(2006-102, 건축허가신청 불허가처분 취소청구)
0. 재 결 일 : 2007. 2. 13.
0. 주 문 : 피청구인이 2006. 8. 31. 청구인에 대하여 한 건축허가신청 불허가처분은 이를 취소한다.
0. 청구취지 : 주문과 같음.
1. 사건개요
청구인은 2006. 8. 14. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 304번지외 1필지(지목 답, 신청면적 1,278㎡) 상에 축사 및 퇴비사를 신축할 목적으로 건축허가(농지전용, 개발행위, 축산폐수배출시설 설치신고 포함)신청을 하였으나 이에 대하여 피청구인은 축사 신청지가 마을 거주지와 인접해 있어 악취 및 해충 발생으로 쾌적한 주거 환경을 해칠 것이라는 ○○면 농지관리위원회 부적합 의견과 악취 등으로 인한 환경오염 피해가 많을 것으로 판단한 현지 확인결과 등을 종합하여 2006. 8. 31. ○○군민원조정위원회 심의 결과에 따라 이 사건 건축허가신청에 대하여 불허가 처분하자 이 사건 처분의 취소를 구하는 심판청구를 한 사건임
2. 청구인 주장
가. 피청구인의 처분 사유의 위법·부당성
1) 형평성에 반한 처분
청구인이 전용하고자 하는 필지 주변에 다수의 축사가 존재하고 있고, 이 마을 또한 축산업이 주업으로 마을 안에도 다수의 축사가 산재해 있으며, 특히 신청지에서 60m 떨어진 곳에 청구인의 경우와 같이 전용신청을 하여 전용허가를 받아 현재 공사 중에 있는 것을 볼 때, 청구인이 ○○마을 주민이 아니고 이웃 마을(○○리)에 산다는 이유로 ○○마을에서 민원을 제기함에 따라 피청구인이 환경이나 악취, 폐수 발생 등의 이유를 들어 이 사건 신청에 대하여 불허가 처분한 것은 법은 모든 국민에게 평등하게 적용되어야 하는 형평에 어긋나는 처분으로 이러한 상황을 문제 삼는다면 이 마을은 축사가 존재하지 않아야 할 것이다.
2) 악취 및 오폐수로 인한 피해 등 불허가 사유의 위법성
피청구인은 농지법 제36조 및 농지법시행령 제37조에 의거 농지전용허가대상에 적합하나 피청구인은 농지법시행령 제38조(농지전용 허가심사)제1항 및 제2항에 의거 악취 및 오폐수로 인한 피해가 우려된다는 이유를 들어 불허가하였으나 청구인은 건축법에 의거 관계 법령의 규정의 기준에 따라 축산폐수배출시설 설치신고를 하였으므로 피청구인의 악취 및 오폐수로 인한 피해가 우려된다는 주장은 납득하기 어렵다.
3) 기타 사유의 위법·부당성
가) 청구인은 이 사건 건축허가 과정에 전혀 문제가 없으리라고 생각하였으나 농지전용과 관련한 처리과정에서 농지위원 일부와 일부 주민들이 같은 마을 사람이 아니라는 이유로 농지관리 위원이 도장 찍어 주는 것을 거부하였고, 이로 인해 면사무소에서 농지관리위원 회의를 하였고 당시 해당 지역 위원만 반대하였음에도 면사무소 직원과 군 종합민원실 직원끼리 인근 농지관리위원들을 사주하여 반대할 것을 종용하여 결과적으로 불허가 처분된 것이며
나) 또한, 피청구인은 청구인에게 건축허가 신청을 취하할 것을 권유하기도 하였는데 이에 대하여 청구인이 거절하자 환경 관련 사유를 들어 불허가 처분하게 된 것이다.
다) 피청구인의 불허가 처분으로 인하여 그 동안의 건축자재 값의 상승과 청구인의 정신적 고통은 이루 말할 수 없이 심하다.
