(2006-92, 건축물 용도변경신청 불허가처분 취소청구)
0. 재 결 일 : 2007. 1. 5.
0. 주 문
청구인의 청구를 인용한다.
0. 청구취지
피청구인이 2006. 9. 26. 청구인에 대하여 한 건축물용도변경허가신청 불허가처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인은 2006. 9. 7. 피청구인에게 ○○군 ○○읍 ○○리 1131번지(건축 연면적 623.61㎡)상 건축물의 용도를 특산품판매장에서 장례식장으로 변경하기 위해 건축물 용도변경허가(농지 용도변경승인 포함) 신청을 하였으나, 이에 대하여 피청구인은 당해 토지의 경우 농지전용 허가를 받아 현재까지 특산품판매장 용도로 사용하고 있고, 당초 허가조건에 준공일로부터 5년 이내에 전용목적을 변경하고자 할 때에는 피청구인의 승인을 받아야 한다고 되어 있으며, ○○향토문화회관에 인접되어 있어 장례식장의 경우에는 주변경관과 조화를 이루지 못한다는 주민들의 반대 등 농지법령상의 기준에 적합하지 않다는 이유를 들어 2006. 9. 26. 불허가 처분하자 이의 취소를 구하는 행정심판을 청구한 사건임
2. 청구인 주장
가. 청구 이유
피청구인의 용도변경 불허가 처분을 받고 관계법에 타당하지 못한 점이 있다고 생각되어 부득이하게 행정심판을 청구하게 되었으니 피청구인의 잘못을 시정해 주기 바란다.
나. 피청구인의 이 사건 처분 및 처분 사유에 대한 반론
1) 청구인의 신뢰에 어긋난 처분
가) 청구인은 2006. 7. 25. 임의 경매를 통해서 건물(○○읍 ○○리 1131번지, 이하 건물)을 낙찰 받아 소유권 이전을 마쳤고 경매에 참가하기 이전에 4회에 걸쳐 피청구인에게 동 건물을 장례식장으로 용도 변경하여 개업할 수 있는지 문의를 하였는데 ‘가능하다’는 확답을 받고 별다른 의심 없이 경매에 참가하여 낙찰을 받았다. 그런데 막상 용도변경 신청을 하니 갖가지 이유를 들어 안 된다고 하니 답답할 따름이다.
나) 그 과정을 자세히 말씀드리면, ① 2006. 7. 1. 평소 친분관계가 있는 김중현이 ○○군청 노인복지과에 방문하여 건물을 장례식장으로 활용할 수 있는지 물었는데 장례식장은 자유업이므로 가능하다는 답변을 받았으며, ② 2006. 7. 4. 청구인이 군청을 방문하여 건설과 직원 ○○○, 환경과 직원 ○○○, 건축과 직원 ○○○에게 문의한 결과 “법률상 아무런 하자가 없으니 가능하다.”는 답변을 받았다. (용도변경 담당자라고 한 민원실 직원 ○○○은 출장중이어서 통화한 결과 “건설과 직원 ○○○이 가능하다고 하면 아무런 문제가 없다”고 하였다.) ③ 경매 며칠전인 2006. 7. 21.에 다시 한번 확인하기 위해서 ○○군청에 방문하여 ○○○과 ○○○에게 문의하였는데 “저번에 가능하다고 했는데 왜 또 찾으셨습니까?”라고 하며 다시 확인을 해 주었다. ④ 이를 믿고 경매 낙찰을 받아 2006. 7. 26. 토지대장, 지적도, 건축물대장(도면포함) 등의 서류를 발급받아 민원실에 방문하여 민원실장, 건축과 직원 ○○○, 민원실 직원 ○○○ 등 3인과 더불어 용도변경이 가능한지 문의하였는데 민원실장은 서류를 제출하고 대수선을 하여 사업을 하라는 확답을 주었다. ⑤ 이에 2006. 8. 24. 용도변경, 대수선 서류를 신청하였으나 2006. 9. 26. 불가하다는 공문을 받게 된 것이다.
다) 경매 이전과 이후에 5차에 걸친 문의를 하고 가능하다는 답변을 받아 수억에 이르는 투자를 하였는데 막상 안 된다고 하니 답답하고 억울하고, 투자된 자본에 대해서는 누가 책임을 질 것이며 공무원의 말을 신뢰한 선량한 청구인이 모든 책임을 져야 되는 것인지, 게다가 담당자들은 사적으로는 용도변경허가에 아무런 하자가 없다고 말하면서도 공적으로는 일단 불허 할 것이니 행정심판을 받아오면 어떻겠냐고 하였다. 어차피 허가를 내줄 상황인데 민원인의 시간적, 재정적인 손해와 상급기관의 행정력을 낭비하면서까지 불허를 고집하는 게 정당한 것인지에 대하여 상급 행정청의 강력한 제재가 필요하다고 생각한다.
2) 농지법 제42조 규정에 의거하여 용도변경승인 대상이나, 인근에 향토문화회관이 위치하여 상설공연 및 군민들의 체육, 문화, 휴식공간으로 다수인의 집단 민원이 접수되어 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제37조 규정에 따라 다수인관련민원 및 종합적인 검토, 조정한 결과 불허가 처분으로 심의, 의결하였다는 피청구인의 불허사유에 대하여
가) 피청구인의 용도변경 불허가 사유는 집단적인 민원이 들어왔다는 점, 공공시설의 이용에 방해가 된다는 점인데, 대법원의 장례식장과 관련된 판례에 따르면, 공공시설의 이용시 불편과 관련하여 “장례식장에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다(대법원 판례 2002두3263)”고 판시하였고
나) 민원과 관련해서는 “인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2005두9762)”고 판시한 바 있다. 결국 이 사건 처분은 법령에 아무런 근거도 없는 이유를 들어 적법한 신청을 거부하는 것이 법치행정인지 묻고 싶다.
