피청구인은 신청지에 소가 입식되어 있으면 허가가 힘들다고 하면서 원상복구 명령을 함에 따라 청구인은 임신한 소를 이동하여 이동 중에 송아지 8마리 사망, 큰 소 유산 3마리 등 막대한 손해를 감수하면서 원상 복구하였으며, 원상복구 후(사진 제출) 농지전용위원회로부터 농지전용 허가를 받았다.

5) 이후 피청구인 소속 담당과에서 처리 기한 내에 처리하여야 함에도 문중산 옆에 축사가 있으므로 허가를 내주면 가만두지 않겠다고 신원미상의 자(청구인이 검찰에 업무방해 혐의로 고소 조치하였음)가 담당공무원에게 위협을 가하자 담당공무원은 법정처리기간인 2006. 6. 7.이 지난 후에도 차일피일 미루다가 2006. 6. 14.에서야 현장을 방문하여 반려처분을 한 것이다. 이 사항들은 누가 보아도 알 수 있듯이 피청구인이 청구인의 개발행위 신청에 대하여 늦게 처리하여 반려처분이 된 것이므로 정상적으로 처리하였으면 피청구인은 법적 처리절차를 거쳐 원상복구를 하였기 때문에 개발행위 허가가 당연히 처리되어야 하는 것이다.

6) 청구인은 개발행위 허가신청을 하여 마을 주민들이 요구하는 수준에 맞춰 퇴비사를 지으려고 하였으나 문중 일부 사람들이 방해를 하여 결국 반려처분된 것으로 알고 있다. 특히, 마을 이장인 추길호씨는 농지전용위원으로 2006. 5. 30. 농지전용 허가를 승낙하였고 반대로 2006. 7. 7. 피청구인에게 진정서를 제출한 사실을 보더라도 문중에서 방해함에 따라 피청구인이 처리기한을 지키지 않고 방치한 이후에 반려 처분한 것이라고 할 것이다.

7) 피청구인은 주변 환경오염을 유발시키고 있어 인근 지역 주민들의 진정 등 반대가 있었다고 주장하고 있는데, ○○리 685-3외 1필지는 청구인이 경매로 매입한 토지와 건물이고, 지목은 전이나 토지 전체가 콘크리트로 만들어진 잡종지로 주변 환경을 오염시킬 요소들을 줄일 수 있는 퇴비사를 만들려고 한 것이고 피청구인이 법적 처리기한을 넘겨 법적으로 잘못 처분하였기에 당연히 이 사건 반려처분을 취소하고 개발행위 허가를 처리하여야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

가. 처분경위

○ 2006. 5. 19. 개발행위 허가신청
- ○○군 ○○면 ○○리 685-3. 685-4번지(전,012㎡) 설치된 버섯재배사의 부지를 축사 및 퇴비사 부지로 이용코자 개발행위허가신청
- 개발행위허가는 국토의계획및이용에관한법률 제61조의 규정에 의해 개발행위허가시 농지전용허가가 의제됨

○ 2006. 5. 23. ○○면 농지관리위원회 확인요청

○ 2006. 5. 25. 관련부서(친환경녹지팀, 지속가능건설팀, 문화레져관광팀, 시책사업팀)에 관련법 협의 요청

○ 2006. 5. 30. ○○면 농지관리위원회 확인서 제출

○ 2006. 6. 7. 현지 확인결과
- 신축한 버섯재배사(건축물현황도 중 다, 라, 마동)는 하우스터널형 축사로 소를 사육중이며 신축코자 하는 퇴비사 부지는 기존의 버섯재배사(건축물현황도 중 가동) 뒤편으로 위치가 적합하지 않을 것으로 판단되고, 축산폐수로 인한 인근주민들의 민원이 있어 구체적인 피해방지계획서를 보완토록 전화통지