나. 결 론
위에서 살펴본 바와 같이 피청구인이 한 이 사건 처분은 신청지 인근 축사와 비교하여 형평성에 반한 처분이고, 건축법령상 규정에 따라 축산폐수배출시설 설치신고를 하였으므로 피청구인의 악취 및 오폐수로 인한 피해가 우려된다는 불허가 사유는 납득하기 어려운 점 등을 감안할 때, 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분 개요
1) 청구인은 2006. 8. 14. 축사 및 퇴비사를 신축할 목적으로 건축허가를 신청하였는데 이 사건 신청은 농지전용, 개발행위, 축산폐수배출시설 설치신고 등 협의하여 복합민원으로 처리하도록 되어 있는 민원으로 신청지는 ○○마을 주거지에서 약 60m 떨어져 있으며, 주변에 축사가 기설치 되어있는 전형적인 농촌마을로 농지로서 농업 생산성이나 보전 가치는 보통인 지역이다.
2) 농지전용협의시 농지법시행령 제37조제2항 및 제3항 규정에 의하여 ○○면 농지관리위원회 확인서를 제출(2006. 8. 25.)받은 결과 신축예정 축사가 마을 거주지와 인접해 있어 악취 및 해충 발생으로 쾌적한 주거 환경을 해칠 것으로 농지관리위원회 심사결과 부결처리 통보 받은 농지로 당해 지역을 관할하는 농지관리위원회의 의견을 참작할 수밖에 없는 실정이었으며, 현지 확인결과 마을 주민에 대한 악취 및 해충 번식 등으로 인한 환경오염 피해가 많을 것으로 자체 판단하여 농지법시행령 제38조제2항 규정에 의한 농지전용심사의견서에 부적합(불협의)으로 결정하였다
3) 이에 2006. 8. 31. 「민원사무 처리에 관한 법률 시행령」 제37조 규정에 의한 ○○군민원조정위원회를 개최하여 최종 심의한 결과 개인의 재산권(경제적기본권)과 인근 주민의 환경권(사회적기본권)을 비교 공익적 가치로 볼 때 주민의 환경권을 우선하여 축사 신축에 따른 건축 허가 신청을 최종적으로 불허가 처리하였다.
나. 청구인의 주장에 대한 반론
1) 청구인은 전용하고자 하는 필지 주변에 다수의 축사가 존재하고 있고, 이 마을 또한 축산업이 주업으로 마을 안에도 다수의 축사가 산재해 있으나, 악취 및 오폐수로 인한 피해가 우려된다는 사유로 불허가 처분한 사항은 부당하다는 청구인의 주장에 대하여
민원 처리 중에 ○○ 마을주민 ○○○외 52명이 마을 내에 설치되어 있는 축사 등으로 인한 오폐수, 악취 발산 등 축사 신축에 대한 거부감이 팽배하여 생활환경에 피해를 주는 축사는 더 이상 마을내 신축하지 않을 것을 마을총회에서 자체결의(○○마을)한바 있으며, 이에 축사 신축에 대한 ○○마을주민들의 집단 진정민원이 접수된 상태였고, 아울러 ○○마을에서는 마을 환경 정화 차원에서 기존 축사를 자체 이전하도록 권유하고 있으며, 타 지역으로 축사를 이전한 사례(3동)가 있었다.
2) 신청지와 60m 떨어진 곳에 전용허가를 받아 공사 중인 축사가 있다는 청구인의 주장에 대한 사항은 2002. 12.에 건축허가(목장용지)를 득하여 운영중인 축사를 일부 증축한 것이다.
3) 농지관리위원들을 사주하여 축사신축을 반대하도록 종용하고, 민원을 취하할 것을 권유했다는 청구인의 주장에 대한 사항은 마을주민들과의 환경 피해 대책과 민원인의 입장 등을 설명하였을 뿐 반대를 종용한 사실은 없다.
다. 결 론
1) 이에 청구인의 불허가 처분에 대한 불이익을 호소하여 행정 심판을 청구한 사항에 대하여는 청구인의 경제적 이익보다 공익적인 가치기준을 우선하여 불허가하였음을 참작하여 주기 바라며
2) 농지법시행령 제37조제2항(농지관리위원회확인서) 및 「민원사무처리에 관한 법률 시행령」 제37조(○○군 민원조정위원회 심의) 등 적법한 절차를 거쳐 농지법시행령 제38조제2항(농지전용허가의 심사)의 규정에 근거한 부적합 결정으로 최종 건축 불허가 처리된 사항으로 본 행정심판청구를 “기각”함이 타당하다고 사료된다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
1) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조
2) 건축법 제8조
3) 농지법 제36조
4) 농지법시행령 제38조
나. 사실의 인정
행정심판청구서, 답변서, 기타 관계서류의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구인은 2006. 8. 14. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 304번지외 1필지(지목 답, 신청면적 1,278㎡) 상에 축사 및 퇴비사를 신축할 목적으로 건축허가(농지전용, 개발행위, 축산폐수배출시설 설치신고 포함)신청을 하였다.
