(2007-27, 건축(증축)신고 불수리처분 취소청구)

(2007-27, 건축(증축)신고 불수리처분 취소청구)

0. 재 결 일 : 2007. 8. 6.
0. 주 문 : 피청구인이 2007. 3. 28. 청구인에 대하여 한 건축(증축)신고 불수리처분은 이를 취소한다.
0. 청구취지 : 주문과 같다.

1. 사건개요

청구인은 2007. 3. 8. 피청구인에게 ○○시 ○○면 ○○리 832-4번지 상에 지상 1층(연면적 144.45㎡)인 기존 건축물을 2층(연면적 84.84㎡, 경량철골구조, 단독주택)으로 증축하기 위하여 건축·대수선·용도변경신고서(건축구분 : 증축)를 제출하였는데, 이에 대하여 피청구인은 관련 실과소 협의 및 2회의 민원 처리기간 연장한 후, 민원조정위원회 심의 결과에 따라 ① ○○계곡의 뛰어난 자연경관의 보존, 공익목적 달성을 위한 개발의지 및 투자사업 지구의 선정, 이상기후로 인한 집중호우시 재해의 위험, 시와 주민의 ○○계곡 보존 협의, 환경오염 발생의 요인 등 사익보다는 공익의 우선, ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 주변 환경 또는 경관과의 조화에 저촉된다는 이유로 2007. 3. 28. 청구인에게 건축 증축신고 불수리 처분을 하자 이의 취소를 구하는 행정심판을 청구한 사건임

2. 청구인 주장

가. 청구인 건축물 및 주변 현황 등에 대하여

1) 청구인의 건축물 100m 정도 위쪽으로 ○○산장(2층 건물)이 현재 영업 중에 있고, 100m 정도 아래쪽으로 ○○쉼터(3층 건물)가 영업 중에 있는데, 이런 주변 상황 하에서 청구인에 대해서만 증축하지 못하게 하는 것은 과도한 사유재산권 침해라고 할 것이다.

2) 또한, 청구인의 방과 욕실이 5개인 것은 민박용도로 주택을 신축하였기 때문이고, 현재 민박사업자로 청구외 ○○시장으로부터 신고필증을 교부 받아 민박 영업을 하는데 아무런 문제가 없으며, 시에서 청구인에게 권고한 당초 건축물에 대하여 1층으로 신축하라는 내용은 시와 주민들 사이에 협의한 사항을 청구인에게 일방적으로 전달한 것으로 청구인과 협의한 사실이 없음에도 주위의 여론을 받아들여 도로 쪽으로는 처마를 내지 않았고, 장마철 재해 예방을 위해 인근 계곡에서 연결되는 구거 및 석축에 대하여 재시공하여 준공검사 및 사용승인을 받은바 있다.

3) 또한, 청구인의 건축물이 위치한 지역은 도시계획상 관리지역으로 2종 근린생활시설물인 민박 등을 위한 건축물을 짓거나 증축을 하는데 있어 아무런 법적 제한을 받지 아니함에도 피청구인 ○○시 ○○면장은 인근 주민들의 반대 민원 등을 이유로 이 사건 불수리 처분을 한 것으로 위법한 처분이라 할 것이다.

나. 피청구인의 불수리 사유 및 주장에 대한 반론

1) 청구인의 증축신고는, 대지 618㎡에 있는 기존 건물 151.65㎡의 단층 단독주택에 84.84㎡의 2층을 증축하고자 하는 내용으로서 건축에 관한 관계 법령에 위반한 부분이 없음에도 피청구인(○○시 ○○면장)은 불수리 이유에 대한 구체적인 설명 없이 “「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 주변 환경 또는 경관과의 조화에 저촉“ 된다는 등의 매우 추상적인 이유로 증축허가를 수리 할 수 없다는 것이다.

2) 그러나 청구인은 불수리의 명확한 이유가 무엇이며 어떻게 보완해야 수리가 가능할지 알 수가 없다. 따라서 이사건 증축 신고는 수리되어야 마땅하며, 만약 수리할 수 없는 법적인 사유가 있다면 이를 구체적으로 설명하여 보완 신고할 기회를 주여야 할 것이다.
나. 결 론

본 행정심판 청구내용의 쟁점은 건축(증축)신고와 관련된 법적 판단으로 기 건축된 1층 건축물은 관계 법령상 아무런 제한 사유 없이 적법하게 건축된 것이므로 피청구인이 청구인의 건축(증축)신고에 대하여 불수리하면서 근거로 제시한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조 및 같은법 제58조의 규정은 당초의 건축허가에 대한 관계 규정과 관련되는 것으로 이 사건 건축(증축)신고와는 전혀 관련이 없으므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법한 처분으로 당연히 취소되어야 할 것이다.