○ 2006. 6. 12. 피해방지계획서 제출

○ 2006. 6. 14. 개발행위허가신청서를 반려 및 농지 원상복구 명령
- 피청구인은 개발행위허가를 위하여 현지 확인 결과 신축 버섯재배사에 소를 입식하여 사육하는 불법농지전용 행위를 확인하고 개발행위허가신청서를 반려 및 농지 원상복구 명령

○ 2006. 7. 10. ○○경찰서에 고발 조치
- 원상복구 여부 확인결과 원상복구 되지 않아 ○○경찰서에 고발 조치

나. 처분 사유

1) 농지법제36조, 제37조, 같은법 시행령 제37조, 제38조, 제40조 및 같은법 시행규칙 제25조 내지 제28조, 제30조의 규정에 의하여 농지전용허가나 신고를 하고자 하는 자는 농지전용행위전 농지전용허가신청(신고)서에 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 당해 농지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관(시장·군수)의 허가를 받아야 하는바,

2) 청구인은 2006. 5. 19. 개발행위(농지전용)허가 신청을 하기 전 농지법 제2조 및 같은법 시행령 제2조 제2항의 규정에 의거 버섯재배사 부지는 농지전용허가(신고)없이 설치가 가능하다는 것을 알고 2006. 1. 31. 버섯재배사를 설치하고 2006. 2.경에 임의로 버섯재배사를 축사로 용도 변경하여 40두의 소를 입식하여 사육하다 2006. 5. 19. 동식물관련시설(축사 및 퇴비사)부지로 사용코자 개발행위 허가신청을 하였으나.

3) 이는 농지법 제36조, 제37조, 같은법 시행령 제37조, 제38조, 제40조 및 같은법 시행규칙 제25조 내지 제28조, 제30조의 규정에 의한 농지전용허가(신고)를 받지 아니하고 농지를 전용한 불법행위로써 농지법 제44조의 규정에 의한 원상회복 대상농지이므로 피청구인은 개발행위허가 신청서를 반려하고 농지원상회복 지시를 하였다.

다. 청구인의 주장에 대한 반론

1) 청구인의 주장에 의하면, 피청구인은 농지법시행령 제38조제1항의 심사규정에 의해서 심사한 후 보정사항이 있으면 보정을 요구하여야 할 것 임에도 불구하고 아무런 보정 조치 없이 방치하였다고 하는데

가) 피청구인은 청구인으로부터 2006. 5. 19. ○○군 ○○면 ○○리 685-3번지 외 1필지의 버섯재배사를 축사 및 퇴비사 활용목적으로 개발행위허가 신청서를 접수 후, 개발행위허가를 위해 2006. 6. 7. 신청지 현지 확인 결과, 2006. 1. 31. 버섯재배사로 신축한 버섯재배사(건축물현황도 중 다, 라, 마동)는 하우스터널형 축사로 이미 소를 입식하여 소를 사육 중에 있었으며, 또 신축코자 하는 퇴비사 부지는 기존의 버섯재배사(가동) 뒤편으로 위치가 적합하지 않고, 개발행위허가신청서의 피해방지계획서상 구체적인 방지계획이 미비하여 구체적인 피해방지계획서를 보완토록 민원사무처리에관한법률시행령제15조의 규정에 의거 전화로 보완요구 하였으며

나) 이에 청구인은 2006. 6. 12. 설계사무소(○○건축사무소)를 통해 피해방지계획서를 제출한 바도 있어, 아무런 보정조치 없이 방치하였다는 주장은 맞지 않으며

다) 민원사무처리규정에관한법률시행령 제15조의 규정에 의하면 접수한 민원서류에 흠이 있을 경우에 보완이 필요한 상당한 기간을 정하여 민원인에게 보완을 요구하게 되어있으나 피청구인의 개발행위허가서류 반려는 민원사무처리규정에관한법률의 규정에 의한 민원서류에 흠이 있는 경우가 아닌 청구인의 불법농지전용에 대하여 농지법제44조의 규정에 따라 농지원상복구명령과 동시에 민원서류를 반려한 것으로 청구인의 주장은 이유 없다고 할 것이다.

