(2007-18, 공장설립 승인 취소처분 취소청구)
0. 재 결 일 : 2007. 5. 18.
0. 주 문 : 청구인의 청구를 기각한다.
0. 청구취지 : 피청구인이 2006. 8.23. 청구인에게 한 공장설립 등의 승인취소 처분을 취소하라.
1. 사건개요
청구인은 청구외 ○○○이 ○○군 ○○면 ○○리 산173-6 지상에 피청구인으로부터 건축허가를 받아 추진 중인 건축허가에 대한 권리를 인수 받은 후, 2001. 1. 3. 피청구인으로부터 동물사료 제조업을 목적으로 하는 공장신설 승인(건축물 면적 3,028.6㎡)을 받아 건축공사를 진행하였으나, 청구외 공사시공자 ○○○○건설의 건설업등록말소와 전건축주와의 소송 등으로 건축완료 신고를 하지 못함에 따라, 피청구인은 2006. 8. 23. 청구인이 ① 1년 이상 공사중단, ② 공장설립 승인을 얻은 후 4년이 경과한 날까지 완료신고 미이행 등의 사유로 공장설립 승인을 취소하자, 청구인은 공장설립 등의 승인취소 처분을 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 함에도 청문을 실시하지 않았을 뿐만 아니라 공장설립 승인취소 처분 통지를 하지 않고 한 이 사건 처분은 위법·부당하다며 2007. 3. 5. 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 이 사건 공장(건축물) 개요
1) 청구외 ○○○은 2000. 6. 23. 피청구인으로부터 공장설립을 위하여 ○○군 ○○면 ○○리 산173-6 지상에 건축용도는 공장, 구조는 철골조, 연면적 3,028.64㎡의 건축허가를 득하였으며
2) 2001. 1. 9. 위 건축허가에 대하여 건축주 명의변경을 ○○○에서 청구인으로 변경하고, 그때부터 공사를 착공하여 현재 99%의 공정율로, 건축사용허가만 득하면 되는 건축물이다.
나. 이 사건 처분의 위법·부당성
1) 피청구인은 2006. 9. 14.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의5 및 같은법 시행령 제19조의4의 규정에 의거 공장설립 승인취소 처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였으나, 청구인은 공장설립 승인취소 처분 통지를 받은 사실이 없을 뿐만 아니라 청문절차도 없이 한 이 사건을 처분은 위법·부당하다.
2) 피청구인이 2006. 12. 1. 공사감리자 변경신고가 처리되었으니 건축법 등 관계법령을 준수하여 견고한 시공을 하라고 통지함에 따라, 청구인은 건축법을 준수하고 견고한 시공으로 건축허가 건물을 99% 완성된 단계에 이르렀는데도 피청구인은 2006. 12. 6. 청구인에게 2006. 8. 23. 공장설립 승인취소 되었으므로 건축허가 취소를 위한 청문통지를 하는 등 일관성 없는 행정행위로 재량권을 남용한 처분이다.
다. 결 론
따라서, 청구인은 공장설립을 위하여 공사비 및 감리비 등에 3억원의 자금을 투자하여 99% 상당의 공정을 마무리하였고, 내부정리 공사만 남아있는 상태에서 공장설립 승인을 취소하는 것은 청구인이 입게 될 손해가 너무 크다 할 것이므로 이 사건 처분의 취소를 구한다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분사유
1) 청구인은 2000. 12. 21. ○○군 ○○면 ○○리 산170-6 번지에 동물사료 제조업을 영위하기 위하여 공장신설 승인을 신청함에 따라, 피청구인은 2001. 1. 3. 공장신설을 승인하였으나, 청구인이 공장설립 승인 후 5년 7개월이 경과한 2006. 7. 24.까지 공장설립을 완료하지 않았고, 사업자 등록사항을 확인한 결과 2000. 12. 9. 사업자등록증을 교부 받은 후 2002. 12. 31. 폐업한 사실 등이「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의5제3호에서 규정한 공장설립 등의 승인의 취소 사유에 해당되어 같은법 제51조의2 및 행정절차법 제21조제2항의 규정에 의하여 청문 등의 절차를 거쳐 공장설립 승인을 취소하였다.
나. 청구인 주장에 대한 반론
1) 2006. 8. 23. 공장설립 등의 승인을 취소한다는 통지나 그에 대한 청문절차 없이 취소처분은 부당하다는 청구인의 주장에 대하여
피청구인은 2006. 7. 24.「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제51조의2 및 행정절차법 제21조제2항의 규정에 의하여 처분사전 통지(청문사실 통지)를 하였고, 이에 따라 청구인은 청문일인 2006. 8. 9. 청문에 참석하지 않은 대신 의견서를 제출한 사실이 있음에도 불구하고 청문을 거치지 않았다는 주장은 이유가 없다 할 것이다.