다) 더불어 절차상의 하자와 관련하여 피청구인은 다수인 민원이라는 이유로 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제37조에 의거하여 민원조정위원회에서 조정, 검토한 결과 불허가 처분을 하였는데, 같은조 제6항에 민원인이 참석할 수 있도록 회의일정 등을 사전에 통지하도록 했음에도 통지를 하지 않았고, 설상가상 개인적으로 소문을 듣고 ○○군청에 찾아간 청구인이 회의에 참가하고자 공개 요구를 하는데도 비공개하고 회의를 진행한 것은 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제37조 제6항에서“민원조정위원회 위원장은 민원조정위원회를 개최하는 때에는 민원인이 참석할 수 있도록 회의일정 등을 사전에 통지하여야 한다. 이 경우 민원인이 원하거나 출석할 수 없는 특별한 사정이 있는 경우에는 서면으로 의견을 진술하게 할 수 있다.”고 규정하고 있는 법으로 보장된 절차상의 권리를 무참히 짓밟는 것이라고 할 것이다.
라) 또한 피청구인이 근본적으로 집단 민원을 일으킨 것이 아닌가 생각된다. 용도변경 신청 후에 반대 서명이 제출되었는데 김혁준(○○읍 쌍정리 이장)에 따르면, ○○읍사무소 민원실에서 전화로 연락이 와서 받아보니, “○○리에서는 반대민원이 들어왔는데 왜 쌍정리는 반대민원을 들고 오지 않느냐?”라고 했고, 김혁준은 “나는 직무유기를 할지언정 그런 일을 할 수는 없다. 반대 민원을 받고 싶으면 읍사무소 직원이 직접 나와서 받아라.”라고 하였다고 한다. 이 사실은 김혁준이 필요시 증언할 수 있다고 했으며 ○○군이 집단 민원을 가공하면서까지 용도변경을 불허하려고 갖은 노력을 하는 저의가 무엇인지 짐작이 간다고 할 것이다.
3) 본 시설물은 보조금을 지원하여 건축된 건물로써 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제35조 규정에 따라 보조금의 교부 목적에 위배 되는 용도에 사용하거나 양도, 교환 또는 대여하거나 담보에 제공하여서는 아니 되며, 당초 보조사업자가 재산권을 행사할 수 없는 상황에 이르러 경매 처분하여 사업자가 변경되었더라도, 새로운 사업자가 본래의 보조금 교부사업 목적을 인지하고 경매에 응찰 한 것으로 사료된다. 따라서 본래의 보조금 교부 목적인 ○○군 농수산특산물직매장으로 활용되도록 협조 바란다는 피청구인의 불허사유에 대하여
가) 보조금을 교부받지도 않고 경매를 통해서 원시취득을 한 낙찰자에게 보조사업의 이행을 강제할 수 있은 것인지와 이미 보조사업자인 삼별초영농조합이 담보로 해당 물건을 금융기관에 제공하고 경매라는 절차를 통해서 매각하고 있는 동안 피청구인은 무엇을 하였는지 묻고 싶다. 전 보조사업자가 각종 위법행위를 하고 있는 동안 피청구인은 법률상의 권리로서 보조금교부결정을 취소하고 보조금반환명령을 내릴 시간적인 여유가 충분했음에도 직무를 유기하였다.
나) 만약 적법한 절차를 거쳤다면 경매대금의 일부를 피청구인이 배당받을 수 있었을 것이다. 자신의 책임은 다하지 않고 원시 취득한 선량한 낙찰자에게 모든 책임을 돌리는 것이라고 할 것이고, 공법상의 계약의 당사자인 삼별초영농조합에 보조금의 반환명령을 내려야 할 것이지 계약의 일방 당사자도 아닌 청구인에게 보조사업의 이행을 명할 아무런 근거가 없다고 생각된다.
다) 또한 청구인이 보조금 교부사업 목적을 인지하고 경매에 응찰 한 것으로 사료된다고 하였는데 앞서 지적하였듯이 수차례에 걸쳐 응찰 이전에 피청구인에게 장례식장으로 용도변경 문의를 하였고, 이점을 피청구인도 인지하였을 터인데 이제 와서 청구인이 보조금 교부사업 목적을 인지했다는 것은 어불성설인 것이다.
라) 만약에 피청구인이 당해 건물을 당초의 보조금 교부 목적에 맞게 사용할 의지가 있었다면 경낙 결정 후 이해관계자의 이의제기기간(통상10일) 중 이에 대한 이의를 제기할 수 있었을 것임에도 같은 기간에 아무런 이의제기가 없었던 점으로 볼 때 오히려 피청구인이 본 건물을 교부 목적에 따라 운용할 필요가 없다는 것으로 인지하였거나 그 동안의 보조금 관리 소홀을 덮기 위해서 방치한 것으로 생각된다.
마) 따라서 두 번째의 불허의 이유 역시 논리의 앞뒤가 맞지 않는 것으로 사료되며, 오히려 군민의 한 사람으로서 보조금을 유용하도록 방치한 피청구인에 대해서 실망감과 한심한 생각이 든다.
4) 장례식장 입지의 타당성과 관련하여
가) 대법원 판례(2002두3263)에서 “고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설인 장례예식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없다”고 지적하였으나 현실적으로 군민들의 반대 의견도 있을 수 있다고 생각된다. 하지만 첨부된 사진을 보시면 알겠지만 이 건물이 위치한 곳은 4면 중 앞면은 도로, 뒷면과 왼쪽 측면은 농지로 활용되어 민가와 4～500m 이상 떨어져 있고 단지 오른쪽 측면이 현재 향토문화회관과 접해 있다.
나) 하지만 사진 상으로 볼 때 향토문화회관의 뒷면에 위치하여 통상적으로 회관을 사용하는 일반인이 정문으로 들어오는 경우 보이지 않는다는 점, 상설 공연이 일주일에 1회에 국한 된다는 점, 장례식장이 공설화장장이나 공동묘지와 같은 혐오시설이 아니라는 점 등을 볼 때 현저히 장례식장으로 활용되기에 부적합하다고 볼 수 없다.