2) 소는 언제든지 이동이 가능하므로 청구인에게 보정을 명하면 언제든지 보정이 가능하다는 청구인의 주장에 대하여

가) 농지법상 버섯재배사는 같은법 제2조제1호 \'나\'목과 같은법 시행령 제2조제3항제2호의 규정에 의거 농지이용행위로서 농지전용허가 없이 버섯재배사 설치는 가능하나 축사의 경우에는 농업용 시설로서 농지법 제37조제1항제1호 및 같은법 시행령 제40조, 같은법 시행규칙 제30조의 규정에 의하여 농지전용 행위 전에 농지소재지 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농지전용신고를 하여야 함에도

나) 청구인은 2006. 1. 31. 농지전용허가의 절차 없이 설치가 가능한 버섯재배사를 신축( 버섯재배사로 볼 수도 없음)하고서도 버섯은 재배하지도 않았으면서 2006. 2.경 신축한 버섯재배사에 소를 입식하였던 것은 신축한 버섯재배사에서는 버섯을 재배할 의향이 전혀 없었다고 인정할 수밖에 없으며

다) 소만 이동하면 버섯재배사로 원상 복구된다는 주장은 지금까지 청구인의 행위로 보아 버섯재배사로 원상 복구할 의향이 전혀 없으며, 소만 이동한다하여 농지로 원상복구 되었다고 볼 수 없어 청구인의 주장은 이치에 맞지 않다.

3) 농지법시행령 제38조 각호의 심사규정에 규정되어 있지 않은 허가 전에 소를 입식시켰다는 이유로 청구인의 개발행위허가신청서를 반려하였음은 법적근거도 없으며 합리성도 결여한 위법 부당한 처분이라는 청구인의 주장에 대하여

가) 청구인의 주장에 의하면, 버섯을 재배할 목적으로 버섯재배사를 신축하였다 하나 2006. 1. 31. 신축한 버섯재배 목적 건물은 건축물 사용승인에 따른 건축물관리대장 기재신청 건축물 현황도에 나타난 바와 같이 ’다‘동(216㎡), ’라‘동(120㎡), ’마‘동(288㎡) 등 3개동(624㎡)으로 건축신고 되었으나 현지 확인결과에 의하면, 1개동 900㎡(60m×15m)로 불법 증·개축하여 소를 사육하고 있어, 이는 도저히 버섯재배용 건물로 인정될 수 없고

나) 농지법시행령 제38조 각호의 규정에 의한 심사규정은 농지전용 행위 전에 농지전용허가신청이 있을 때 허가권자가 본 규정에 의한 심사를 거쳐 농지전용허가를 하는 것이지 이미 불법으로 이루어진 불법 농지전용지에 대한 심사규정은 아니며

다) 청구인이 버섯재배사에 소를 입식한 행위는 불법 농지전용행위로써 농지법 제44조의 규정에 의한 원상회복 대상농지임에도 청구인은 2006. 6. 14. 피청구인으로부터 농지원상복구명령을 받고서도 농지원상복구 의무를 이행하지 않고 있어 2006. 7. 10. ○○경찰서에 고발조치 되었고, 또한 불법으로 소를 사육하면서 주변 환경오염을 유발시키고 있어 인근 지역주민들로부터 진정된 일도 있어 청구인의 주장은 이치에 맞지 않는다.

라. 결 론

1) 위에서 알아본 바와 같이 농지를 전용하고자 하는 자는 농지전용행위 전에 시장·군수의 농지전용허가를 받아 농지전용을 하도록 법에 엄격히 규정되어 있음에도 청구인이 농지전용허가 없이 설치 가능한 버섯재배사를 설치하고, 농지전용허가의 절차 없이 버섯재배사에 소를 입식하여 사육하는 행위는 불법 농지전용행위로써 마땅히 농지로 원상복구 되어야 할 것이므로

2) 청구인의 농지전용허가 심사규정에 있지 않은 허가 전 소를 입식시켰다는 이유로 개발행위허가 신청서를 반려하였음은 법적근거나 합리성을 결여한 위법 부당한 처분이라는 주장은 법적 타당성에 맞지 않고 이유가 되지 않으므로 반드시 기각 되어야 할 것이다.