3. 피청구인 주장

가. 처분 경위

1) 건축 증축 신고 현황

○ 대지위치 : ○○시 ○○면 ○○리 832-4번지
○ 건 축 주 : ○○○
○ 건축규모 : 지상2층, 연면적 229.29㎡ (기존 144.45㎡, 증축 84.84㎡ )
○ 건축용도 : 단독주택
○ 불수리일 : 2007. 3. 28.

2) 행정처분 경위
○ 2005. 7. 5. 산지전용 허가 신청(단독주택 1층)
○ 2006. 4. 12. 산지전용 변경 허가
○ 2006. 9. 12. 건축허가 취소 진정, 방문(○○마을 주민)
○ 2006. 9. 22. 산지전용 허가 건축행위 중단 통보 (산림과)
○ 2006. 9. 28. 민원해소를 위한 부시장 주재 주민·관계관 연석회의
《회의 개요》
· 장 소 : 부시장실
· 참 석 : 14명(부시장, ○○면장, 보호담당, 담당자, 시의원 ○○○, 주민대표 ○○○외 8명)
· 내 용
- 진정내용
① 건축물 신축 즉시 중단
② 앞으로 유사한 자연파괴 행위를 일체 불허
- 회의 결과
① 법적인 하자가 없음으로 건축주로 하여금 단층으로 신축토록 행정기관에서 협의
② 이후 ○○계곡에 인허가시 주민 의견 수렴 등 ○○계곡 보존 위해 면밀히 검토
○ 2006. 10. 12. 민원인에게 협의사항 준수 공문발송(산림과)
○ 2006. 12. 6. 산지전용 허가지 복구 준공검사
○ 2006. 12. 14. 건축물 대장(협의사항 준수) 기재신청(1층)
○ 2007. 3. 8. 건축 증축 신고
○ 2007. 3. 14. 관련 실과소 협의(도시과, 산림과, 재난안전관리과)
○ 2007. 3. 15. 민원 처리기간 연장 통보
○ 2007. 3. 21. 민원 처리기간 연장 통보
○ 2007. 3. 27. 민원처리 대책 회의
○ 2007. 3. 28. 민원조정위원회 심의 개최
○ 2007. 3. 28. 건축 증축 신고 불수리 통보

나. 청구인의 주장에 대한 답변(반론)

1) 건축법 제9조(건축신고) 및 같은법 시행규칙 제12조(건축신고)제3항에서 같은법 제8조의2(건축복합민원 일괄협의회)제1항의 규정을 준용토록 하고, 관계법령의 적합여부를 확인토록 규정되어 있어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(개발행위의 허가) 및 제58조(개발행위허가의 기준) 등 관계 법령에 따라 “주변 지역의 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이루고 있는지의 여부를 반드시 판단하여 처분해야 할 사항으로 이러한 측면에서 볼 때, 본 신청지는 상기 기준에 적합하지 않다고 사료되며, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조 및 제58조의 규정에 의한 개발행위허가가 기속재량행위가 아닌 자유재량행위에 해당되므로, 본건 건축증축신고 불수리는 정당한 행정처분이라 사료된다.

2) 사익으로 인한 공익의 목적달성이 현저하게 저해된다는 청구인의 주장에 대하여

가) 자본주의 사회에 당연히 사유재산은 보장되고 존중되어야하나 공익에 크게 저해한다면 사익보다는 공익이 우선되어야 할 것인데, ○○계곡 내 본 민원건의 경우 ○○계곡의 아름다운 자연자원이 어느 특정인의 소유물이 되기보다는 불특정 다수가 공유할 수 있는 공익의 장소로 보장되어야 한다고 생각되며, 이러한 것들은 주민보다는 오히려 국가차원에서 관리되어야 한다고 사료되고, 국토의 효율적인 이용과 관리차원에서 기존에 있는 ○○계곡 내의 건물도 앞으로 철거하여 자연과 생태를 복원하여야 한다고 생각한다.