2) 피청구인 소속 ○○면장은 2006. 8. 25. 종합민원처리과장에게 농지전용협의 요청에 따른 의견서(농지관리위원회 확인서)를 제출하였는데, 그 내용은 “신청인은 동 마을에서 축사를 짓고자 하는 축산업 종사자로서 인근 거주 주민이 축사에서 악취 등으로 쾌적한 주거환경을 해치는 것을 우려하여 혐오시설의 축사 설치를 바라지 않고 있고, 설치시 집단민원 발생이 우려됨(회의결과 부결)”의 내용이었다.
3) 피청구인은 2006. 8. 31. 민원조정위원회를 개최한 결과 청구인의 축사 및 퇴비사 신축공사에 대한 개발행위 및 농지전용 협의에 대하여 불협의 통보하자 같은 날 청구인에게 건축허가신청에 따른 불허가 통보를 하였는데, 불허가 사유는 “① ○○면 농지관리위원회 심의결과 농어촌생활환경피해가 많을 것으로 판단 부결 통보됨, ② 농지법시행령 제38조제1항 검토결과 축사에서 발생하는 악취 발생 및 오폐수로 인한 환경오염 피해발생이 예상되므로 동조 제2항의 규정에 의거 불협의 함, ③ ○○군 민원조정위원회(2006. 8. 31.)심의결과 불협의로 결의”하였다는 것이었다.
다. 판 단
1) 관계 법률
가) 개발행위의 허가에 대한 규정으로
「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조제1항제1호는 “다음 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(개발행위)를 하고자 하는 자는 시장 또는 군수의 허가(개발행위허가)를 받아야 한다.”고 규정하고 있고
나) 건축허가에 대한 규정으로
건축법 제8조제1항은 “건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 군수의 허가를 받아야 한다.”고 하고
같은조 제6항은 “건축허가를 받는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조의 규정에 의한 개발행위허가, 농지법 제36조·제37조 및 제45조의 규정에 의한 농지전용허가·신고 및 협의, 「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」 제9조제2항 및 같은법 제10조제2항의 규정에 의한 오수처리시설 및 단독정화조의 설치신고의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 본다.”고 규정하고 있으며
다) 농지 전용 허가 및 협의에 대한 규정으로
농지법 제36조제1항은 “농지를 전용하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회의 확인을 거쳐 농림부장관의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있고
라) 농지전용허가의 신청에 대한 규정으로
농지법시행령 제37조제1항은 “법 제36조제1항의 규정에 의하여 농지전용의 허가 또는 변경허가를 받고자 하는 자는 농지전용허가신청서에 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 당해 농지의 소재지를 관할하는 농지관리위원회에 제출하여야 한다.”고 하고
같은조 제2항은 농지관리위원회의 위원장은 제1항의 규정에 의한 신청서류를 제출받은 때에는 농지관리위원회(법 제47조제4항의 규정에 의한 소위원회가 구성된 경우에는 소위원회)로 하여금 1. 전용하고자 하는 농지가 경지정리·수리시설 등 농업생산기반이 정비되어 있는지의 여부, 2. 당해 농지의 전용이 농지개량시설 또는 도로의 폐지 및 변경이나 토사의 유출, 폐수의 배출, 악취의 발생 등을 수반하여 인근농지의 농업경영과 농어촌생활환경의 유지에 피해가 예상되는 경우에는 그 피해방지계획이 수립되어 있는지의 여부, 3. 전용목적사업이 용수의 취수를 수반하는 경우 그 시기·방법·수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 예상되는지의 여부의 확인기준에 따라 확인하게 하여야 한다.”고 규정하며
같은조 제3항은 “농지관리위원회의 위원장은 제2항의 규정에 의하여 확인을 마친 때에는 제1항의 규정에 의하여 제출받은 서류에 그 결과를 기재한 농지관리위원회확인서를 첨부하여 신청한 날부터 5일 이내에 관할시장·군수에게 송부하여야 한다.”고 규정하고 있고
마) 농지전용허가의 심사에 대한 규정으로
농지법시행령 제38조제1항은 “군수는 제37조제3항의 규정에 의하여 농지전용허가신청서등을 송부 받은 때에는 다음 각 호의 심사기준에 따라 심사한 후 농림부령이 정하는 서류를 첨부하여 그 송부 받은 날부터 10일 이내에 시·도지사에게 송부하여야 하며, 시·도지사는 10일 이내에 이에 대한 종합적인 심사의견서를 첨부하여 농림부장관에게 제출하여야 한다.”고 규정하고 있다.