【보충 서면】

가. 청구인의 보충서면에 대한 반론

1) 2006. 5. 19. 청구인은 ○○군 ○○면 ○○리 685-3. 685-4번지(전7,012㎡)에 설치된 버섯재배사의 부지를 축사 및 퇴비사 부지로 이용하고자 개발행위허가신청 접수하고, 허가기간 내에 보정을 요구하지도 않았으며, 2006. 6. 7. 피청구인 현지 확인한 사실도 없고 방문한 적도 없으며 피해방지 계획서를 보완토록 전화요구 한 적도 없다고 주장하는데

가) 피청구인 소속공무원(지방행정7급 ○○○)은 처음 2006. 6. 7. 현장을 방문했을 때 청구인이 출타중이어서 청구인을 만나지 못했으나 건축물관리대장 현황도중 “가”동 버섯재배사에서 버섯재배를 하는 사람을 만났으며, 그 사람과 버섯을 재배하는 버섯사안에까지 들어가 버섯을 재배한 것을 확인한 사실이 있으며

나) 퇴비사 부지는 기존의 버섯재배사 뒤편으로 위치가 적합하지 않을 것으로 판단되고, 축산폐수로 인한 인근주민들의 민원이 있어 구체적인 피해방지계획서를 보완하도록 청구인과 휴대폰으로 피해방지계획서를 보완토록 통지하였으며, 이에 청구인은 2006. 6. 12. ○○건축사무소 (○○군 담양읍 지침리 28-7번지 소재)를 통해 피해방지계획서를 제출하였다.

2) 청구인은 ○○면에서 원상복구 명령을 하여 임신한 소를 이동하여 이동 후 송아지 8마리 사망, 큰 소 유산 3마리 등 막대한 손해를 감수하면서 원상복구 하였으며 원상복구 후 사진을 제출하였다고 주장하는데

가) 청구인은 2006. 5. 26. 버섯재배사에서 2006. 3. 25.부터 소 70두를 입식하여 축사로 사용한 사실이 있음을 확인하는 시인서를 ○○면사무소에 제출한바 있으며, ○○면에서는 2006. 5. 29. 버섯재배사를 농지용도 변경 사용에 대하여 2006. 5. 29. ～ 6. 7.(10일간)까지 원상회복하고 허가를 득한 후 축사로 사용하도록 통보한 바 있으나, 청구인은 소만 이동하면 원상복구가 완료된 것으로 주장하고, 제출한 사진은 당초 목적사업인 버섯재배사로 원상복구한 상태가 아니었으며, 도저히 버섯재배사로 인정할 수 없었고, 소를 이동하면서 송아지 8마리가 죽었다고 하는데, 소가 죽으면 당연히 군청 축산담당에게 신고하고 소가 죽은 원인과 가축전염병 등의 원인을 규명하고 살처분하는 등 법적인 처리규정에 따라 죽은 송아지를 매장 처분해야 함에도 청구인은 송아지 사망신고를 접수한 사실과 가축질병에 대한 살처분 한 사실도 없다.

나) 만약 죽은 송아지를 불법매장 하였다면 당연히 관련법에 의거 고발조치 되어야 마땅하며 청구인이 소가 죽었다고 주장하는 것은 모두 믿을 수가 없다.