나) 민원인이 건축하고자한 ○○계곡은 수려한 경관과 깨끗한 환경을 자원으로 국가차원의 산촌개발(14억)과 조령지구가 농촌마을종합개발사업(16억6천만원) 대상지역으로 선정되어 사업을 추진 중에 있고

다) 본 지역은 ○○산 자연발생 유원지로 사계절을 통하여 수많은 관광객이 찾아오고 있으며, 특히 하절기 7~8월에는 5만 여명의 인파가 모여드는 시민으로부터 각광 받는 아름다운 자연 계곡이다.

3) 재해발생의 위험과 관련하여, 이 지역은 2002년 태풍「루사」때와 2003년 태풍「매미」, 2006년 태풍「에위니아」때 심각한 피해를 입은 지역으로 최근 지구온난화 이상기후로 집중호우시 재해발생이 심히 우려되고 특히 2층으로 증축시 그 피해가 더욱 클 것으로 우려된다.

4) 공익을 위한 환경의 보존가치가 크므로「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 개발행위 기준에 저해됨

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」의 입법의 취지가 “공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하기 위함”에 있고, 같은법 제58조 개발행위 허가기준에 “주변지역의 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소· 습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화“를 고려하여 기준에 부적합할 경우에는 불허가 할 수 있다” 고 되어 있다.

5) 시와 주민과의 협의가 있었으며 또한 본건 건축증축신고 인근 지역에 불협의 사례가 있음

○○계곡내 인·허가시 주민의견 수렴 등 ○○계곡 보존을 위해 면밀히 검토하여 추진하겠다는 주민과의 협의가 있었고, 본 건축민원 대상지 50여m 인근 지역에 2007. 3. 8. 산지전용 신고가 있었으나 관련 부서로부터 산지전용은 입목축척 허가기준 ha당 64.64㎥의 150%(96.96㎥)이하 이여야 하나 해당지역은 입목축적이 106.609㎥(164.9%)로 기준에 초과하여 산지전용 불협의한 지역이다.

6) 건축증축신고 민원인이 1층 건축신고시 다수의 민원인이 접수되어 시와 다수민원인의 협의사항에 대하여 건축증축신고 민원인이 사실상 인지한 사항임

가) 건축증축신고 민원인이 건축한 ○○리 832-4(구, 산 174-14)번지 단독주택 건립 당시 다수 주민의 민원이 접수되어 이에 대한 관련부서, 의회 관계인, 주민이 대책회의를 개최하여 다음 사항을 협의(산림과-7509, 2006. 10. 12.)하는 동시에 마을주민들이 이해하는 선에서 시와 주민들이 상호협의를 도출하여 그 협의 내용에 대하여 시에서 건축 증축 신고 민원인에게 권고하였으며, 신고인은 권고한 내용을 인지하고 시에서 권고한 내용대로 시공하여 2006. 12. 14. 준공 처리하였고

나) 시에서 건축증축신고 민원인에게 권고한 사항은 ① 건축물 단층으로 신축, ② 도로쪽 지붕 처마내지 않기, ③ 구배가 벗어나는 석축에 대하여 재시공하는 것으로, 건축증축민원은 기 준공한 단독주택(1층)을 순수목적 주택으로 신고하였으나 건물의 구조(방 5, 욕실 5, 다용도실 1, 주방1)와 집기 등 전반적인 상황으로 볼 때 숙박, 근린생활시설 등 타용도로 불법전용 사용할 가능성이 농후하다.

7) 산지관리법에 의한 공익용산지 지정이 부적절하다는 주민의견이 이유 있다고 사료됨

울창한 산림과 계곡 등 산림 보존의 가치 있는 지역은 공익용산지로 지정이 되어있지 않고 비교적 보존의 가치가 없는 지역인 농경지, 산 정상 및 능선 등이 공익용산지로 지정되어 있어 산지관리법 입법취지에 벗어나고 행정의 신뢰를 떨어뜨릴 수 있다.