2) 관련 판례
가) 농지법시행령이 정한 심사기준과 관련한 판례로
“농지법이 농지의 소유·이용 및 보전 등에 필요한 사항을 정함으로써 농지의 효율적인 이용·관리 등과 함께 국토의 환경보전에 이바지함을 그 목적으로 하면서(제1조) 농지가 국민의 식량공급과 국토환경보전의 기반으로서 소중히 보전되어야 함은 물론 공공복리에 적합하게 관리되어야 하고 그에 관한 권리의 행사에는 필요한 제한과 의무가 따른다는 것을 농지에 관한 기본이념으로 설정하고 있는 점(제3조 제1항), 구 농지법시행령(1999. 4. 19. 대통령령 제16254호로 개정되기 전의 것)에서 농지전용허가에 대한 심사기준에도 농어촌생활환경에 미치는 영향 등을 고려하도록 하고 있는 점 등에 비추어 볼 때, 농지전용행위에 대하여 허가관청은 구 농지법시행령이 정한 위의 심사기준에 부적합한 경우는 물론 대상 농지의 현상과 위치 및 주위의 상황 등을 종합적으로 고려하여 국토 및 자연의 유지와 환경의 보전 등 중대한 공익상 필요가 있다고 인정되는 경우에도 이를 불허가할 수 있다.(대법원 2000. 5. 12. 98두15382)”라고 판시하고 있고
나) 주민 반대 민원과 관련한 판례로
“구 건축법령 소정의 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2002. 7. 26. 2000두9762).”라고 판시하고 있으며
다) 부정적인 정서 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로는 공공복리에 반한다고 볼 수 없다는 판례로
“건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조항에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없는바, 이 사건 토지는 자연녹지지역에 위치하여 현재 농경지로 이용중이고, 그 주변에는 논과 밭이 있을 뿐 별다른 건물이 축조되어 있지 않아 이 사건 건물의 신축으로 인하여 위 일반주거지역의 쾌적한 환경이나 안온한 생활을 해칠 우려가 있을 것으로는 보이지 않고, 이 사건 건물의 신축으로 인하여 주변의 환경·경관·미관 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있다고 보기는 어렵고, 달리 원고의 이 사건 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정한 어떠한 제한에 배치된다고 볼 아무런 자료도 없는 점 등을 고려할 때, 부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다는 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다(대법원 2004. 6.24. 선고 2002두3263 ).”고 판시하고 있으며
3) 피청구인의 주장 및 불허가 사유에 대한 검토
가) 피청구인은 청구인의 이 사건 건축허가 신청에 대하여 불허가 처분을 하면서 불허가 사유로 “① ○○면 농지관리위원회 심의결과 농어촌생활환경피해가 많을 것으로 판단하여 부결 통보되었고, ② 농지법시행령 제38조제1항 검토결과 축사에서 발생하는 악취 발생 및 오폐수로 인한 환경오염 피해발생이 예상되므로 같은조 제2항의 규정에 의거 불협의 하였으며, ③ ○○군 민원조정위원회(2006. 8. 31.)심의결과 불협의로 결의”하였다는 것을 들고 있는데, 피청구인의 불허가 사유의 타당성 여부에 대하여 살펴보면
나) 피청구인의 불허가 사유 중 첫 번째 사유로 ○○면 농지관리위원회 심의결과 농어촌생활환경피해가 많을 것으로 판단하여 부결 통보되었다고 주장하고 있으나
(1) 청구인의 이 사건 축사 신축 부지는 ○○마을 뒷산 쪽에서 60m 정도 떨어져 위치하여 ○○마을 쪽에서는 보이지 않고, 인근에 축사들이 산재해 있으며, 경지정리 및 수리시설 등 농업기반시설이 되어 있지 않은 지역으로 상대적 농지보전의 가치가 비교적 없는 곳으로 확인할 수 있어 농지법령상 농지전용허가에 제한을 받는 지역에 해당되지 않고, 주변 환경에 피해를 줄 것으로는 보여 지지 아니하며