3) 청구인은 피청구인이 개발행위신청을 늦게 처리하여 반려처리가 된 것이므로 정상적으로 처리 하였으면 피청구인은 법적절차를 거쳐 원상복구를 하였기 때문에 개발행위허가가 당연히 처리되어야 한다고 주장하나

청구인의 개발행위허가서류 반려는 「민원사무처리규정에 관한 법률」에 의한 민원서류에 흠이 있어 보완을 요구하는 것이 아니고, 중요한 것은 신축 버섯재배사에 버섯을 재배한 사실이 없고 불법으로 소를 입식하여 사육하는 불법농지전용 행위로 농지전용허가 전 사업 착수로 보아 청구인의 불법농지전용에 대하여 농지법제44조의 규정에 따라 농지원상복구명령과 동시에 민원서류를 반려한 것으로 청구인의 주장은 청구인의 불법사실을 면탈하기 위한 억지 주장에 불과하다.

4) 또한 청구인은 ○○면 ○○리 685-3번지 외1필지를 경매로 매입한 토지와 건물로 지목은 전이나 토지전체가 콘크리트로 만들어진 잡종지로 주변 환경을 오염시킬 요소들을 퇴비사를 만들어 환경오염을 줄이려고 한 것이라고 주장하는데 대하여

농지법 제2조제1호나목 및 같은법 시행령 제2조제3항제1호에 의해 버섯재배사 부지는 농지에 해당되며 버섯을 재배하는 행위는 농지이용행위로써 농지전용허가 절차 없이 버섯재배사 설치가 가능하며,『지목을 관리하는 행정자치부에서는 버섯재배사 부지는 농지로 해석하여 지목변경을 인정하지 않고 (지적법규해설 사본, 행정자치부 인터넷 질의응답사례), 농림부에서도 버섯재배사는 그 건축물 구조에 상관없이 버섯재배사 부지는 농지로 인정하고 있으며(농지업무관련 사본)』, 청구인이 버섯재배사에 불법으로 소를 입식하여 사육하는 불법농지 전용행위를 하지 않았다면, 청구인이 주장하는 주변 환경을 오염시킬 요소들을 제거하기 위한 퇴비사 또한 필요하지 않다.

나. 결 론

청구인이 농지전용허가 없이 설치 가능한 버섯재배사를 설치하고 농지전용허가의 절차 없이 버섯재배사에 소를 입식하여 사육하는 행위는 불법 농지전용행위로써 마땅히 농지로 원상복구 되어야 할 것이므로 청구인의 농지전용허가 심사규정에 있지 않은 허가 전 소를 입식시켰다는 이유로 개발행위허가 신청서를 반려하였음은 법적근거나 합리성을 결여한 위법 부당한 처분이라는 주장은 법적 타당성에 맞지 않고 이유가 되지 않으므로 반드시 기각 되어야 할 것이다.

4. 이 사건 처분의 위법·부당여부

가. 관계법령
1) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제37조, 제58조
2) 농지법 제2조, 제36조, 제37조
3) 농지법시행령 제2조, 제37조, 제38조, 제40조
4) 농지법시행규칙 제25조, 제26조, 제27조, 제28조, 제30조
5) 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제14조, 제15조

나. 사실의 인정
행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 기타 관계서류의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 청구인이 제출한 건축물대장 등의 자료에 의하면, 청구인은 2005. 7. 19. 광주지방법원으로부터 ○○군 ○○면 ○○리 685-3번지(전 5,592㎡) 및 같은리 685-4번지(전 1,420㎡) 지상의 토지와 버섯재배사를 경매로 취득한 사실을 확인할 수 있다.

2) 청구인은 2006. 5. 19. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 685-3번지(전 5,592㎡) 및 같은리 685-4번지(전 1,420㎡) 총 7,012㎡(건축 연면적 2,020.80㎡, 용도 축사 및 퇴비사 부지, 구조 철골조립식) 지상의 버섯재배사에서 축사 및 퇴비사 부지로 이용하기 위하여 개발행위(토지형질변경)허가 및 농지전용허가신청서를 제출하자, 피청구인은 피청구인 소속 관련 부서에 개발행위허가 신청에 따른 농지관리위원회 확인서 발급 요청 및 개발행위허가(농지전용)신청에 따른 관계법 협의 요청을 하였다.