다. 결 론

1) 본 신청지 주변지역은 자연경관이 수려하고 산촌종합개발사업, 농촌마을종합개발사업 등에 막대한 재원을 투자하여 다수인의 휴식공간으로 개발하고 있고 특히 자연발생 유원지로서 수많은 인파가 계곡을 찾고 있는 지역이며

2) 이 지역은 2002년 태풍「루사」때와 2003년 태풍「매미」, 2006년 태풍 「에위니아」 때 심각한 피해를 입은 지역으로 최근 지구 온난화 이상기후로 집중호우시 재해발생이 심히 우려되고 특히 2층으로 증축시 그 피해가 더욱 클 것으로 예상되고

3) 건축법 제9조(건축신고) 및 같은법 시행규칙 제12조(건축신고) 제3항에서 같은법 제8조의2(건축복합민원 일괄협의회) 제1항의 규정을 준용토록 하고, 관계법령의 적합여부를 확인토록 규정되어 있어, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(개발행위의 허가) 및 제58조(개발행위허가의 기준) 등 관계 법령에 따라 “주변지역의 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화“를 고려하여 기준에 부적합 경우에는 불허가 할 수 있도록 한 점을 살펴 볼 때, 개인의 이익보다는 공익이 우선한다고 사료되며, 특히 청구인이 단독주택으로 신고한 1층의 구조를 살펴보면 방5개, 욕실5개, 다용도실1개, 주방1개로 구성되어 있는 점을 볼 때, 당초 신고한 단독 주택 목적 보다는 숙박시설이나 음식점으로 사용할 목적을 가지고 있는 것으로 판단되어 지므로 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다.

4. 이 사건 행정처분의 위법·부당 여부

가. 관계 법령

1) 건축법 제8조, 제8조의2, 제9조, 제71조
2) 건축법시행규칙 제12조
3) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조, 제58조
4) 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」 제56조

나. 사실의 인정

행정심판청구서 및 답변서, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 청구인은 2006. 4. 12. 청구외 ○○시장으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 산174-14번지외 1필지에 대하여 산지전용 변경허가를 받았고, 2006. 12. 6. 산지전용 복구 준공검사를 받은 후 건축물대장기재신청을 하여 2006. 12. 14. 건축물대장기재 승인을 받았음을 알 수 있다.

2) 청구인은 2007. 3. 8. 피청구인에게 건축·대수선·용도변경신고서(건축구분 : 증축)를 제출하였는데, 그 내용은 ○○시 ○○면 ○○리 832-4번지상의 지상 1층 연면적 144.45㎡인 기존 건축물에 연면적 84.84㎡인 2층(경량철골구조, 용도 : 단독주택)을 증축 신고한다는 것이었다.

3) 청구인의 증축신고에 대하여 피청구인은 관련 실과소 협의(도시과, 산림과, 재난안전관리과), 2차례의 민원 처리기간 연장 통보(2007. 3. 15., 2007. 3. 21.), 민원조정위원회 심의(2007. 3. 28.) 결과에 따라 2007. 3. 28. 청구인에게 건축 증축 신고 불수리 통보를 하였는데, 그 불수리 사유는 “① ○○계곡의 뛰어난 자연경관의 보존, 공익목적 달성을 위한 개발의지 및 투자사업 지구의 선정, 이상기후로 인한 집중호우시 재해의 위험, 시와 주민의 ○○계곡 보존 협의, 환경오염 발생의 요인 등 사익보다는 공익이 우선되어야 함, ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 주변 환경 또는 경관과의 조화에 저촉되므로 본 민원 건축 증축 신고는 불수리”한다는 것이었다.

다. 판 단

1) 관계 법률

가) 건축신고에 대하여

건축법 제9조제1항제1호는 “제8조의 규정에 해당하는 허가대상건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터이내의 증축·개축 또는 재축 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 시장·군수·구청장에게 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 신고함으로써 건축허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있고

나) 건축신고시 제출할 첨부서류에 대하여

건축법시행규칙 제12조제1항은 “법 제9조제1항 및 법 제10조제1항에 따라 건축물의 건축·대수선 또는 설계변경의 신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 건축·대수선·용도변경신고서에 1. 배치도 및 평면도(층별로 작성된 것에 한한다), 2. 법 제8조제6항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 해당법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당사항이 있는 경우에 한한다), 3. 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.”고 규정하고 있으며

다) 개발행위의 허가에 대하여

「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제1호는 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다.”고 규정하는 한편

라) 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경우에 대하여

같은조 제4항제2호는 “「건축법」에 의하여 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위안에서의 토지의 형질변경(도시계획시설사업이 시행되지 아니하고 있는 도시계획시설의 부지인 경우에 한한다)에 해당하는 행위는 제1항의 규정에 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다.”고 규정하고 있다.

