(2007-29, 관광숙박업사업계획승인취소처분 취소청구)
0. 재 결 일 : 2007. 8. 6.
0. 주 문 : 청구인의 청구를 기각한다.
0. 청구취지 : 피청구인이 2007. 3.7. 청구인에 대하여 한 관광숙박업 사업계획승인 취소처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인 회사 전 대표이사 ○○○은 ○○군 ○○읍 ○○리의 일반상업지역인 829-10번지에 관광호텔 신축을 위하여 2004. 7. 15. 당시 승인권자인 전라남도지사로부터 1년의 사업기간으로 지하 1·지상 7층, 객실수 49실, 건축연면적 3,476.63㎡ 규모의 관광숙박업 사업계획승인을 받았고, 2004. 8. 7. 피청구인으로부터 건축허가를 받아 사업을 진행하여 오던 중, 2005. 8. 23. 건축주와 토지소유자와의 관계 불일치 등으로 건축 착공신고서를 2차례 보완요구 및 반려 받은 후 2006. 4. 11. 현 대표이사 ○○○로 회사대표를 변경하고, 2006. 8. 6.까지 건축착공을 연기 받았으며, 2006. 7. 6. 피청구인에게 건축부지 소유권 문제를 이유로 관광숙박업 착공기한 연장승인신청을 하였으나, 피청구인은 2006. 7. 21. 착공기한 연장승인 불가 통보, 2006. 8. 17. 착수기한 도과로 건축허가 취소, 2006. 11. 24. 사업 착공기한 도과를 이유로 관광숙박업 사업계획승인 취소통보를 하자 2006. 12. 5. 청구인이 이의신청을 하였음. 이에 피청구인이 이의신청을 받아들여 2006. 12. 15. 위 관광숙박업 사업계획승인 취소를 철회하고 처분 전 사전통지 후 청문을 실시하였고, 2007. 3. 7. 관광진흥법 제33조에 의거 2년 이내 공사 미착공을 사유로 관광숙박업 사업승인을 취소하자 행정심판을 청구한 사건임
2. 청구인 주장
가. 사건개요
1) 2006. 4. 27. 청구인이 명의신탁 하여 둔 본 사업부지(전남 ○○군 ○○읍 ○○리 829-10)를 수탁인이 당사의 동의 없이 불법으로 타인에게 양도하여 청구인은 부득이 2006. 7. 5. 피청구인에게 관광숙박업 사업계획승인 착공기한을 관광진흥법 제33조제1항제2호를 적용하여 시한을 정하여 연장하여 줄 것을 요청하였으며, 피청구인은 2006. 7. 11. 피청구인의 의견으로 관광진흥법 제33조제2항을 적용하여 연기하여도 타당하다는 의견을 전제로 문화관광부에 질의 하였으나 2006. 7. 20. 문화관광부에서는 피청구인에게 관광진흥법 제14조의 규정에 의한 사업계획승인을 얻은 토지가 소유권이 이전 되었다면 동법 시행규칙 제16조 제2항의 규정에 의하여 지위승계 사유가 발생한 날로부터 30일 이내에 관광사업의 양수 및 지위승계가 이루어져야한다고 회신 하였다.
2) 이에 피청구인은 2006. 7. 21. 청구인에게 당초 사업계획의 승인을 얻은 부지의 소유권이 제3자에게 양도된 상태이므로 같은법 제8조 및 같은법 시행규칙 제16조제1항의 규정에 의하여 지위승계 사유가 발생하여 당초 사업계획승인을 받은 자를 현시점의 사업계획승인을 받은 자로 볼 수 없어 당초 사업계획승인을 받은 자의 행정처분 연기를 요청 하는 것도 법적 검토결과 타당성이 없기 때문에 행정처분 연기요청이 불가함을 통보하였으며, 이후 피청구인은 2006. 8. 11. 지위승계 신청도 되어있지 않은 상태에서 제3자인 ○○○를 본 사업의 대표자로 규정하고 ○○○에게 사업계획승인 취소원을 받아 동 사업계획승인이 취소되었음을 문화관광부장관 및 전라남도와 전국 시장, 군수, 구청장, 민원과장에 통보하자