3) 피청구인은 2006. 6. 14. 청구인에게 현지 확인결과 허가 전 사업 착수로 인하여 개발행위허가신청을 반려 통보하니 원래 목적인 버섯재배사로 원상 복구하라는 내용의 개발행위허가신청 반려 통보를 하였다.
4) 피청구인은 2006. 7. 10. ○○경찰서장에게 청구인의 농지불법전용에 대하여 고발하였는데 고발 내용은 청구인 소유의 농지에 대하여 기존의 버섯재배사 부지에 버섯재배 목적으로 3동(624㎡)을 증축하여 건축물대장 기재 신청 후 적법한 절차 없이 용도 변경 및 증축(900㎡)하여 축사로 활용하였다는 것이며, 청구외 유경화의 확인서에 의하면, 2006. 2.경에 소 40두를 입식하여 사육 중에 있었음을 시인하고 있음을 확인할 수 있다.

다. 판 단

1) 관계 법령 검토

가) 개발행위의 허가에 대한 규정으로

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제56조제1항제2호는 “다음 토지의 형질변경에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 \"개발행위\"라 한다)를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가(이하 \"개발행위허가\"라 한다)를 받아야 한다.”고 하고

나) 농지 전용 허가 및 협의에 대한 규정으로

농지법 제36조제1항은 “농지를 전용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있고

다) 농지전용허가의 심사에 대한 규정으로

(1) 농지법시행령 제38조제1항은 “군수는 제37조제3항의 규정에 의하여 농지전용허가신청서등을 송부 받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 그 송부 받은 날부터 10일 이내에 시·도지사에게 송부하여야 하며, 시·도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림부장관에게 제출하여야 한다.”고 하고

(2) 위 제38조제1항의 다음 각 호의 심사기준에 대하여

2. 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있을 것으로 인정될 것
가. 시설의 규모 및 용도의 적정성
나. 건축물의 건축에 해당하는 경우에는 도로·수도 및 하수도의 설치 등 당해 지역의 여건

5. 제37조제2항제2호 또는 제3호에 해당하는 피해가 예상되는 경우에는 다음 각 목의 사항 등을 참작할 때 그 피해방지계획이 타당하게 수립되어 있을 것
가. 당해 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지·변경을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적정성
나. 당해 농지의 전용이 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취·소음의 발생을 수반하는 경우 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적정성
다. 당해 농지의 전용이 인근농지의 일조·통풍·통작에 현저한 지장을 초래하는 경우 그 피해방지계획의 적정성
라. 당해 농지의 전용이 용수의 취수를 수반하는 경우 농수산업 또는 농어촌생활환경 유지에 예상되는 피해 및 피해방지계획의 적정성

6. 사업계획 및 자금조달계획이 전용목적사업의 실현에 적합하도록 수립되어 있을 것

(3) 같은조 제2항은 “농림부장관은 제1항의 규정에 의한 심사기준에 적합하지 아니한 경우에는 농지의 전용허가를 하여서는 아니된다.”고 규정하고 있다.

라) 원상회복 및 벌칙에 대한 규정으로

농지법 제44조제1항제1호는 “군수는 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 타용도로 사용한 경우에는 그 행위를 한 자에 대하여 일정한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다.”고 규정하고 있고

같은법 제59조제2항은 “농업진흥지역밖의 농지를 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 사위 기타 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 3년 이하의 징역 또는 당해 토지가액의 100분의 50에 상당하는 금액 이하의 벌금에 처한다.”라고 규정하고 있다.