다) 앞서 지적하였듯이 공공시설 이용기피 등의 막연한 우려 등의 법률상의 제한 사항 이외의 사유를 들어서 허가를 거부할 수 없음을 지적한 대법원 판례도 있었으며, 또한 기존에 ○○군에 소재하고 있는 영안실 2개소가 상당히 노후화 되어있고 지하에 위치하여 있어 사용이 불편하며, 또한 가정에서 장례를 치르기 보다는 시간적, 경제적인 이유로 장례식장에서 상을 치르는 것이 보편화되어가는 추세이기 때문에 새로운 장례식장의 입지를 환영하는 ○○군민도 많다.(찬성 서명을 한 자료를 첨부하오니 참고 바람)
다. 당부 말씀
마지막으로 부득이하게 행정심판이라는 절차를 통해서 권리를 구제 받아야 하는 상황이 안타까우나 공명정대한 판단으로 피청구인의 그릇된 점에 대해서 시정해 주길 바란다.
【보충서면】
가. 피청구인의 답변에 대한 반론
1) 청구인이 군청을 방문하여 공무원에게 “법률상 아무런 하자가 없으니 가능하다”라는 답변을 받고 추진하였다고 하나, 수차 상담시 “자연녹지지역내 장례식장은 가능한 시설이나 관련부서와 종합적인 검토 결과 최종적인 결론이 날 것이다”라고 답변하였는데 이는 구두상으로 몇몇 담당자에게 물어 정확한 결정을 할 수 없다는 것을 뜻하는 것으로 불허처분이 청구인의 신뢰에 어긋난다고 하는 내용은 담당자의 답변을 잘못 이해한 것으로 사료된다는 피청구인의 주장에 대하여
첫째, 다섯 차례에 거쳐 동일한 민원에 대해 문의하는 경우 구두상이라고 하더라도 향후 문서로 민원 신청될 것임을 소관 담당자들이 충분히 인식하고 발언했다는 점, 둘째, 민원에 대한 질의가 “몇몇의 담당자”가 아니라 해당 민원에 대해서 권한을 가진 실무 책임자들이었다는 점(건축과, 민원실 실무 담당자가 단순히 몇몇 담당자라면 모든 민원 사항에 대해서 매번 피청구인인 ○○군수께 물어야 하는지 알고 싶다.), 셋째, 다섯 번 문의하는 동안 권한자인 ○○군수 뿐만 아니라 ○○군의회, ○○군 공무원을 비롯한 대부분의 관계자가 문의에 대해 인지하고 있었고 숙고할 충분한 시간적 여유가 있었다는 점, 넷째, 실무자들은 청구인이 배석한 자리에서 민원사항에 대해서 실질적으로 협의하고 의견을 나눈 후 가능하다는 답변을 하였다는 점과 같이 ①상당한 시간을 주고 ②해당 업무의 권한 있는 담당자들이 ③수차례에 걸쳐서 ④협의하고 의견을 나눈 후 ⑤가능하다는 답변을 주었을 때 믿지 않을 민원인이 있겠는지 반문하고 싶다.
2) ○○향토문화회관은 남도의 대표적인 문화시설로써 토요 민속여행과 전국적인 국악행사 남도민요 경창대회 등이 개최되어 많은 외래 관광객 유치에 커다란 역할을 하고 있을 뿐만 아니라, (중략) ○○군의 대표적이고 공공성이 매우 강한 향토문화회관 옆의 건축물이 의료시설(장례식장)로 용도가 변경되면 ○○를 찾는 관광객들에게 관광 ○○ 이미지 제고를 저해하는 행위이며 다수의 군민들이 생활 불편을 느끼고 군민 정서상 혐오시설로 인정하는 장례식장이라 사료되어 용도변경을 하여 주면 많은 군민들이 마땅히 누려야 할 문화혜택을 침해하는 결과라 사료되어 사익에 비하여 공공의 이익이 더 강하므로 용도변경 불허가 처분을 하였다는 피청구인의 주장에 대하여
가) 첫째, 공공의 이익을 고려하지 않는 것은 피청구인이다.
(1) ○○군은 군민 대비 노인 인구수가 높은 지역 중에 하나로 노인 인구가 늘면서 깨끗하고 저렴하면서도 품격 높은 장례서비스에 대한 수요도 늘고 있다. 그러나 현재 ○○군내에 소재하고 있는 병원 소재 영안실과 장례식장은 2개소에 불과하다. 타 시군에는 이미 두세 곳의 전문 장례식장이 운영되어 주민들이 편리한 장례서비스를 받고 있는 반면 ○○군 군민들은 아직도 이러한 혜택을 누리지 못하고 있다.
(2) 더구나 현재 운영중인 영안실도 건물과 실내가 노후화되어 상주들을 비롯한 이용객들이 불편을 호소하고 있으며, 2개소 밖에 되지 않으니 과점 되어 타지에 비해서 장례비용도 높아지는 것은 당연한 결과다. 만약 전문 장례식장이 개업하게 되면 군민들은 깨끗한 신축건물에서 저렴한 가격으로 품격 높은 서비스를 받을 수 있을 것이다. 행정심판청구시 제출한 진정서(장례식장 설치 동의 의견)에 서명 날인한 군민들의 수가 300여명에 이른다는 점이 이러한 군민들의 요구를 보여준다고 생각된다.
(3) 간단히 말하자면, 군민들이 아낄 수 있는 금전적, 시간적 비용을 동종업자에게 갖다 주는 꼴이 되는 것으로 단순히 장례서비스를 통해서 제 이속을 챙기자는 뜻이 아님을 십분 이해해 주시기를 부탁드린다. 더욱이 반대 진정을 낸 대다수의 주민들이 ○○리 주민인데, 실제 이 건물이 위치하고 있는 곳은 ○○리 주민들의 주거지와는 상당한 거리를 두고 있어 생활상에 불편은 거의 없다고 봐야 할 것이다. 또한 향토문화회관의 이용에 불편이 있다고 하나, 이러한 불편은 막연한 우려나 가능성에 불과하다고 할 것이다. 군민들이 주로 이용하는 향토문화회관 전면에서 보면 동 건물이 거의 보이지 않을 뿐만 아니라 현재 새로 개업하는 장례식장은 예전과 달리 주변 경관과 미관을 고려하여 건설되고 있기 때문이다.