3) 청구인은 피청구인에게 관광진흥법 제8조의 적용은 민사집행법에 의한 경매 등 을 대비한 법으로 이법의 적용을 당사에 적용하는 것은 잘못이며 또한 지위승계 신청이 이루어지지 않은 상태에서 ○○○로부터 사업계획승인의 취소원을 받아 취소한 것은 적법절차가 아님에 대하여 이의를 제기 하였으며, 이법의 명확한 적용을 위해 법제처에 법령해석 지원요청을 해달라 요청 하였으나 이를 거절당하여, 청구인은 부득이 2006. 8. 4. 법제처 법령해석지원팀에 법령해석 지원을 요청하였으나 2006. 8. 9. 법제처로부터 법제업무운영규정 제26조제4항 및 제5항의 규정에 의하여 민원인이 직접 법령해석지원을 요청할 수 없다는 질의서 이송 통보를 받았으며, 위 법제처 공문을 가지고 피청구인(문화관광과)을 방문하여 법제처에 법령 해석지원을 해줄 것을 요청하였고, 피청구인은 2006. 8. 22. 법제처 법령해석지원팀에 법령해석을 요청하여 2006. 10. 27. 법제처에서 피청구인에게 회신하였는데 피청구인은 이후 청구인에게 단 한차례의 의논도 없이 2006. 11. 24. 법제처의 법령해석회신결과에 대한 사본조차도 첨부하지 않고 토지소유권자(○○○)와 관광사업계획승인을 얻은 청구인과는 별개로 해석함에 따라 사업 부지를 확보하지 못하였다 하더라도 청구인의 사업계획승인은 인정되는 것으로 회신되었으나 관련법이 없어 착공기한 연장불가 통보한 ○○군의 처분에는 이의가 없는 것으로 회신 되었고, 2006. 11. 현재 사업 착공기한인 2년이 경과되어 관광진흥법 제33조제1항 및 같은법 시행령 제34조제1항에 의거 관광숙박업사업계획승인을 취소 처분하였으며
4) 피청구인이 법제처 회신공문을 첨부하지 않아 정확한 내용을 알 수 없어 피청구인(문화관광과)을 방문하여 법제처 회신내용 사본을 요구 하였으나 법적 근거가 없어 제출을 못한다 하여 청구인은 별수 없이 2006. 11. 30. 피청구인(종합민원과)에게 행정정보공개 신청을 통하여 법제처 회신 공문을 접하게 되었으며 법제처 회신내용을 보면 매매를 통하여 관광숙박업 사업계획승인을 얻은 사업부지의 소유권을 취득한 것만으로는 관광숙박업 사업계획승인을 얻은 자의 지위를 승계할 수 없으므로 그 소유권 취득자를 상대로 관광숙박업사업계획 승인처분을 취소할 수 없다 회신 되었으며, 단순히 사업부지를 양수한다고 하여 양도인의 관광사업계획승인을 얻은 자로서의 지위가 승계되는 것은 아니라고 할 것임 으로 통보 되었다.
5) 청구인은 2006. 12. 5. 피청구인에게 관광숙박업 사업계획승인 취소내용인 이미 착공기한이 지났다는 결론에 대하여 법령해석 기간을 산입하여 착공기한이 지나 취소한다는 ○○군의 결정은 문화관광부 유권해석에도 착공기간 내에 착공하지 못하였다고 할지라도 사업승인이 자동 소멸 된다고 볼 수는 없다는 법 해석과도 맞지 않으며 또한 취소를 하더라도 기 취소되었던 잘못된 취소를 취소에 의한 취소를 하지 않은 상태에서 또다시 취소하는 것도 부당하며 또한 법에 의한 취소 전 일정기한의 경고도 하지 않았으며 또한 관광 진흥법 제72조에 따라 취소 전 청문도 실시하지 않은 상태에서 취소처분 한 것은 행정절차를 무시한 부당한 취소이기에 이의신청을 하였다.
6) 피청구인은 2006. 12. 15. 관광숙박업 사업계획승인취소의 이의신청에 대하여 기 취소된 2번의 취소를 취소 한다는 공문은 발송하지 않고 처분 전 사전 통지서에 취소에 의한 취소를 한다는 말만 기재하고 언제 어떤 내용으로 취소에 의한 취소를 한 내용은 없고 2007. 1. 2. 피청구인 사무실(영상회의실)에서 처분 사전 통지서(청문실시통지)를 보냈으며, 2007. 1. 2. 청구인은 청문에 응하여 지금까지 ○○군의 법적 행정절차의 문제점을 지적하고 관광진흥법 제33조제1항제2호를 적용하여 6개월 이내의 충분한 기한을 정하여줄 것과 법리해석 기간 등의 장기화로 인한 공백을 감안하시어 업무를 원활히 할 수 있도록 충분한 시간을 주시기 바란다고 청문시 간곡히 요청 하였으나, 피청구인은 청구인과 단 한차례의 의논도 없이 일방적으로 2007. 1. 관광진흥법 위반에 따른 행정처분(1차경고)통지를, 청문결과 관광진흥법 제33조, 같은법 시행령 제34조 규정에 의한 행정처분(사업계획승인취소)을 하기에 앞서 행정절차법 제21조(처분의 사전통지)의 규정에 따라 붙임과 같이 행정처분(1차경고)통지 하오니 이의가 있을 경우 2007. 3. 2.까지 제출하여 주기 바란다고 행정처분 명령서(2007.3.2.까지 이의신청 없을 경우 사업승인 취소)를 첨부하여 청구인에게 통보하였다.