2) 관련 판례

가) 건축법상 신고사항에 대한 관련 판례(대법원 1995. 3.14. 선고 94누9962)를 살펴보면

(1) 건축법상 신고사항에 관한 건축을 하고자 하는 경우, 행정청의 신고수리처분 등 조처를 기다릴 필요가 없는지 여부에 대하여

“건축법상 신고사항에 관하여는 건축을 하고자 하는 자가 적법한 요건을 갖춘 신고만 하면 건축을 할 수 있고, 행정청의 수리처분 등 별단의 조처를 기다릴 필요가 없는 것이고(당원 1990. 6. 12. 선고 90누 2468 판결 참조)”

(2) 행정처분 취소·무효확인 소송의 피고적격에 대하여

“행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것이고, 한편 건축법 제9조, 제71조 제3항, 동법시행령 제117조 제4항의 각 규정에 의하면, 건축법 제9조의 규정에 의한 시장, 군수, 구청장의 건축신고 수리권한은 동장에게 위임되어 있는바, 기록에 의하면 원고는 위 신설동장에 대하여 이 사건 담장설치신고를 하였고, 그 신고서의 반려조치 역시 위 신설동장이 그 명의로 하였던 것임이 인정된다. 그렇다면 이 사건에서 피고로 된 동대문구청장은 건축법상 건축신고의 수리권자도 아닐 뿐더러 원고에 대하여 이 사건 반려처분을 한 바도 없으므로 그 피고 적격이 없다고 할 것임에도 불구하고, 원심이 이를 간과한 채 피고가 이 사건 반려처분을 한 것임을 전제로 하여 본안에 들어가 심리 판단한 조처는 건축법상 건축신고의 수리권한 및 항고소송의 피고 적격에 관한 법리를 오해한 위법이 있음을 아울러 지적하여 둔다(대법원 1995. 3. 14. 선고 94누9962).”라고 판시하고 있고
나) 건축허가권자가 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부할 수 있는지 여부에 대하여

“건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201).”고 판시하고 있으며

다) 건축위원회에서 건축물의 건축이 부적합하다고 심의한 것이 건축허가신청에 대한 거부사유가 될 수 있는지 여부에 대하여

“건축위원회에서 당해 건축물의 건축이 부적합하다고 심의하였다는 사유만으로는 건축허가신청을 거부할 수 없다(대법원 2000. 3. 14. 선고 98두4658).”고 판시하고 있다.

3) 먼저, 청구인이 피청구인에게 신청한 증축신고와 관련하여 건축법상 신고사항에 관한 법적인 성격에 대하여 살펴보면

가) 건축신고에 대하여, 건축법 제9조제1항제1호는 “제8조의 규정에 해당하는 허가대상건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터이내의 증축·개축 또는 재축 어느 하나에 해당하는 경우에는 미리 시장·군수·구청장에게 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 신고함으로써 건축허가를 받은 것으로 본다.”라고 규정하고 있고

나) 건축신고시 제출할 첨부서류에 대하여, 건설교통부령인 건축법시행규칙 제12조제1항은 “법 제9조제1항 및 법 제10조제1항에 따라 건축물의 건축·대수선 또는 설계변경의 신고를 하려는 자는 별지 제6호서식의 건축·대수선·용도변경신고서에 1. 배치도 및 평면도(층별로 작성된 것에 한한다), 2. 법 제8조제6항 각 호에 따른 허가 등을 받거나 신고를 하기 위하여 해당법령에서 제출하도록 의무화하고 있는 신청서 및 구비서류(해당사항이 있는 경우에 한한다), 3. 건축할 대지의 범위와 그 대지의 소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.”고 규정하고 있는바

다) 청구인 및 피청구인이 제출한 증거자료에 의하면, 청구인은 피청구인에게 이 사건 증축신고를 하면서 건축법시행규칙에서 규정하고 있는 별지 제6호 서식의 건축·대수선·용도변경신고서에 건축구분을 증축으로 표시하여 배치도 및 평면도 등의 서류를 첨부하여 제출하였고, 증축하고자 하는 2층 바닥면적이 84.84㎡로 기재되어 있음을 확인할 수 있어 건축법 제9조제1항제1호에서 규정하고 있는 “제8조의 규정에 해당하는 허가대상건축물이라 하더라도 바닥면적의 합계가 85제곱미터이내의 증축에 해당하는 경우에는 미리 시장에게 건설교통부령이 정하는 바에 의하여 신고함으로써 건축허가를 받은 것으로 본다.”는 규정에 따라 청구인은 관계 법령 및 시행규칙에서 정하고 있는 요건을 모두 충족하고 있음을 알 수 있으며