(4) 공공시설 운영에 대한 막연한 우려나 가능성은 소수에게만 미칠 뿐이고 장례식장이 개업되면서 얻는 주민들의 이익은 군민 전체에게 미치는 것이다. 게다가 전문 장례식장을 허용하지 않는 것은 소수의 현재 영안실 등을 운영하는 영업자들에게 이권을 인정해 주는 것이므로 군민 전체의 이익을 버리면서 소수의 영업자들의 이익을 지키는 것이 공익과 사익을 정당하게 비교교량한 것인지 의문이다.
나) 둘째, 장례식장은 혐오시설이 아니다.
(1) 대법원 판례는 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설인 장례예식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없는 점 등을 고려할 때, 장례식장에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다는 이유로 이 사건 건축허가 신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다고 판단하였다(대법원 2003두 3268).
(2) 행정심판 청구시 제출했던 청구내용에서 밝혔듯이 대법원 판례를 비롯한 정부의 공식적인 의견은 장례식장은 혐오, 기피시설이 아니라는 점을 재차 확인하고, 또한 공공시설의 이용 기피 등의 막연한 우려나 가능성만으로 장례식장의 신축이 현저히 공공복리에 반하다고 볼 수도 없다는 것을 재차 확인한다.
나. 청구인의 추가 주장
1) 타 지역의 장례식장 입지를 십분 고려해 주길 부탁드리면서 전라남도 관내에 소재하고 있는 장례식장 중 주택가 또는 시내 중심부 또는 명소 근처에 위치한 장례식장 리스트이니 참고하여 검토해 주기 바란다.
상 호 명주 소특징순천장례식장전남 순천시 장천동 28-11∘시내 중심(순고 오거리)
∘순천 시외버스터미널 인접영암장례식장전남 영암군 영암읍 춘양리∘영암읍 진입 초입에 위치장흥중앙장례식장전남 장흥군 장흥읍 건산리∘장흥읍 진입 초입에 위치
∘삼보, 미래, 솔뫼타운 등 아파트, 다세대 주택 인접목포금호장례식장전남 목포시 용해동 531-10∘대현초교, 용해초교 인접
∘목포보훈지청 인접장성장례식장전남 장성군 장성읍 영천리∘선일 아파트 인접
∘장성군 진입 초입에 위치
2) 위의 장례식장 이외에도 상당히 많은 수의 장례식장이 비슷한 주변 환경에 위치하고 있다. 시내 중심, 관내 진입 도로 초입, 심지어는 아파트나 다세대 주택 밀집 지역에도 장례식장이 위치하고 있다. 그러나 이 사건 건물은 삼면이 논, 밭으로 둘러 쌓여있고, 단지 향토문화회관의 후면에 위치하고 있을 뿐이므로 타 지역과 비교하여 ○○군민들도 좋은 장례서비스를 받을 수 있도록 십분 배려해 주기 바란다.
3. 피청구인 주장
가. 청구인의 주장에 대한 반론
1) 경매이전과 이후에 5차에 거친 문의를 하고 가능하다는 답변을 받아 수억에 이르는 투자를 하였는데 막상 안 된다고 하니 답답하고 억울하며, 투자된 자본에 대해서는 누가 책임을 질 것이며 공무원의 말을 신뢰한 선량한 사람이 모든 책임을 져야 되는 것인가 라는 주장에 대하여
청구인이 군청을 방문하여 공무원에게 “법률상 아무런 하자가 없으니 가능하다”라는 답변을 받고 추진하였다고 하나, 수차 상담시 “자연녹지지역내 장례식장은 가능한 시설이나 관련부서와 종합적인 검토결과 최종적인 결론이 날 것이다.”라고 답변하였는데 이는 구두상으로 몇몇 담당자에게 물어 정확한 결정을 할 수 없다는 것을 뜻하는 것으로 불허처분이 민원인의 신뢰에 어긋난다고 하는 내용은 담당자의 답변을 잘못 이해한 것으로 사료된다.
2) 농지법 제42조(용도변경승인)의 규정에 의거 용도변경승인 대상이나, 인근에 향토문화회관이 위치하여 있으며, 동 시설은 상설공연 및 군민들의 체육·문화·휴식공간으로 다수인의 집단민원이 접수되어 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제37조(민원조정위원회의 설치·운영) 규정에 따라 다수인관련민원 및 종합적인 검토·조정한 결과 불허가처분으로 심의·의결하였다는 주장에 대하여
가) ○○읍 ○○리 1131번지(구 굿모닝 ○○) 1,997㎡는 2003. 9. 25. 농수 특산물 판매소 및 사무소 신축을 위하여 농지전용 협의를 하였으며, 협의시 “준공된 날로부터 5년 이내에 다른 목적으로 사용하고자 하는 경우에는 군수의 승인을 얻어야 한다.”라고 협의하여 사업을 추진, 2004. 6. 2. 건축물대장에 등재하여 준공처리하였고
나) 사업자(박영철)는 교통사고로 인하여 사망하였고, 사업 부진으로 법원 경매에 의하여 2006. 8. 17. 청구인(○○○)에게 소유권이 이전 되었고, 청구인은 의료시설(장례식장)로 용도변경 신청을 하였으며(2006. 9. 7.), 용도변경 신청이 접수되자 ○○리 시설부지 인근 주민 박종산 외 236명이 용도변경 반대 진정서를 접수 하였으며, 또한 동 시설 옆에는 향토문화회관이 위치해 있어 다수 군민들의 유일한 문화, 체육, 환경, 휴식 공간으로 조성되어 활용되고 있으며
다) 특히, ○○향토문화회관은 남도의 대표적인 문화시설로써 토요민속여행과(4월～11월까지 1회, 평균 300여명/년 9,600명 이상), 전국적인 국악행사인 남도민요 경창대회 등이 개최되어 많은 외래 관광객 유치에 커다란 역할을 하고 있을 뿐만 아니라
라) 또한 각종 중앙, 도, 군 단위 행사 및 기관단체의 공연, 기념행사 등 년 30,000 여명의 국내·외지인이 방문하고 있는 ○○군의 대표적이고 공공성이 매우 강한 향토문화회관 옆의 건축물이 의료시설(장례식장)로 용도가 변경되면 ○○를 찾는 관광객들에게 관광 ○○ 이미지 제고를 저해하는 행위이며 다수의 군민들이 생활 불편을 느끼고 군민 정서상 혐오 시설로 인정하는 의료시설(장례식장)이라 사료되어 용도변경을 하여 주면 많은 군민들이 마땅히 누려야 할 문화 혜택을 침해하는 결과라 사료되어 사익에 비하여 공공의 이익이 더 강하므로 용도변경을 불허가 처분을 하였던 것이다.