2) 2006. 12. 1. 공사감리자 변경신고를 처리하고, 2006. 12. 6. 건축허가 취소에 따른 청문통지를 하는 등 재량행위를 남용해오고 있다고 주장에 대하여
공사감리자 변경신고시 건축허가가 취소되지 않았기 때문에 건축법 시행규칙 제11조의 규정에 의거 수리하였고, 건축허가 취소에 따른 청문통지는 공장설립 승인취소 되었기에 건축법 제8조제8항의 규정에 의거 건축허가 취소사유에 해당되어 청문통지를 하는 등 법령의 규정에 따른 것으로 재량행위를 남용한 사실이 없고, 2007. 3. 13. 본 행정심판 결과에 따라 청문을 실시하고자 청문연기 통지를 하였다.
다. 결 론
청구인은 청문에 따른 의견서를 제출한 사실에 비추어 청문통지서를 수령하였으며,「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의5의 규정에 의한 공장설립 승인사항의 취소사유에 해당한다는 사실을 인정하였으므로 의견서를 제출한 것으로 짐작할 수 있다. 다만, 제출된 의견서 내용에 의하면 청구인과 전소유자와의 민사법적인 문제가 발생되어 광주법원에 계류 중으로 법원의 판결시까지 유보를 요구하였으나, 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행령 제19조의4에서 규정하는 공장설립 등의 승인 취소의 예외 사유에 해당하지 않으므로 공장설립 승인을 취소한 처분은 정당하다 할 것이므로 이 사건의 청구는 기각되어야 할 것이다.
【 보충서면 】
가. 청구인의 주장에 대한 반론
1) 건축허가와 관련하여 피청구인이 2006. 12. 1. 건축허가(2006. 6. 23.)에 대하여 건축법시행규칙 제11조의 규정에 의하여 건축법 등 관계법령을 준수하고 견고한 시공을 하도록 공사감리자 변경신고 처리 통지를 한 후, 갑자기 2006. 12. 9. 공장설립(창업) 승인계획이 2006. 9. 14. 취소되었으므로 건축허가 취소를 위한 청문통지는 행정의 일관성이 없을 뿐만 아니라 부당하다는 주장에 대하여
피청구인이 처리한 2006. 12. 1. 공사감리자 변경신고는 당시 건축허가가 유효하게 진행중인 바 건축법시행규칙 제11조의 규정에 의하여 청구인의 공사감리자 변경신고가 있어 수리한 것이고, 2006. 12. 6. 건축허가 취소를 위한 청문통지는 공장설립 승인이 취소되어 그에 따른 건축허가 취소처분을 하기 위하여 건축법 및 행정절차법에 따른 처분사전통지를 한 것이다.
2) 청구인은 공사감리자 변경신고가 수리된 2006. 12. 1. 이후 건축회사와 공사계약을 체결하고 공사가 99%상당 완료되어 그에 대한 공사비 및 감리비 등 수많은 돈을 투자하여 3억상당의 재산상의 손해를 입게 되었으므로 피청구인이 그 손해를 책임져야 한다는 주장에 대하여
가) 건축허가와 관련하여서는 청구외 ○○○이 2000. 6. 19. 건축허가신청에 의해 2000. 6. 23. 허가되었으며, 이후 ○○○은 2000. 10. 15. 청구외 ○○○○건설(주) 대표이사 ○○○와 민간건설공사표준도급계약을 체결하고 2000. 10. 26. 피청구인에게 착공신고서를 제출하였으며, 2001. 1. 9. 건축주 ○○○을 청구인으로 건축주 변경신고서를 피청구인에게 제출하였고, 피청구인은 본 신고를 수리하고 같은날 건축관계자 변경 신고필증을 교부하였다. 청구인은 2001. 2. 19. 위 건축물에 대하여 전체 사용승인신청서를 피청구인에게 제출하였으나, 2001. 2. 21. 사용승인 제출서류(분할측량) 미비로 인하여 취하서를 피청구인에게 제출하였고, 같은날 피청구인은 사용승인신청서를 취하하고 빠른 시일내에 토지분할 등 제반사항을 정리하신 후 사용승인 신청하여 주시기 바란다는 공문을 청구인에게 송부하였다. 청구인은 건축허가 당시 전체 배치도상의 공장대지 모양을 변경하기 위하여 2000. 12. 17. ○○○○건설(주) ○○○와 체결한 건설공사도급계약서와 전체 배치도 등을 첨부하여 2001. 3. 13. 허가사항 변경을 위한 건축허가신청서를 제출하였고, 같은날 피청구인은 건축설계변경 허가처리하고 청구인에게 처리사항을 알려주었다.