7) 청구인은 2007. 3. 2.까지는 일정상 맞지 않으며 또한 청문 후 처분 통보 전 사업자 측과 향후 일정 등에 대하여 논의를 거쳐 조정하여 결정하여도 되는 것을 일방적인 통보로 50일간의 기간을 준다하나 구정이 임박한 상황과 법령해석 기간과 업무공백 등의 문제로 약 4억여원의 자금조달이 용이치 않으며 또한 잘못된 취소로 인하여 취소기간 중 건축허가가 2006. 8. 7. 취소됨으로 인하여 건축허가를 다시 득하기 위해선 기존설계에서 소방법을 변경해야 하는 문제가 발생하여 설계변경시 소요되는 약 15일의 기간과, 건축허가 민원처리 기간이 15일, 그리고 시공사 선정 및 착공신고를 하기위해 서류준비 등에 걸리는 시간 등을 고려하여 90일로 하여줄 것을 요구 하였으나 그 결정이 2007. 1. 26.까지 결정하지 못한 채 시한을 보내게 하였으며, 청구인은 2007. 3. 2. 어렵게 투자유치를 잘 마무리 하여 사업 부지를 계약키로 하였으나 피청구인이 사용승낙서를 첨부하지 않으면 안 된다하여 토지소유자를 설득 하였으나 토지소유자 ○○○는 잔금이 완료될 때까지는 동의할 수 없다하여 토지계약을 미루고 당사는 ○○군에 매매계약서로 대체하여 달라 하였으나 이 또한 거절당하여 할 수 없이 발송한 행정처분 명령서에 의해 2007. 3. 2.까지 이의신청이 없을시 사업승인을 취소한다하여 2007. 3. 2. 이의 신청서를 제출 하였다.
8) 2007. 3. 7. 피청구인은 당사에 관광숙박업 사업계획승인을 취소한다 하며 “관광진흥법 제33조제1항제2호 규정의 정당한 사유로 판단할 수 없음을 이해하시기 바랍니다.” 라고 취소통보 하였는바 청구인은 관광진흥법 제33조제1항제2호는 정당한 사유가 있는 경우가 아니라 법에 분명히 정당한 사유 없이 대통령령이 정하는 기간 내에 착공 또는 준공을 아니 한 때 라고 하였는바 피청구인이 말한 정당한 사유로 볼 수 없어 취소처분 한 것은 부당한 취소처분 이라 판단되어 행정심판 청구를 한다.
나. 결 론
청구인은 관광진흥법 제33조제1항제2호에 대하여 적용 가능여부를 확실히 하기위해 문화관광부 관광산업과 ○○○ 사무관과 3차례 통화 하였으며(02-3704-9754) ○○○ 사무관으로부터 법 그대로 자치단체가 판단하여 필요에 따라 선택적으로 판단할 사항이므로 자치단체와 협의하면 자치단체에서 환영할 일이니 그렇게 하라고 하시어 수차례에 걸쳐 청구인은 피청구인에게 건의를 하였으며 청문 후 피청구인 소속 법무통계담당에게도 청구인이 전화로 문화관광부 ○○○ 사무관과 통화를 하여 본 사업이 정상화 할 수 있도록 협조해 달라고도 하였으나, 청문 전, 후 피청구인은 단 한 차례도 청구인과 본 사업의 허가와 기간에 대하여 논의 한바가 없으며 일방적 통보와 결정으로 청구인을 곤경에 빠트렸고 이런 부당 불편함을 말하면 트집을 잡는다는 등 법대로 알아서 하라는 등 고압적 자세로 일관하여 오늘에 이르게 된 것이고, 청구인은 관광진흥법 제33조제1항제2호와 같이 정당한 사유 없이 대통령령이 정하는 기간 내에 착공을 하지 못하였음으로 위법을 적용하여 일정한 기간을 주실 것을 호소 드리며, 존경하는 전라남도 관계자 및 심판위원님들은 청구인이 사업을 성실히 이행하여 전라남도가 추진하는 서해안관광사업과 ○○군이 추진하는7대 관광사업과 스포츠마케팅 사업에 적극 동참하여 다양한 프로그램을 통하여 전남을 찾는 관광객에게 새로운 관광 전남을 알리는데 최선을 다하고 고용창출과 지역에 새로운 활력을 불어넣어 지역민과 함께 호흡하고 봉사하는 기업으로 태어날 수 있도록 허락하여 주실 것을 간절히 호소 드린다.