3) 다음 절차상의 하자와 관련하여 ○○군청에서는 다수인 민원이라는 이유로 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제37조에 의거하여 민원조정위원회에서 조정, 검토한 결과 불허가 처분을 내렸는데, 같은조 제6항에 민원인이 참석할 수 있도록 회의일정 등을 사전에 통지하도록 했음에도 전혀 하지 않았고, 설상가상 개인적으로 소문을 듣고 ○○군청에 찾아간 본인이 회의에 참가하고자 공개요구를 하는데도 비공개하고 회의를 진행하였다. 법으로 보장된 절차상의 권리를 무참히 짓밟는 것이 법치행정이며 민본행정이냐는 청구인의 주장에 대하여
가) 건축물 용도변경 신청에 따른 민원조정위원회 심의요구가 있어 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 및 「○○군 민원조정위원회구성 및 운영규칙」에 의거 2006. 9. 25. 민원조정위원회를 개최하였으며, 청구인(○○○)에게는 농지업무 담당공무원(○○○)이 심의 일정을 전화로 통보(2006. 9. 22. 11:20경) 하였으며, 전언통신문을 작성하여 내부결재를 맡은 바 있고
나) 또한 2006. 9. 23. 청구인이 직접 농지업무담당공무원을 찾아 왔을 때 민원조정위원회를 개최 한다는 사실을 구두로 통보한 사실이 있으므로 같은 법 시행령 제37조 제6항에 의거 민원인이 참석 할 수 있도록 회의일정 등을 사전에 통지하도록 했음에도 전혀 하지 않았다는 주장은 사실이 아니다.
다) 그리고 심의 당일 청구인이 회의를 참석하기 위해 공개요구를 하였다고 하나 청구인의 장인(○○○)이 ○○군청 민원실을 방문하여 농지업무담당공무원을 만나 참석 가능여부를 문의하였고, 이에 같은 법 시행령 제37조제5항에 의거 위원장이 필요하다고 인정되는 경우 이해관계인·참고인 등의 의견청취가 가능하다고 설명을 하였으나 민원조정위원회에 참석하겠다는 의향을 비치지 않고 되돌아갔으며, 청구인은 당일 회의 참석을 공개 요구한 적은 없다. 다만, 고의적으로 민원인이 회의에 참석을 하지 못하도록 한 것은 아니다.
4) 본 시설물은 보조금을 지원하여 건축된 건물로 「보조금의 예산 및관리에 관한 법률」 제35조(재산처분의 제한) 규정에 따라 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용하거나 양도·교환 또는 대여하거나 담보에 제공하여서는 아니 되며, 당초 보조사업자가 재산권을 행사할 수 없는 상황에 이르러 경매 처분하여 사업자가 변경되었더라도, 새로운 사업자가 본래의 보조금 교부사업 목적을 인지하고 경매에 응찰한 것으로 사료된다. 따라서 본래의 보조금 교부 목적인 ○○군 농수산특산물직매장으로 활용 되도록 협조 바란다고 하였다는 주장에 대하여
본 시설물은 ○○군에서 보조금을 지원하여 건축된 농·특산물 직매장으로써 「보조금의 예산 및 관리에 관한 법률」 제35조 규정에 따라 보조금의 교부 목적에 사용할 수 있도록 경매취득자(○○○)에게 ○○군 농산유통과 - 26749(2006. 9. 18.)호에 의거 협조 요청한 건으로 위 농·특산물 직매장을 지원한 ○○군청 농산유통과 유통담당의 의견은 경매취득자(신청인 ○○○)가 본래의 건축물 사용목적에 적합하게 활용하도록 협조 요청한 사안이다.
나. 결 론
1) 청구인이 용도변경 신청한 ○○군 ○○읍 ○○리 1131번지는 농지법 제42조(용도변경승인)의 규정에 의거 용도변경승인 대상이나, 동 건물은 최초 허가시 ○○를 찾는 관광객들에게 ○○에서 생산되는 농·수·특산물을 판매하여 군민들의 소득증대 도모 및 관광 ○○ 이미지 제고를 위하여 보조금을 지원하여 준공된 건축물로 당초 허가목적대로 사용하고, 5년이 경과된 후(2009. 6. 1.) 검토함이 타당하다고 사료되며
2) 특히, 용도변경 신청지인 ○○군 ○○읍 ○○리 1131번지와 인접한 향토문화회관은 각종 문화행사(남도민요경창대회, 토요민속여행 등)가 개최되는 공공 문화시설지구이며, 또한 향토문화회관과 그 주변을 다수의 군민들이 체육·문화·휴식공간으로 활용하고 있음으로 다수의 군민의 문화생활권익 보장으로 사익보다는 공익이 훨씬 더 강하다고 사료되어 용도 변경허가를 불허가 처분으로 심의·의결 한 것이다.
3) 그러므로 이 사건 행정심판 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
【보충서면】
가. 청구인이 보충서면에 대한 반박
1) 청구인이 군청을 방문하여 공무원에게 개별적으로 문의한 사항 및 공공의 이익에 관한사항, 장례식장의 주변 환경 등 혐오시설이 아니라는 청구인의 보충서면상의 주장에 대하여
가) 행정청에 대하여 처분을 구하는 신청은 문서주의 원칙에 의하여 접수되는 바, 청구인은 구두로만 문의하였을 뿐 공식적인 문서로서 협의를 거친 적이 없으므로 신뢰보호원칙의 주장은 곤란하다.