라) 판례에서도 건축법상 신고사항에 관한 건축을 하고자 하는 경우, 행정청의 신고수리처분 등 조처를 기다릴 필요가 없는지 여부에 대하여, “건축법상 신고사항에 관하여는 건축을 하고자 하는 자가 적법한 요건을 갖춘 신고만 하면 건축을 할 수 있고, 행정청의 수리처분 등 별단의 조처를 기다릴 필요가 없는 것이다(대법원 1995. 3.14. 선고 94누9962).”라고 판시하고 있는 것을 볼 때, 청구인의 적법 요건을 갖춘 이 사건 건축신고에 대해 피청구인이 한 불수리 처분은 관계 법령을 위반한 위법한 처분이라고 할 것이다.

마) 또한, ○○시 ○○면장에게 피청구인 적격이 있는지 여부에 대하여 살펴보면

(1) 권한의 위임·위탁에 대하여 건축법 제71조제3항은 “시장·군수·구청장은 이 법에 의한 권한의 일부를 대통령령이 정하는 바에 의하여 구청장(자치구가 아닌 구의 구청장을 말한다)·동장 또는 읍·면장에게 위임할 수 있다.”고 규정하고 있고

(2) 판례는 행정처분 취소 소송 등의 피고적격에 대하여, “행정처분의 취소 또는 무효확인을 구하는 행정소송은 원칙적으로 소송의 대상인 행정처분 등을 외부적으로 그의 명의로 행한 행정청을 피고로 하여야 하는 것이고, 한편 건축법 제9조, 제71조제3항, 동법시행령 제117조 제4항의 각 규정에 의하면, 건축법 제9조의 규정에 의한 시장, 군수, 구청장의 건축신고 수리권한은 동장에게 위임되어 있는바, 기록에 의하면 원고는 위 신설동장에 대하여 이 사건 담장설치신고를 하였고, 그 신고서의 반려조치 역시 위 신설동장이 그 명의로 하였던 것임이 인정된다(대법원 1995. 3. 14. 선고 94누9962).”라고 판시하고 있는바

(3) 청구인과 피청구인이 제출한 증거자료에 의하면, 청구인은 이 사건 증축신고를 피청구인인 ○○시 ○○면장에게 접수하였고, 청구인의 증축신고에 대하여 피청구인인 ○○시 ○○면장의 명의로 불수리 처분을 하였음을 볼 때, 관계 법령과 판례에 따라 ○○시 ○○면장에게 피청구인 적격이 있다고 인정된다고 할 것이다.

4) 이 사건 불수리 사유 및 피청구인의 주장에 대한 판단

가) 이 사건 불수리 사유 중 ① ○○계곡의 뛰어난 자연경관의 보존, 공익목적 달성을 위한 개발의지 및 투자사업 지구의 선정, 이상기후로 인한 집중호우시 재해의 위험, 시와 주민의 ○○계곡 보존 협의, 환경오염 발생의 요인 등 사익보다는 공익이 우선되어야 한다는 불수리 사유와 본 신청지 주변지역은 자연경관이 수려하고 산촌종합개발사업, 농촌마을종합개발사업 등에 막대한 재원을 투자하여 다수인의 휴식공간으로 개발하고 있고 특히 자연발생 유원지로서 수많은 인파가 계곡을 찾고 있는 지역이며, 이 지역은 2002년 태풍「루사」때와 2003년 태풍「매미」, 2006년 태풍 「에위니아」때 심각한 피해를 입은 지역으로 최근 지구 온난화 이상기후로 집중호우시 재해발생이 심히 우려되고 특히 2층으로 증축시 그 피해가 더욱 클 것으로 예상된다는 주장에 대하여 살펴보면

(1) 피청구인이 제출한 증거 자료에 의하면, 청구인은 2006. 4. 12. 청구외 ○○시장으로부터 ○○시 ○○면 ○○리 산174-14번지외 1필지에 대하여 산지전용 변경허가를 받았고, 2006. 12. 6. 산지전용 복구 준공검사를 받은 후 건축물대장기재신청을 하여 2006. 12. 14. 건축물대장기재 승인을 적법한 절차에 따라 받았음을 알 수 있는바