【 보충서면 】
가. 피청구인 답변서에 대한 반론
1) 청구인은 행정심판을 청구함에 이미 행정심판기한이 경과한 건축허가 및 취소와 관련하여서는 청구 대상에 포함 시키지 않았으며 피청구인이 답변한 건축허가 및 취소, 건축허가 보완 요구는 피청구인 종합민원과 건축담당 부서에서 답변한 내용이 아니고 문화관광과에서 마치 건축허가 담당부서에서 답변한 것처럼 허위 작성 답변하였음을 피청구인 종합민원과 건축계장 ○○○과 건축담당 ○○○로부터 허위임을 확인하였으며
2) 피청구인은 청구인이 약 2년의 기간 동안 3차례의 토지소유권이 변경 되는 등 부지의 소유권이 없는 상태에서 토지소유권과 관광호텔 사업계획 승인권이 각각 분리되었다 주장하나 2004년 사업계획승인 신청 시 원 소유자 ○○○으로부터 청구인이 토지사용 승낙을 받아 사업승인을 받았으며 이후 2004. 8. 18. 당시 토지소유자 ○○○과 청구인은 2004. 7. 7. ○○○ 명의로 사업부지의 명의이전에 대하여 사서인증을 통하여 명의신탁을 전제로 명의이전을 하였으며 영구 사용승낙을 받아 건축허가를 받았으며 이후 2005. 8. 22. 건축허가 연장신청 시 당시 토지 소유자 ○○○과 지상권 설정자 ○○○○ 새마을금고로부터 토지사 용 승낙 및 지상권 동의를 받아 건축허가 연장신청을 하였고 ○○군은 이에 1년간 연장을 하였으므로 비록 소유권은 명의상 ○○○, ○○○이나 사용권한을 확보한 청구인은 사용권과 사업승인권을 동시에 확보하고 있었기에 피청구인의 주장과는 다르다 할 것이다.
3) 문화관광부 질의, 회신 결과에 대하여 문화관광부는 ○○군의 질의에 대해 지위승계사항이라 회신한 것은 사실이나 지위승계 신청도 안한 상태에서 토지 소유자 한 상주를 청구인의 관광숙박업 사업계획승인 권에 대해 마치 지위승계가 이루어진 것처럼 사업계획 승인을 ○○○에게 취소원을 받아 취소하는 행정 절차상의 오류를 범하였으며, 또한 이 취소원을 제출받아 사업계획승인 취소를 하고도 청구인에게는 취소에 따른 통보나 아무런 조치도 하지 않았으며, ○○○에게 행정절차의 이행을 하여 행정상의 문제가 없는 것처럼 사실을 호도하고 있으며
4) 법제처 질의및 법률자문변호사의 법리해석에 대하여는 청구인에 대하여 관광 진흥법제33조제1항 같은법 시행령 제34조제1항에 의거 관광숙박업 사업계획승인을 취소처분 한 바 있다 하였는데 2006. 11. 24. 법제처 법령해석 질의결과 기 취소된 취소가 잘못 취소되었음을 지적 하였음에도 청구인에게 취소에 의한 취소 통보도 하지 않은 상태에서 사업 착공기한인 2년이 경과되어 사업계획 승인을 취소처분 통보한 것이며 또한 관련법 규정이 없는데도 청구인이 잔여기간 9일을 남겨놓고 임의적 법률해석을 통해 착공기한 연장신청을 한 것으로 주장하나 이는 사실과 다르고 당시 청구인은 피청구인 문화관광과 ○○○ 담당자와 신청 전 법률적 검토를 거쳤고 ○○○ 담당자가 준비하라는 지시에 의해 서류준비를 거쳐 착공기한 연장신청을 한 것이기에 피 청구인의 주장은 사실과 다르고
5) 관광숙박업 사업계획 승인취소 이의신청에 대하여는 2006. 12. 5. 청구인은 행정절차를 무시하고 또한 취소에 의한 취소도 하지 않은 상태에서 하나의 허가를 2번씩 취소하는 것에 대한 부당함을 지적 하였으며 경고나 취소 전 청문도 하지 않은 상태에서 취소처분 함은 부당하다 이의신청 하였던 것이며, 피청구인은 2번의 취소가 되어있는 상태에서 처분 전 청문이란 해괴한 법 논리로 취소에 의한 취소를 하고 라는 문구는 있는데 언제 취소된 2번의 취소가 어떻게 언제 어떤 이유에서 취소에 의한 취소를 한 것인지는 표기하지 않은 채 처분 전 청문만 통보한 것이고, 2007. 1. 3. 피청구인 2층 영상회의실에서 청구인 측 대리인 ○○○은 분명히 지적 하였으며, 2번의 취소가 취소되었다는 공문 한장 받지 못한 상태에서 청문을 실시하는 것도 법에 맞지 않는다 주장하니 ○○군청 문화관광과 ○○○ 계장은 처분 전 청문통보에 갈음한다 하여 허가권의 허가나 취소를 어떻게 갈음이란 표현을 쓰냐고 하였다.