나) 특히, ○○향토문화회관은 남도의 대표적인 문화시설로써 토요민속 여행과(4월～11월까지 1회, 평균 300여명/년 9,600명 이상), 전국적인 국악행사인 남도민요경창대회 등이 개최되어 많은 외래 관광객 유치에 커다란 역할을 하고 있고
다) 또한, 각종 중앙, 도, 군단위 행사 및 기관단체의 공연, 기념행사 등 년 30,000여명의 국내·외지인이 방문하고 있는 ○○군의 대표적인 문화 시설이므로 상시 축제분위기이나, 장례식장은 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 엄숙한 분위기로 서로 상반되어 유족들의 불쾌감을 초래하는 등 군민 정서상 혐오시설로 인정하는 시설이라 사료되어 사익에 비하여 공공의 이익이 더 강하므로 농지용도 변경 승인을 불허가 처분하였음을 재차 주장하는 것이다.
나. 피청구인의 추가 주장
1) 청구인(○○○) 소유의 건물은 최초 허가시 ○○를 찾는 관광객들 에게 ○○에서 생산되는 농·수·특산물을 판매하여 군민들의 소득 증대 도모 및 관광 ○○ 이미지 제고를 위하여 농지법 제36조의 규정에 의거 농수산물판매장으로 농지전용 허가하였기
2) 당해 건물을 장례식장으로 농지를 용도변경 허용할 경우 행정의 일관성이 깨어지고, 추후 이와 유사한 사례가 발생시 농지법에서 전용목적사업의 실현을 침해하는 결과를 초래하게 되어 법질서의 확립 및 공공복리 측면을 감안할 때 5년이 경과된 후(2009. 6. 1. 이후) 검토함이 타당하다고 주장하는 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
1) 농지법 제36조, 제42조
2) 농지법시행령 제37조, 제60조
3) 건축법 제14조
4) 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조
나. 사실의 인정
행정심판청구서, 답변서, 보충서면, 기타 관계서류의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구인이 제출한 광주지방법원 해남지원의 매각허가 결정 및 등기촉탁서(이전)의 내용에 따르면, ○○군 ○○읍 ○○리 1131번지상의 건축물의 소유권에 대하여 청구외 ○○○ 및 ○○영농조합법인의 명의에서 청구인(○○○, 매각가격 374,000천원)의 명의로 이전되었음을 확인할 수 있다.
2) 피청구인이 2006. 9. 18. 청구인에게 통보한 ○○ 농특산물 판매장 개설운영 협조요청 공문내용에 의하면, 건물 소유자가 변경되었더라도 본래의 건축물 사용 목적에 적합한 ○○ 농특산물 판매장을 개설 운영할 수 있도록 협조 바란다는 것이었다.
3) 청구인이 2006. 9. 7. 피청구인에게 근린생활시설 용도에서 장례식장으로 변경하는 내용의 건축 용도변경허가(농지 용도변경승인 포함) 신청을 하자 피청구인은 민원조정위원회의 의결 결과(2006. 9. 25.)에 따라 2006. 9. 26. 청구인에게 불허가 통보를 하였는데, 불허사유는 ① 농지법 제42조(용도변경승인)의 규정에 의거 용도변경 승인대상이나, 인근에 향토문화회관이 위치하여 상설공연 및 군민들의 체육·문화·휴식공간으로 다수인의 집단민원이 접수되어 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조(민원조정위원회의 설치·운영)의 규정에 따라 다수인 관련민원 및 종합적인 검토·조정한 결과 불허가 처분으로 심의·의결하였으며, ② 본 시설물은 보조금을 지원하여 건축된 건물로써 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제35조(재산처분의 제한)의 규정에 따라 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용하거나 양도·교환 또는 대여하거나 담보에 제공하여서는 아니 되며, 당초 보조사업자가 재산권을 행사할 수 없는 상황에 이르러 경매 처분하여 사업자가 변경되었더라도 새로운 사업자가 본래의 보조금 교부사업 목적을 인지하고 경매에 응찰한 것으로 사료되니 본래의 교부금 교부 목적인 ○○군 농수산특산물직매장으로 활용되도록 협조 바란다는 것이었고, 불허가에 따른 대안으로 당초 목적인 ○○군 농수산특산물직매장으로 활용할 것을 제시하였음을 알 수 있다.
4) 피청구인이 2003. 9. 25. 이 사건 건축물의 전소유자 ○○○에게 개발행위(건축물 신축)허가를 할 때, 허가 조건에 ‘사업이 완료된 날로부터 5년 이내에 사업목적을 변경하고자 할 경우에는 사전에 군수의 용도변경 승인을 받아야 하며’라고 기재되어 있음을 알 수 있다.
5) 청구인과 피청구인이 제출한 진정서들을 살펴보면, 이 사건 건물의 당초 농수특산물 판매장에서 장례식장으로의 용도변경과 관련하여 찬성 측의 주민의견과 반대 측의 주민의견이 각각 대립하고 있음을 알 수 있다.
다. 판 단
1) 관계 법령 검토
가) 농지의 전용허가 사항을 규정하는 농지법 제36조제1항은 “농지를 전용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받아야 한다.”고 하고
나) 용도변경의 승인사항을 규정하는 같은법 제42조제1항은 “제36조제1항의 규정에 의한 농지전용허가 또는 동조 제2항제2호의 규정에 의한 농지전용협의를 받거나 제37조 또는 제45조의 규정에 의한 농지전용신고를 하고 농지전용목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령이 정하는 기간이내에 다른 목적으로 사용하고자 하는 경우에는 시장·군수 또는 자치구구청장의 승인을 얻어야 한다.”고 하고 있으며
다) 대통령령이 정하는 기간을 규정하고 있는 같은법 시행령 제60조제1항은 “법 제42조제1항에서 "대통령령이 정하는 기간"이라 함은 5년을 말한다.”고 하고 있고
라) 건축물의 용도변경 사항을 규정하고 있는 건축법 제14조제2항제1호는 “사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 ‘허가대상 : 제4항 각 호의 어느 하나에 해당하는 시설군에 속하는 건축물의 용도를 상위군(제4항 각 호의 번호가 용도 변경하고자 하는 건축물이 속하는 시설군보다 작은 시설군을 말한다)에 해당하는 용도로 변경하는 경우’ 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있다.