나) 위에 살펴본바와 같이 공장건축물은 청구인이 2001. 2. 19. 제출한 건축물 전체 사용승인신청 이전에 완료단계에 있었음을 알 수 있으며, 청구인이 2006. 12. 1. 공사감리자 변경신고 수리 후에 건축회사와 공사계약을 체결하고 공사비 및 감리비 등으로 3억원 상당의 손해를 입었다는 주장은 전혀 타당하지 않고, 2001. 1. 3. 공장신설 승인을 얻은 후 4년이 경과한 날까지 완료 신고를 미이행함으로써 공장설립 승인이 취소된 것은 청구인의 귀책사유라 할 것이다.
4. 이 사건 처분의 위법·부당여부
가. 관계 법령
1) 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조, 제13조의5, 제15조,
제51조의2
2) 산업집적활성화및공장설립에관한법률시행령 제19조의4, 제20조
3) 행정절차법 제14조, 제15조, 제21조, 제22조
나. 사실의 인정
행정심판청구서 및 답변서, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구외 ○○○은 2000. 6. 23. 피청구인으로부터 다음과 같이 건축허가를 받았고, 같은해 10. 26. 피청구인에게 착공신고를 하였다.
《 건축허가 내용 》
- 대지위치 : ○○군 ○○면 ○○리 산173-6번지
- 대지면적 : 32,759㎡ - 건 폐 율 : 30.29%
- 용 적 율 : 30.29% - 연 면 적 : 3,028.64㎡
- 주 용 도 : 공장
2) 청구인은 2001. 1. 3 피청구인으로부터 위 토지에 동물사료 제조업의 공장설립 승인을 얻은 후, 2001. 1. 9. 건축관계자(건축주)를 청구외 ○○○에서 청구인으로 명의변경 하였다.
3) 청구인은 2001. 2. 19. 피청구인에게 건축물사용신청서(전체)를 제출하였다가 같은달 21. 분할측량 미비로 취하원을 제출하였으며, 2001. 3. 13. 피청구인에게 건축면적, 연면적, 건폐율, 용적율 변경 없이 대치위치만 변경하는 건축허가사항 변경을 신청하여 처리되었음을 알 수 있다.
4) 피청구인은 2006. 7. 24. 청구인에게 공장설립 승인 후 ① 1년이상 공사중단, ② 사업계획 승인 후 4년이 경과한 날까지 공사완료 신고토록 되어 있음에도 이를 이행하지 않고 있는 위반 사실이 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조의5(공잘설립등의 승인의 취소), 같은법 시행령 제19조의4(공장설립등의 승인 취소사유)에 해당되어 행정처분을 하고자 처분사전 통지(청문실시 통지)를 하였다.
5) 청구인은 2006. 8. 9. 피청구인에게“청구인은 현재 전소유자와 민사법적인 문제 발생으로 광주지방법원에 계류중에 있으므로 법원의 판결시까지 현재 상태로 존속하여 주시기 바란다.”는 내용의 의견을 제출하였으나, 피청구인은 위 의견이 공장설립승인 취소 유보 사유에 해당되지 않는다며, 산업집적활성화및공장설립에관한법령에 의거 2006. 8. 23. 이 사건 처분을 하였다.
6) 피청구인은 공문서(사회경제과-27832, 2006. 8. 23.)로 공장설립 승인취소처분을 하였으나, 청구인은 위 공문을 통지받은 사실이 없다고 주장하고 있는 것에 대하여 피청구인은 이에 대한 반증을 제시하지 못하고 있으며, 청구인이 2007. 1. 26. 피청구인에게‘건축물 행정처분에 따른 청문답변 이의’민원에서 2006. 12. 6. 건축물에 대한 준공서류를 접수하는 과정에서 공장설립 승인 취소사실을 피청구인 소속 건축담당 공무원을 통해서 알았다고 주장하고 있음을 확인할 수 있다.