6) 청문절차 미 이행에 대하여는 청구인의 대표이사 ○○○의 대리인으로 활동한 ○○○이 행정의 불신이 팽배한 상태에서 이때 건축허가가 취소 되었다 주장하나 이는 당시 근무도 하지 않은 피청구인 문화관광과 담당자들의 허위주장이며 답변서에 이렇게 상대방의 인격을 모독하는 것은 추후 별도로 법적 조치를 강구할 것이며, 청구인을 상대한 청문 등 절차를 이행 시에는 청구인에 대한 시간적 소모와 반감 등이 우려되어 청문절차를 이행하지 않았으나 청구인이 청문을 원한 바에 따라 이를 이행 코저 청문을 실시 한 것처럼 주장하나 이는 사실과 다른 거짓 주장임을 다시 한번 말씀드고, 2006. 8. 11. 피청구인이 ○○○로부터 취소원을 받아 청구인에게는 취소통보도 하지 않았으며 이후 청구인이 취소사실을 안 것은 2006. 8. 17. 건축허가 취소시 ○○군 종합민원과 건축허가 담당부서에서 취소 됐다는 사실을 확인하고 종합민원과 건축허가 부서에서 취소통보의 공문 사본을 입수하여 문화관광과에 가서 취소의 부당함을 항의 하였는데 ○○○이 행정에 대한 불신이 팽배한 상태에서 건축허가가 취소된 것이 아니라 이미 사업승인 계획이 2006. 8. 11. 취소되었으며 사업계획승인의 취소로 건축허가를 방어해야할 아무런 명분과 이유가 없는 상태에서 청구인 측 대리인의 행정 불신 운운은 사실과 다르고 또한 현 문화관광과 답변팀은 당시 근무조차 하지 않은 사람들이 주장하는 것은 거짓답변이며 2번째 취소시부터 현 답변 팀이 근무 한 것이고 청문 절차를 이행시에는 청구인에 대한 시간적 소모와 반감 등이 우려되어 청문절차를 이행하지 않았다 주장하나 이 또한 명백한 직무유기 및 직권남용의 극치임을 스스로 자인한 것이며, 만약 피청구인이 당시 이러한 이유로 청문을 이행하지 않을려면 당시 취소통보 시 관련법은 이러하나 시간적 소모나 반감등이 우려되어 청문절차를 생략하고 취소 한다 통보 하여야할 것이나, 피청구인은 2차 취소 시 2006. 11. 현재 사업 착공기한인 2년이 경과되어 관관진흥법 제33조제1항 및 같은법 시행령 제34조제1항에 의거 관광숙박업 사업계획승인을 취소처분 통보 하오니 그리 아시기 바랍니다. 라고 통보 하였을 뿐 시간적 소모나 다른 이유로 청문절차를 생략한다는 내용도 없었고, 오히려 관광진흥법 제72조의 청문에 관하여는 오히려 청구인이 미쳐 숙지하지 못한 법의 적용 및 처리과정에 대하여는 청구인이 알려주어 원만히 행정절차를 이행 할수 있도록 기회를 제공 하였으나 이것을 피청구인은 오히려 청구인에게 트집을 잡는다는 말로 일관하여 온 것이다.