2) 관련 판례 검토

가) 복합민원에 있어서 일괄 신청하지 아니하고 그 중 어느 하나의 인·허가만을 신청한 경우, 근거 법령이 아닌 다른 관계 법령을 고려하여 그 인·허가 여부를 결정할 수 있는지 여부 및 농지전용허가에 관한 심사기준을 규정한 농지법시행령상 규정 취지와 관련하여

하나의 민원 목적을 실현하기 위하여 관계 법령 등에 의하여 다수 관계기관의 허가·인가·승인·추천·협의·확인 등의 인·허가를 받아야 하는 복합민원에 있어서 필요한 인·허가를 일괄하여 신청하지 아니하고 그 중 어느 하나의 인·허가만을 신청한 경우에도 그 근거 법령에서 다른 법령상의 인·허가에 관한 규정을 원용하고 있거나 그 대상 행위가 다른 법령에 의하여 절대적으로 금지되고 있어 그 실현이 객관적으로 불가능한 것이 명백한 경우에는 이를 고려하여 그 인·허가 여부를 결정할 수 있으며

구 농지법(1997. 12. 13. 법률 제5453호로 개정되기 전의 것) 제36조 제1항 소정의 농지전용허가에 관하여 그 심사기준을 규정하고 있는 구 농지법시행령(1997. 9. 11. 대통령령 제15480호로 개정되기 전의 것) 제38조 제1항은 제2호에서 \'전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부\'를 들고 있고, 이는 농지전용허가가 있었음에도 그 전용목적사업을 실현할 수가 없어 결과적으로 농지가 이용되지 않은 채 방치되는 것을 방지하기 위하여 둔 심사기준이어서 전용목적사업의 실현에 관하여 법령 등에 의한 인·허가가 필요한 경우에는 그 인·허가의 요건을 갖추고 있을 것도 그 내용으로 한다고 해석하여야 한다(대법원 2000. 3.24. 선고 98두8766)고 판시하고 있고

나) 농지전용허가를 받지 아니하고 이미 전용되어 농지에 해당하지 않게 된 토지는 농지전용허가의 대상이 될 수 없다는 유사 판결 사례로

농지법는 허가를 받지 아니하고 농지를 전용할 경우 지방자치단체장은 원상회복을 명할 수 있도록 규정하고 있고, 제59조는 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 사위 기타 부정한 방법으로 전용허가를 받은 자에 대해 징역형 또는 벌금형에 처하도록 규정하고 있는데, 위 규정들을 종합하여 보면 농지전용허가를 받지 아니하고 이미 전용되어 농지에 해당하지 않게 된 토지는 농지전용허가의 대상이 될 수 없다고 할 것이고, 허가를 받지 아니한 채 농지를 전용하고 있는 상태를 유지하고 있을 경우 이는 농지법시행령 제38조제1항 소정의 심사기준에 적합하지 아니하여 농지의 전용허가가 불가능하므로 해당 지방자치단체장은 농지전용허가를 거부할 수 있다고 할 것이다(광주지방법원 행정부 2006. 12. 7. 선고 2006구합3834)라고 판결한 유사 사례가 있다.

3) 청구인의 주장에 대한 검토

피청구인은 농지법시행령 제38조제1항의 심사규정에 의해서 심사한 후 보정사항이 있으면 보정을 요구하여야 할 것임에도 불구하고 아무런 보정 조치도 없이 방치하다가 법정 처리기한인 10일(2006. 6. 8.)이 도과한 연후인 2006. 6. 14.에 돌연 현장을 찾아와서 심사한 다음 농지법시행령 제38조 각 호의 심사규정에 규정되어 있지도 않은 허가 전에 소를 입시시켰다는 이유로 청구인의 개발행위허가신청서(농지전용허가)를 반려한 것은 법적 근거도 없으며, 합리성도 결여한 위법 부당한 처분이라는 청구인의 주장에 대하여 살피건대