7) 피청구인은 2006. 21. 1. 공사감리자를 예술건축사사무소에서 대주건축사사무소로 변경처리 하였고, 같은 달 6. 청구인에게 공장설립 승인이 취소되었으므로 건축허가 취소에 따른 청문을 2006. 12. 28. 14:00 ○○군청 회의실에서 실시한다고 통지하였으나, 청구인이 2007. 3. 5. 피청구인을 상대로 행정심판을 제기하자, 피청구인은 2007. 3. 13. 행정심판 결과에 따라 차후 청문한다고 청문연기를 통지한 사실이 있다.
다. 판 단
1) 본안 판단에 앞서 피청구인이 2006. 8. 23. 청구인에게 이 사건 처분을 하였으나, 청구인이 처분사실을 알지 못한 사유로 청구기간이 도과한 2007. 3. 5.에서야 행정심판 청구를 하였는데 청구인의 이사건 심판청구가 심판청구기간과 관련하여 예외적인 경우에 해당하는지 여부에 대하여 살펴보면
가) 행정심판법 제18조제1항은“심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일이내에 제기하여야 한다.”라고 하고, 같은조 제3항은“심판청구는 처분이 있는 날로부터 180일이 경과하면 제기하지 못한다. 다만, 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다”라고 규정하고 있으며,
나) 판례로는“처분청이 일정한 처분을 하면서 그 처분의 상대방에게 그 처분이 있음을 알 수 있게 하는 통지나 공고 등을 하지 아니하였기 때문에 처분의 상대방이 자기의 귀책사유 없이 당해 처분이 있었음을 알지 못하고 그로 인하여 심판청구를 할 수 없게 된 경우 등이 정당한 사유에 포함된다고 할 수 있을 것이다.”(대판 1995. 6. 29, 94누13268)라고 판시하고 있는 바,
다) 피청구인의 2006. 8. 23. 공장설립승인 취소처분 통지를 청구인이 송달받지 못하였다는 주장에 대하여 피청구인은 송달을 확인할 수는 기록을 보존하여 반증을 하여야 함에도 제시하지 못하고 있으며, 청구인이 2007. 1. 26. 피청구인에게 제기한‘건축물 행정처분에 따른 청문답변 이의’민원에 대해, 피청구인이 2007. 2. 8. 청구인에게“2006. 12. 6. 승인이 취소된 사실을 알았다고 하므로 이 날부터 90일이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있다”고 회신한 사실을 확인할 수 있다.
라) 따라서, 심판청구기간과 관련하여 양당사자간 다툼이 없고, 관련 판례에서와 같이 처분의 통지를 하지 아니하였을 경우 행정심판법 제18조제3항의‘정당한 사유’에 해당되는 것으로 보여지므로 청구인의 이 사건 행정심판청구는 심판청구기간내에 제기된 적법한 청구라고 할 것이다.
2) 관계 법률은
가) 공장설립 등의 승인에 대한 규정으로
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조제1항은 ″공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경(이하 "공장설립등"이라 한다)을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.〃라고 규정하고 있다.
나) 공장설립 등의 승인의 취소에 대한 규정으로
법 제13조의5는″승인권자는 제13조의 규정에 따라 공장설립 등의 승인을 얻은 자가 공장설립 등의 승인을 얻은 후 4년이 경과한 날까지 제15조제1항의 규정에 따른 완료 신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우 공장설립 등의 승인의 취소를 명할 수 있다.〃라고 규정하고 있다.
다) 공장설립 등의 완료신고 등에 대한 규정으로
법 제15조제1항은“제13조제1항의 규정에 의한 공장설립 등의 승인을 얻은 자가 공장건설을 완료할 때에는 대통령이 정하는 기간내에 시장·군수 또는 구청장에게 공장설립 등의 완료 신고를 하여야 한다.”고 규정하고 있으며, 법 시행령 제20조제2항은 “제15조제1항에 따른 공장설립 등의 완료 신고는 최종 건축물의 사용승인을 얻고 기계·장치의 설치를 완료한 날로부터 2월 이내에 이를 하여야 한다.”고 규정하고 있다.
라) 청문에 대한 규정으로
법 제51조의2는“시장·군수 또는 구청장은 제13조의5의 규정에 의한 공장설립 등의 승인취소 처분을 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다.”라고 규정하고 있다.
마) 행정처분의 송달 및 송달의 효력발생에 대한 규정으로
행정절차법 제14조제1항은“송달은 우편·교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법에 의하되 송달받을 자의 주소·거소·영업소·사무소 또는 전자우편주소로 한다.”고 규정하고 있으며, 같은조 제5항은“행정청은 송달하는 문서의 명칭, 송달받는 자의 성명 또는 명칭, 발송방법 및 발송연월일을 확인할 수 있는 기록을 보존하여야 한다.”고 규정하고 있다. 또한 같은법 제15조제1항은“송달은 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다.”라고 규정하고 있다.