2) 관련 판례 검토
가) 재량행위의 범위와 관련한 판례로
(1) 행정행위를 기속행위와 재량행위로 구분하는 경우 양자에 대한 사법심사는, 전자의 경우 그 법규에 대한 원칙적인 기속성으로 인하여 법원이 사실인정과 관련 법규의 해석·적용을 통하여 일정한 결론을 도출한 후 그 결론에 비추어 행정청이 한 판단의 적법 여부를 독자의 입장에서 판정하는 방식에 의하게 되나, 후자의 경우 행정청의 재량에 기한 공익판단의 여지를 감안하여 법원은 독자의 결론을 도출함이 없이 당해 행위에 재량권의 일탈·남용이 있는지 여부만을 심사하게 되고, 이러한 재량권의 일탈·남용 여부에 대한 심사는 사실오인, 비례·평등의 원칙 위배 등을 그 판단 대상으로 한다(대법원 2005. 7.14. 선고 2004두6181, 대법원 2001. 2. 9. 선고 98두17593 판결 참조)고 하고
(2) 교통 혼잡과 교통사고 유발 우려, 도시의 이미지 훼손 및 인근 주민들의 정서생활에 대한 피해 야기 등은 농지법시행령 제38조 제1항 소정의 농지전용 용도변경승인의 심사기준이 아니라는 이유로 이를 처분사유로 한 장례식장으로의 농지전용 용도변경승인 거부처분이 부적법하다(서울행정법원 1999.11.11. 선고 99구15869)고 한 사례가 있으며
나) 주민 반대 민원과 관련한 판례로 “장례식장을 건축하는 것이 구 건축법(1999. 2. 8. 법률 제5895호로 개정되기 전의 것) 제8조제4항, 같은법 시행령(1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정되기 전의 것) 제8조제6항제3호 소정의 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2002. 7. 26. 2000두9762).”라고 판시하고 있고
다) 장례식장에 대한 부정적인 정서 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 공공복리에 반한다고 볼 수 없다는 판례로
구 건축법(2000. 1. 28. 법률 제6247호로 개정되어 2001. 1. 16. 법률 제6370호로 개정되기 전의 것) 제8조에 의한 건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조항에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없는바, 이 사건 토지는 자연녹지지역에 위치하여 현재 농경지로 이용중이고, 그 주변에는 논과 밭이 있을 뿐 별다른 건물이 축조되어 있지 않으며, 이 사건 건물의 신축으로 인하여 위 일반주거지역의 쾌적한 환경이나 안온한 생활을 해칠 우려가 있을 것으로는 보이지 않고, 그 외에 이 사건 건물의 용도, 종류 및 규모를 감안하여 보면, 이 사건 건물의 신축으로 인하여 주변의 환경·경관·미관 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있다고 보기는 어렵고, 달리 원고의 이 사건 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정한 어떠한 제한에 배치된다고 볼 아무런 자료도 없으며, 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설인 장례예식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없는 점 등을 고려할 때, 장례식장에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다는 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다(대법원 2004. 6.24. 선고 2002두3263 )고 판시하고 있다.
3) 이 사건 불허가 사유에 대한 검토
먼저 이 사건 불허가 사유는 ① 농지법 제42조의 규정에 의거 용도변경 승인대상이나, 인근에 향토문화회관이 위치하여 상설공연 및 군민들의 체육·문화·휴식공간으로 다수인의 집단민원이 접수되어 민원사무처리에 관한 법률 시행령 제37조의 규정에 따라 다수인 관련민원 및 종합적인 검토·조정한 결과 불허가 처분으로 심의·의결하였으며, ② 본 시설물은 보조금을 지원하여 건축된 건물로써 보조금의 예산 및 관리에 관한 법률 제35조(재산처분의 제한)의 규정에 따라 보조금의 교부 목적에 위배되는 용도에 사용하거나 양도·교환 또는 대여하거나 담보에 제공하여서는 아니 되며, 당초 보조사업자가 재산권을 행사할 수 없는 상황에 이르러 경매 처분하여 사업자가 변경되었더라도 새로운 사업자가 본래의 보조금 교부사업 목적을 인지하고 경매에 응찰한 것으로 사료되니 본래의 교부금 교부 목적인 ○○군 농수산특산물직매장으로 활용되도록 협조 바란다는 것이었는데, 이에 대하여 살펴보면
가) 농지법령에서는 농지전용허가 또는 농지전용협의를 받거나 농지전용신고를 하고 농지전용목적사업에 사용되고 있거나 사용된 토지를 대통령령이 정하는 기간(5년)이내에 다른 목적으로 사용하고자 하는 경우에는 군수의 승인을 얻어야 한다.”고 규정하고 있고, 또한, 건축법령에는 “사용승인을 얻은 건축물의 용도를 변경하고자 하는 자는 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 군수의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있는데 청구인은 관계 법령의 규정에 따라 건축물 용도변경허가(농지 용도변경승인 포함) 신청을 하였음을 확인할 수 있고
나) 청구인의 이 사건 허가 신청에 대하여 피청구인은 첫 번째 불허가 사유로 인근에 향토문화회관이 위치하여 상설공연 및 군민들의 체육·문화·휴식공간으로 다수인의 집단민원에 따라 불허가 처분하였으나