(2) 피청구인이 증거자료로 제출한 ○○면 농지관리위원회 회의록 등의 자료에 의하면, “인근 거주 주민이 축사에서 악취 등으로 쾌적한 주거환경을 해치는 것을 우려하여 혐오시설인 축사 설치를 바라지 않고 있고, 설치시 집단민원 발생이 우려됨(회의결과 부결)”의 내용인 것을 확인할 수 있어 결국 농지관리위원회 심의결과 농촌생활 환경피해가 많을 것으로 판단한 농지관리위원회의 확인서는 “인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2002. 7. 26. 2000두9762).”는 판례와 “부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다는 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다(대법원 2004. 6.24. 선고 2002두3263 ).”는 판례에 비추어 볼 때
(3) 인근 마을 주민들의 축사 신축을 반대하는 집단민원과 막연한 우려나 가능성 등의 사정을 들어 법령의 근거 없이 작성된 것으로 보여 진다고 할 것이다.
다) 피청구인의 불허가 사유 중 나머지 사유로 농지법시행령 제38조제1항 검토결과 축사에서 발생하는 악취 발생 및 오폐수로 인한 환경오염 피해발생이 예상되므로 같은조 제2항의 규정에 의거 불협의 하였고, ○○군 민원조정위원회(2006. 8. 31.)심의결과 불협의로 결의”하였다고 주장하고 있으나
(1) 농지 전용 허가 및 협의사항에 대하여 규정하고 있는 농지법 제36조 및 같은법 시행령 제37조와 제38조의 규정을 살펴보면, 농지전용의 허가를 받고자 하는 자가 농지전용허가신청서를 관할 농지관리위원회에 제출하면 농지관리위원회의 위원장은 농지관리위원회로 하여금 전용목적사업이 용수의 취수를 수반하는 경우 그 시기·방법·수량 등이 농수산업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 예상되는지의 여부 등의 확인기준에 따라 확인하여 그 결과를 기재한 농지관리위원회확인서를 군수에게 송부하여야 하고 군수는 심사기준에 따라 심사하여야 한다고 규정하고 있는 것을 볼 때, 농지관리위원회의 확인서의 기재 사항에 대하여 피청구인에게 심사기준에 따른 현장 확인 등을 포함하는 실질적인 심사 권한이 주어져 있다고 할 것임에도 이 사건 축사시설이 대규모 용수를 취수하는 사업이 아닌 것으로 판단되는데도 불구하고 피청구인은 이 사건 농지의 전용목적사업이 용수의 취수를 수반하는 경우에 해당하는지 여부에 대한 심사를 하지 않았을 뿐만 아니라 설령 용수의 취수를 수반하는 경우에 해당한다고 하더라도 그 시기·방법·수량 등이 농업 또는 농어촌생활환경유지에 피해가 예상되는지의 여부 등에 대하여 정당한 심사 권한을 행사하였다고 인정할 수 없고
(2) 이 사건 신청지의 용도지역이 농림지역으로 축사 신축공사가 가능하며, 관련 법령에서 정하는 다른 특별한 제한사유가 없음에도 인근 마을 주민들의 축사 신축을 반대하는 집단민원이나 막연한 우려나 가능성 등의 사정을 들어 법령의 근거 없이 작성된 위법한 농지관리위원회의 확인서에 기초하여 처분한 이 사건 불허가 처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라 할 것으로 보여 진다.
4) 결론적으로 이 사건 축사 신축으로 인하여 예상되는 인근 마을 주민들이 입게 될 환경오염 등에 대한 우려를 감안한다 하더라도 인근 마을 주민들의 축사 신축을 반대하는 집단민원과 막연한 우려나 가능성 등의 사정을 들어 법령의 근거 없이 작성된 위법한 농지관리위원회의 확인서에 기초하여 처분한 이 사건 불허가 처분은 재량권을 남용한 위법한 처분이라고 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.