7) 관광진흥법 제33조제1항제2호 및 같은법 제14조 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 경우 정당한 사유 없이 대통령령이 정하는 기간 내에 착공 또는 준공을 아니 한때 사업계획의 승인을 취소 할 수 있는 규정이 있다 주장하나 이는 무능한 공직자라 스스로 자인하는 것이며, 이미 청구인은 피청구인 문화관광과 행○○사보 ○○○에게 문화관광부 관광진흥법 질의사례집을 발췌하여 관광진흥법제33조(등록취소 등)및 동법시행령 제33조(사업계획승인 시설의 착공 및 준공기간)에서 규정하 고 있으나 착공기간 내에 착공하지 못하였다 할지라도 사업승인이 자동 소멸 된다고 볼 수 없으며 동 사안과 관련하여 같은법 시행령 제34조의 규정에 의하여 행정처분은 가능하다 명시되어 있음을 확인 하기 바라며
나. 관광숙박업 사업계획 승인취소의 필요성에 대한 반론
1) 건축법제8조제8항 규정에 의거 건축허가기간(2006. 8. 17.)경과로 건축허가가 취소됨을 이유로 할 수 없는 근거는 이미 피청구인 문화관광과가 2006. 8. 11. 부당하게 사업계획승인을 취소한바 청구인으로서는 건축허가를 방어할 이유가 존재하지 않았음을 밝히며, 청구인이 관광사업계획 승인과 건축공사 허가이후 허가기간 만료 9일전인 약 2년여 동안에 토지소유권 행사가 불가한 상태에 있었다 주장하나 이 또한 거짓말로 일관하는 ○○군의 전형적 행태이고, 청구인은 ○○○, ○○○, ○○ ○○새마을금고 등에서 이미 토지사용 승낙 및 지상권 동의서를 받아 건축허가 연장신청을 하여 둔바 어떠한 경우에도 문제됨이 없음이 확인되는데도 이를 태만히 확인조차 하지 않고 마치 청구인이나 대리인 ○○○이 행정에 불만이 있어 무조건 적으로 행정에 시비를 거는 파렴치한으로 호도하는 것은 현 행정심판청구의 취지와 다르며 피청 구인이 오히려 감정을 앞세워 처리하였음을 자인하는 것이라 생각하며
2) 청구인이 주장하고 있는 동법 제33조제1항제2호에서 사업승인을 얻은자가 정당한 사유없이 착공하지 못하였으므로 위법을 적용 일정기간을 줄 것을 요구한 사항은 관련법 해석을 달리한 내용으로 수용이 불가하며 동법 위반사항이 명백함으로 ○○군의 처분이 정당하다 주장하나 청구인 대리인 ○○○이 문화관광부에 질의한 문화관광부의 답변에 의하면 규정 그대로 정당한 사유 없이 착공 또는 준공을 아니 한때 이 법의 적용을 의미 한다 하였기에 당연히 청구인의 요구는 정당 하였으며 오히려 이법의 해석을 잘못하여 취소 처분한 피청구인의 취소처분이 부당함이 인정되는 것이며, 같은법 제33조제1항제2호에서 “정당한 사유라”함은 사업시행자가 본인의 의사와 달리 천재지변, 전시 등 불가항력적인 사항이 발생한 사유로 해석되며 청구인이 토지소유권 확보 등의 미 이행에 따른 착공지연은 정당한 사유에 해당하지 않음이라 주장하나 이 또한 청구인 대리인 ○○○이 문화관광부에 질의한 문화관광부의 답변에 의하면 정당한 사유없이라는 것을 어떠한 경우라고 명확하게 표현하기는 어려운것이 사실이나 당사자의 귀책사유가 아닌 사항으로 제3자가 그럴수 있다고 판단할 수 있는 사항으로서 최종판단은 해당 업무 담당자가 판단할 사항이라 답변하였는바 피 청구인이 주장하는 내용과는 판이하게 다르며 이런 모든 답변서를 주면서 다시 한번 검토하여 판단하여 달라 요청하였으나 쳐다보지도 않고 묵살하고 변호사와 상담 후 처리했으니 법대로 하라고 하여 행정심판을 하게 된 것이며
3) 피청구인은 청구인이 사업을 위한 아무런 조치도 하지 않은 상태에서 무조건 허가의 기간만 연장요구 한 것처럼 말하고 있으나 청구인은 2007. 3. 2. 현 토지소유자 ○○○(○○○-○○○-○○○○)의 형 ○○○(○○○-○○○-○○○○)과 토지매매에 관하여 모든 협의를 마쳤으며 3. 2. 일금3억5천만 원에 계약키로 하고 계약하려 했으나 피청구인이 토지사용승낙서 만을 고집하여 토지소유자 ○○○를 설득하였으나 계약금 만으로는 사용승낙을 동의 할 수 없다 하여 별수 없이 3. 2. 17:30경 피청구인 문화관광과에 들려 ○○○ 계장에게 매매계약서로 인정해 줄 것을 간곡히 부탁 드렸으나 사용승낙서가 없으면 안 된다 하여 별수 없이 3. 2. 피청구인에게 이의 신청서를 제출하였으며 3. 5. 월요일 출근 시 까지 사용승낙이 책상위에 없으면 취소한다 하였으며 청구인은 토지소유자 ○○○와 그의 형 ○○○에게 계속적 협의를 하였으나 결국 사용승낙서 문제가 해결되지 않아 매매계약을 하지 못하였던 것이며 이후 계약금을 투자자한테 다시 송금하는 과정에서 착오로 ○○○ 에게 일금 3,500만원이 잘못 송금되어 ○○○에게 전화하여 다시 재 송금하는 일도 발생하였는데 피 청구인은 마치 청구인이 아무런 노력이나 행위를 하지 않은 것처럼 말하고 있으며 오히려 청구인은 지금도 피청구인 문화관광과 ○○○ 계장이 왜 무엇 때문에 직접적 관계도 없는 토지사용 승낙서만을 고집하고 매매계약서를 인정하지 않은 것인지 납득하기 어려우며 사업자가 사업을 하기위해 사업장 부지를 매매계약 하는 것 이상 더 무엇이 사업자의 의지나 노력을 증명하는 것인지 이해 할 수가 없으며