3) 청구인의 주장에 대한 판단
가) 피청구인이 2006. 8. 23. 청구인에 대하여「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」규정에 의거 공장설립 승인취소 처분을 하였으나, 공장설립 등의 승인취소 처분을 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 함에도 청문을 실시하지 않았을 뿐만 아니라 공장설립 승인취소 처분 통지를 하지 않고 한 이 사건 처분은 위법·부당하다는 청구인의 주장에 대하여 살펴보면
(1)‘청문’이라 함은 행정청이 어떠한 처분에 앞서 당사자 등의 의견을 직접 듣고 증거조사를 하는 절차를 말하는 것인 바, 관련 증거 자료에 의하면 피청구인은 2006. 7. 24. 청구인에 대하여 공장설립 승인 취소에 따른 의견청취를 위해 2006. 8. 9. ○○군청 회의실로 참석 할 것과 청문에 참석하지 못할 경우 의견서를 제출하여 줄 것을 통지함에 따라, 청구인은 2006. 8. 9. 피청구인에게“현재 전소유주와 민사법적인 문제가 발생하여 광주지방법원에 계류 중에 있으므로 법원의 판결을 받아 즉시 공장을 가동할 계획이니 참고하시고 현재 상태로 존속하여 주시기 바란다.”는 의견서를 제출한 사실에 비추어 청문을 실시하지 않았다는 청구인의 주장은 인정할 수 없다고 할 것이다.
(2) 또한, 행정청에서 행하는 문서의 송달은 송달 받을 자에게 도달되어야만 효력이 발생할 것인바, 피청구인이 공장설립 승인 취소처분 통지가 청구인에게 송달되었는지에 대하여 살펴보면, 청구인이 위 처분을 송달받지 못하였다는 주장에 대하여 피청구인은 송달을 확인할 수는 기록을 보존하여 반증을 하여야 함에도 제시하지 못하고 있어 비록 청구인이 직접적으로 피청구인의 처분공문을 상당한 기간내 받지 못한 것은 사실로 보이나, 피청구인은 청구인이 2006. 12. 6. 공장설립 승인 취소처분을 알았다는 사실을 인정하여 이 사건 처분의 불복절차를 고지하였음을 확인할 수 있고, 우리 위원회에서도 예외적인 청구기간을 인정하여 이 사건을 본안에서 다루고 있음을 감안할 때, 피청구인이 청구인에게 공장설립 승인취소 처분 통지를 하지 않았다는 사유만으로 이 사건 처분이 위법·부당한 처분이라고 할 수는 없다 할 것이다.
나) 청구인이 공장설립을 위하여 공사비 및 감리비 등에 3억원의 자금을 투자하여 내부정리 공사만 남아있는 상태(공정률 99% 상당)에서 공장설립 승인을 취소하는 것은 달성하고자 하는 공익에 비해 청구인이 입게 될 손해가 너무 크다는 주장에 대하여 살펴보면
(1) 일반적으로 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈한 것인가의 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따른 제반사정을 종합하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 할 것인바
(2) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」의 관계규정에 의하면 공장설립 등의 설치 승인을 얻은 후 4년이 경과한 날까지 완료 신고를 하지 아니하거나 공장착공 후 1년 이상 공사를 중단한 경우에는 공장설립 등의 승인의 취소를 할 수 있도록 규정하고 있는 바, 청구인이 공장설립 승인을 얻은 후 5년 7개월이 경과하는 날까지 공장설립 등의 완료 신고를 하지 못한 점, 공사착공 후 1년 이상 공사가 중단된 점 등은 관계법령에서 규정하고 있는 공장설립 승인 취소 사유에 해당된다 할 것이고, 청구인이 2001. 2. 19. 피청구인에게 건축물사용승인신청서(전체)를 제출한 사실로 보아 그 이전에 완료단계에 이르렀으나 그 후 공사 진척이 거의 없었던 점, 2002. 12. 31.자로 사업자등록을 폐업한 점, 전소유자와의 토지인도 등 소송이 제기되어 1심과 2심에서 패소하여 현재 대법원에 계류중인 점 등을 감안할 때, 이와 관련한 청구인의 주장은 타당성을 인정할 수 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당한 처분이라고 할 수 없다 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.