가) 피청구인이 제출한 자료에 의하면, 피청구인은 2006. 7. 10. ○○경찰서장에게 청구인의 농지불법전용에 대하여 고발하였고, 고발 내용은 청구인 소유의 농지에 대하여 기존의 버섯재배사 부지에 버섯재배 목적으로 3동(624㎡)을 증축하여 건축물대장 기재 신청 후 적법한 절차 없이 용도 변경 및 증축(900㎡)하여 축사로 활용하였다는 것이며, 청구외 유경화의 확인서에 의하면, 2006. 2.경에 소 40두를 입식하여 사육 중에 있었음을 시인하고 있음을 확인할 수 있고

나) 원상회복 및 벌칙에 대한 규정으로 농지법 제44조제1항제1호는 “군수는 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가를 받지 아니하고 농지를 전용하거나 타용도로 사용한 경우에는 그 행위를 한 자에 대하여 일정한 기간을 정하여 원상회복을 명할 수 있다.”고 규정하고 있고, 같은법 제59조제2항은 “농업진흥지역밖의 농지를 제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가를 받지 아니하고 전용하거나 사위 기타 부정한 방법으로 농지전용허가를 받은 자는 3년 이하의 징역 또는 당해 토지가액의 100분의 50에 상당하는 금액 이하의 벌금에 처한다.”라고 규정하고 있는데, 위 규정들을 종합하여 보면, 농지전용허가를 받지 아니하고 이미 전용되어 농지에 해당하지 않게 된 토지는 농지전용허가의 대상이 될 수 없다고 할 것이고, 허가를 신청한 청구인이 피청구인으로부터 요구 받은 상당한 기간까지도 허가를 받지 아니한 채 농지를 전용하고 있는 상태를 유지하고 있을 경우 이는 농지법시행령 제38조제1항 소정의 심사기준에 적합하지 아니하여 농지의 전용허가가 불가능하므로 피청구인은 농지전용허가를 거부할 수 있다고 할 것이며

다) 대법원 판례에서도 하나의 민원 목적을 실현하기 위하여 관계 법령 등에 의하여 다수 관계기관의 인·허가를 받아야 하는 복합민원에 있어서 필요한 인·허가를 일괄하여 신청하지 아니하고 그 중 어느 하나의 인·허가만을 신청한 경우에도 그 근거 법령에서 다른 법령상의 인·허가에 관한 규정을 원용하고 있거나 그 대상 행위가 다른 법령에 의하여 절대적으로 금지되고 있어 그 실현이 객관적으로 불가능한 것이 명백한 경우에는 이를 고려하여 그 인·허가 여부를 결정할 수 있으며, 농지전용허가에 관하여 그 심사기준을 규정하고 있는 농지법시행령 제38조 \'전용하고자 하는 농지가 전용목적사업에 적합하게 이용될 수 있는지 여부\'를 들고 있고, 이는 농지전용허가가 있었음에도 그 전용목적사업을 실현할 수가 없어 결과적으로 농지가 이용되지 않은 채 방치되는 것을 방지하기 위하여 둔 심사기준이어서 전용목적사업의 실현에 관하여 법령 등에 의한 인·허가가 필요한 경우에는 그 인·허가의 요건을 갖추고 있을 것도 그 내용으로 한다고 해석하여야 한다(대법원 2000. 3.24. 선고 98두8766)고 판시하고 있는 것을 감안할 때, 심사규정에 규정되어 있지도 않은 허가 전에 소를 입시시켰다는 이유로 청구인의 개발행위허가신청서(농지전용허가)를 반려한 것은 법적 근거도 없다는 청구인의 관련 주장은 이유 없다고 할 것이다.

4) 결론적으로 청구인은 이 사건 신청 전에 허가 없이 불법으로 농지전용을 하는 등 선행적 절차를 불이행하여 관계법령을 위반한 사실이 명백하고, 관계 법령의 소정의 절차에 따라야 할 의무가 있는 피청구인이 농지전용허가가 불가능하다는 이유로 청구인의 신청에 대하여 반려한 피청구인의 이 사건 처분은 정당한 처분 처분이라고 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.