4) 2007. 1. 16. 피청구인 ○○○ 문화관광 과장이 90일로 연장하여 주신다며 이의 신청서를 접수하라 하시어 준비 하였던 이의 신청서를 2007. 1. 26. 피청구인 문화관광과에 가지고 갔더니 ○○○ 과장이 ○○○ 행○○사보를 불러 접수하라 하였는데 ○○○ 주사보가 ○○○ 계장은 법적용을 달리 하시니 방법이 없다 하여 공무원 신분에 이상이 없으면 당연히 사업자의 편의를 제공해야 하는 것이 공무원이 아니냐며 내일까지 검토하여 접수 받으라 하였으나 끝내 2007. 1. 27. ○○○ 주사보가 청구인 대리인에게 전화를 해와 차 한잔 하자하여 ○○읍 ○○리 소재 영화다방에서 만나 연장불가를 구두로 통보 하였으며 이후 3. 2.에 이른 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 관광숙박업 사업계획승인 현황
○ 사 업 자 : ○○군 ○○읍 ○○리 883-2 (주)○○○ 대표 ○○○
(당초 ○○○ 2006. 4. 11. 대표 변경)
○ 업 종 : 관광숙박업(관광호텔)
○ 상 호 : ○○○○
○ 사업승인일자 : 2004. 7. 15.
○ 사업내역
· 위 치 : ○○군 ○○읍 ○○리 829-10
· 부 지 : 면적 823.9㎡(일반사업지구)
· 건 축 : 지하1층, 지상7층, 건축면적459.26㎡, 연면적 3,476.63㎡
· 객 실 수 : 49실 (싱글22, 더블10, 트윈4, 스위트2, 한실11)
· 사 업 비 : 5,800백만원
· 사업기간 : 2004. 07 ~ 2005. 06(12개월)
· 부대시설 : 커피�, 연회장, 운동시설, 오락시설, 휴양시설 등
나. 사업계획승인 취소 경위
○ 2004. 7. 15. 관광숙박업 사업계획승인(전라남도지사)
○ 2004. 8. 07. 건축허가 통보 (○○군→○○○○)
○ 2004. 10. 16. 관광진흥법개정으로 업무이관 (도지사→군수)
○ 2005. 7. 22. 건축 착공신고서 접수 (○○○○→○○군)
○ 2005. 7. 25. 건축 착공신고서 1차 보완요구 (○○군→○○○○)
○ 2005. 8. 5. 건축 착공신고서 2차 보완요구 (○○군→○○○○)
○ 2005. 8. 19. 건축 착공신고서 반려 (○○군→○○○○)
○ 2005. 8. 22. 건축 착공연기신청 접수 (○○○○→○○군)
○ 2005. 8. 23. 건축 착공연기(2006. 8. 6. 한)(○○군→○○○○)
○ 2006. 7. 6. : 관광숙박업 착공기한연장승인신청(○○○○→○○군)
○ 2006. 7. 11. 행정처분 연기조치 가능여부 질의 (○○군→문광부)
○ 2006. 7. 20. 관광진흥법 질의에 대한 회신 (문광부→○○군)
○ 2006. 7. 21. 행정처분 연기요청에 대한 회신 (○○군→○○○○)
○ 2006. 7. 24. 행정처분 사전예고 (○○군→○○○)
○ 2006. 8. 10. 사업계획승계 취소원 제출 (○○○→○○군)
○ 2006. 8. 11. 사업계획승인 취소 수리결과 알림 (○○군→○○○)
○ 2006. 8. 11. 관광숙박업사업계획승인 취소사항알림
○ 2006. 8. 16. 관광숙박업사업계획승인 취소에 따른 행정조치 보류요청
○ 2006. 8. 17. 건축허가취소(○○군→(주)○○○)
○ 2006. 8. 17. 관광진흥법 질의 (○○군→문광부,전남도지사)
○ 2006. 8. 18. 관광숙박업사업계획승인 취소건에 대한 법률 자문
○ 2006. 8. 21. 관광진흥법 법령해석 의뢰 (○○군→법제처)
○ 2006. 8. 22. 관광진흥법 질의에 대한 회신 (문광부→○○군)
○ 2006. 10. 27. 법령해석요청에 대한 회신 (법제처→○○군)
○ 2006. 11. 24. 관광숙박업사업계획 승인 취소(○○군 → ○○○○)
○ 2006. 11. 24. 관광숙박업사업계획 승인취소 알림 (○○군→○○○)
○ 2006. 11. 24. 관광숙박업사업계획 승인취소 통보(문화관광과→종합민원과장)
○ 2006. 12. 15. 이의신청 회신 및 청문 사전통지(○○군→ ○○○○)
○ 2007. 1. 3. 청문 실시(○○군→○○○○)
○ 2007. 1. 11. 행정처분(경고)통지(이의신청기간 50일-2007.3.2 까지),
(○○군→○○○○)
○ 2007. 3. 2. 행정처분 이의신청서 접수 (○○○○→○○군)
○ 2007. 3. 7. 관광숙박업 사업계획승인 취소(○○군→○○○○)
○ 관광숙박업 사업계획승인 및 업무이관
청구인(당초대표 ○○○)은 관광숙박업사업계획을 전라남도지사로부터 승인(2004. 7. 15.)받았으나 구 관광진흥법(2007. 4. 11. 법률 제8343호로 전면개정 전의 법, 이하 “관광진흥법”이라 한다.)이 개정(2004. 10. 16.)되어 승인권자가 도지사에서 시장·군수로 이관이 됨에 따라 피청구인이 관광숙박업 사업계획 승인 업무를 추진하게 되었다.