(1) 관련 판례에서 “장례식장을 건축하는 것이 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2002. 7. 26. 2000두9762).”라고 판시하고 있고, 이 사건 토지와 인근 토지의 이용 상황, 이 사건 건물의 용도, 종류 및 규모나 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설인 장례예식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없는 점 등을 고려할 때, 장례식장에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다는 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다(대법원 2004. 6.24. 선고 2002두3263 )고 판시하고 있으며
(2) 이 사건 건물이 위치한 곳은 4면 중 앞면은 도로, 뒷면과 왼쪽 측면은 농지로서 인근 주택과 4～500m 이상 떨어져 있고, 오른쪽 측면이 향토문화회관과 접해 있으나 향토문화회관의 뒷면에 위치하여 향토문화회관 정문 쪽에서는 잘 보이지 않는다는 점, 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설인 장례예식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수 없는 점 등을 감안할 때 현저히 장례식장으로 활용되기에 부적합하다고 볼 수 없고
(3) 시간적, 경제적인 이유로 장례식장 이용이 보편화되어가는 추세라는 점, 현재 ○○군에 소재하고 있는 영안실은 2개소에 불과하여 경쟁체제를 도입하면 장례서비스의 질을 높일 수 있는 것으로 보여 지는 점, 장례식장으로 용도 변경하는 것에 대하여 인근 주민들의 의견이 각각 찬성과 반대로 대립하고 있는 점 등을 고려할 때, 인근에 향토문화회관이 위치하여 상설공연 및 군민들의 체육·문화·휴식공간으로 다수인의 집단민원에 따라 불허가 처분한 첫 번째 사유는 관련 법령에서 정하는 다른 특별한 제한사유가 없음에도 인근 마을 주민들의 집단민원 등의 사유를 들어 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다고 판시한 다수의 판례에서 확인 할 수 있는 바와 같이 피청구인의 첫 번째 불허가 사유에 따른 이 사건 불허가처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 보여 지고
다) 피청구인은 두 번째 불허가 사유로 이 사건 건축물은 보조금을 지원하여 건축된 건물로 법원의 경매에 따라 사업자가 변경되었더라도 새로운 사업자가 본래의 보조금 교부사업 목적을 인지하고 경매에 응찰한 것으로 사료되니 ○○군 농수산특산물직매장으로 활용되도록 협조 바란다는 것이나
보조금 회수 등과 관련하여 피청구인에게 어느 정도의 책임이 있다고 보여 지고, 장례식장으로 용도를 변경하지 말고 당초의 보조사업의 목적대로 ○○군 농수산특산물직매장으로 사용하라는 피청구인의 협조 요청에 대하여 청구인이 이를 거부한다고 하더라도 이를 강제할 수 있는 법률상의 근거가 없다고 할 것이므로 피청구인의 두 번째 불허가 사유도 타당하지 않다고 보여 진다.
4) 피청구인의 주장에 대한 검토
가) 피청구인은 이 사건 신청지 및 건축물은 농지법 제42조(용도변경승인)의 규정에 의거 용도변경승인 대상이나, ① 이 사건 건물은 최초 허가시 ○○를 찾는 관광객들에게 ○○에서 생산되는 농수특산물을 판매하여 군민들의 소득증대 도모 및 관광 ○○ 이미지 제고를 위하여 보조금을 지원하여 준공된 건축물로 당초 허가목적대로 사용하고, 5년이 경과된 후(2009. 6. 1.) 검토함이 타당하며, ② 신청지와 인접한 향토문화회관은 각종 문화행사가 개최되는 공공 문화시설지구로 향토문화회관과 그 주변을 다수의 군민들이 체육·문화·휴식공간으로 활용하고 있어 다수의 군민의 문화생활권익 보장으로 사익보다 공익이 더 크다고 판단하여 불허가 처분을 하였다고 피청구인이 주장하고 있어 살피건대
나) 농지법령의 각 규정의 취지와 법의 목적이 농지의 전용을 적절히 규제하여 그 보전을 도모하고 이용도를 높이는데 있는 점과 건축법령의 관련 규정에 비추어 볼 때, 농지전용용도변경 및 건축물용도변경은 신청승인권자가 그 승인을 할 것인지의 여부는 소정의 심사기준 등을 고려하여 공익성과 합목적성에 따라 할 수 있는 것이고, 이 경우 승인권자는 자신의 재량으로 공익상의 필요가 있는지를 판단하여 허가 여부를 결정할 수 있으나, 다만 위 재량권은 허가를 제한하여 달성하려는 공익과 이로 인하여 받게 되는 상대방의 불이익을 비교·교량하여 신중히 행사되어야 할 것인바
다) 청구인은 관계 법령의 규정에 따라 건축물 용도변경허가(농지 용도변경승인 포함) 신청을 하였음을 확인할 수 있는 점, 이 사건 건물이 위치한 곳은 도로와 농지로서 인근 주택과 4～500m 이상 떨어져 있고, 일부가 향토문화회관과 접해 있으나 향토문화회관의 뒷면에 위치하여 향토문화회관 정문 쪽에서는 잘 보이지 않는다는 점, 장례예식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수 없는 점, 시간적·경제적인 이유로 장례식장 이용이 보편화되어가는 추세라는 점, 현재 ○○군에 소재하고 있는 영안실은 2개소에 불과하여 경쟁체제를 도입하면 장례서비스의 질을 높일 수 있는 것으로 보여 지는 점, 장례식장으로 용도 변경하는 것에 대하여 인근 주민들의 의견이 각각 찬성과 반대로 대립하고 있는 점 등을 고려할 때 이와 관련한 피청구인의 주장은 이유 없는 것으로 보여 지고
라) 피청구인이 이 사건 불허가처분을 통해 달성하고자 하는 행정목적 및 공익의 실현과 청구인이 장례식장으로 용도변경 하기 위해 건축물의 매입 등에 소요된 금전적(397,384천원) 손실 등으로 청구인이 입게 될 불이익을 종합적으로 비교·교량하여 판단해 본다면, 피청구인이 이 사건 장례식장 용도변경으로 인해 입게 될 공익적 측면의 손해를 감안한다 하더라도, 주민들의 집단 민원 등을 이유로 처분한 이 사건 불허가처분은 재량권을 남용한 처분으로 보여 진다.
4) 결론적으로 이 사건 용도 변경을 허가하는 것으로 인하여 예상되는 관광 ○○ 이미지 훼손 등을 감안한다 하더라도 인근 주민들의 집단민원 등의 타당하지 않은 사유를 들어 한 피청구인의 이 사건 건축물 용도변경허가신청 불허가처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.