(2) ○○계곡의 뛰어난 자연경관의 보존, 공익목적 달성을 위한 개발의지 및 투자사업 지구의 선정, 이상기후로 인한 집중호우시 재해의 위험, 시와 주민의 ○○계곡 보존 협의, 환경오염 발생의 요인 등 사익보다는 공익이 우선되어야 한다는 불수리 사유와 이와 관련한 피청구인의 주장은 당초 산지전용허가나 산지전용 변경허가 시에 이미 검토하여 적법한 절차에 따라 관련 허가를 받은 점, 청구인이 증축 신고한 건축물이 위치한 지역은 도시계획상 관리지역으로 2종 근린생활시설물인 민박 등을 위한 건축물을 짓거나 증축을 하는데 있어 법적 제한을 받지 않는 지역인 점, 위에서 살펴본 바와 같이 건축법상 신고사항에 관하여는 건축을 하고자 하는 자가 적법한 요건을 갖춘 신고만 하면 건축을 할 수 있고, 행정청의 수리처분 등 별단의 조처를 기다릴 필요가 없는 점 등을 감안할 때, 이 사건 증축신고에 대한 불수리 사유나 피청구인의 주장은 타당성을 인정할 수 없을 뿐만 아니라 관계 법령에 대한 법리 오해에서 비롯된 것이라고 할 것이다.
나) 이 사건 불수리 사유 중 ② 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 주변 환경 또는 경관과의 조화에 저촉된다는 불수리 사유와 건축법 제9조(건축신고) 및 같은법 시행규칙 제12조(건축신고) 제3항에서 같은법 제8조의2(건축복합민원 일괄협의회) 제1항의 규정을 준용토록 하고, 관계법령의 적합여부를 확인토록 규정되어 있어, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제56조(개발행위의 허가) 및 제58조(개발행위허가의 기준) 등 관계 법령에 따라 “주변지역의 토지이용 실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화“를 고려하여 기준에 부적합 경우에는 불허가 할 수 있도록 한 점을 살펴 볼 때, 개인의 이익보다는 공익이 우선한다고 사료되며, 특히 청구인이 단독주택으로 신고한 1층의 구조를 살펴보면 방5개, 욕실5개, 다용도실1개, 주방1개로 구성되어 있는 점을 볼 때, 당초 신고한 단독 주택 목적보다는 숙박시설이나 음식점으로 사용할 목적을 가지고 있는 것으로 판단된다는 주장에 대하여 살펴보면

(1) 개발행위의 허가에 대하여, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조제1항제1호는 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다.”고 규정하는 한편

(2) 개발행위허가를 받지 않아도 되는 경우에 대하여, 같은조 제4항제2호는 “「건축법」에 의하여 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 개축·증축 또는 재축과 이에 필요한 범위안에서의 토지의 형질변경에 해당하는 행위는 제1항의 규정에 불구하고 개발행위허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있다.”고 규정하고 있고

(3) 건축허가권자가 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부할 수 있는지 여부에 대하여, “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201).”고 판시하고 있는바

(4) 위에서 살펴본 바와 같이 당초 건축물에 대해 산지전용허가나 산지전용 변경허가 시점에 이미 검토하여 적법한 절차에 따라 관련 허가를 받은 점, 청구인이 증축 신고한 건축물이 위치한 지역은 도시계획상 관리지역으로 2종 근린생활시설물인 민박 등을 위한 건축물을 짓거나 증축을 하는데 있어 법적 제한을 받지 않는 지역인 점, 건축법상 신고사항에 관하여는 건축을 하고자 하는 자가 적법한 요건을 갖춘 신고만 하면 건축을 할 수 있고, 행정청의 수리처분 등을 기다릴 필요가 없는 점, 「건축법」에 의하여 신고하고 설치할 수 있는 건축물의 증축과 이에 필요한 범위안에서 토지의 형질변경에 해당하는 행위는 개발행위허가를 받지 아니하고 이를 할 수 있는 점 등을 고려할 때, 이와 관련한 피청구인의 불수리 사유나 피청구인의 주장은 관계 법령에 대한 법리 오해에서 비롯된 것으로 이에 근거한 피청구인의 이 사건 불수리 처분은 위법·부당한 처분이라고 할 것이다.


5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.