다. 건축허가 및 취소 경위
1) 청구인은 피청구인으로부터 2004. 8. 7. 건축허가를 득한 후 2005. 7. 22. 착공신고서를 제출 하였으나 현장대리인 재선임 등 5개 항목에 대하여 2차에 걸쳐 보완요구 하였음에도 기간 내에 보완서류를 제출치 않아 2005. 8. 19. 착공신고서를 반려통보 받은바 있으며, 또한 청구인은 착공신고서 보완요구에 대한 이행이 어려움에 따라 2005. 8. 22. 착공연기 요청을 하였고, 피청구인은 건축법 제14조의 규정에 의하여 2006. 8. 6.까지 착공기간을 1년간 연기한 바 있으며, 원만한 착공이 진행되지 않음에 따라 2006. 8. 14. 까지 착공신고서 제출을 촉구한 바 있고 이후로는 착수기한 경과로 2006. 8. 17. 건축법 제8조 제8항 규정에 의거 건축허가를 취소하였다.
2) 건축허가 보완요구 사항은 관광숙박시설(관광호텔)부지주변에 기존 건축물이 인접해 있는 대형 공사장이기 때문에, 지하 굴착 및 착공시 인접토지에 대한 피해가 예상되므로 공사안전사고를 미연에 예방코자 안전관리계획서와 토지사용승낙서를 요구하였던 사항이고, 시공관계자등이 전화문의 및 방문 등 토지소유권 변동사항을 문의하였으며, 공사에 대한 불안감 등을 나타내는 사례가 있어 토지소유자가 변경되었던 사실을 군에서 인지 하였으므로 토지사용에 대한 분쟁을 사전에 차단하고 시공자가 안심하고 사업 마무리까지 견실시공토록 토지사용승낙서를 요구 하였고
3) 착공신고서 반려는 보완서류가 전부 보완되지 않았으며, 또한 보완 기간 내에 보완서류를 제출하지 못하였기에 민원사무처리에 관한법률 시행령 제16조의 규정에 의거 착공신고서를 반려 하였으며, 아울러 착공신고서를 다시 작성 제출할 수 있음을 고지하였다.
라. 당초 승인권자의 토지소유권 상실
청구인(대표 ○○○)은 건축예정부지 ○○군 ○○읍 ○○리 829-10번지(823.9㎡)의 당초 소유자 ○○읍 ○○리 ○○○으로부터 토지사용 승낙을 받아 관광호텔 사업계획승인을 득하였으나 대표이사 ○○○은 소유권을 취득(2004. 7. 7.)한 후 약6개월 후에 그의 부인 ○○○에게 소유권을 이전(2005. 1. 26.)하였고, ○○○ 또한 ○○○에게 약 14개월 후 다시 매도(2006. 4. 7.)함에 따라 (주)○○○ 대표이사가 ○○○에서 ○○○로 변경되었으며 (주)○○○은 약2년의 기간동안 3차례의 토지소유권이 변경되는 등 부지의 소유권이 없는 상태에서 토지소유권과 관광호텔 사업계획 승인권이 각각 분리되게 되었다.
마. 관광숙박업 착공기한 연장승인 신청
1) 청구인은 건축허가관련 부서에서 요구하는 보완내용이 원만히 해결되지 않음에 따라서 관광숙박사업계획 승인기간이 임박한(2006. 7. 14.) 시점에서 2007. 6. 15.(11개월)까지 연장승인을 요청하였으나(시공사 착공서류 구비 미비 및 토지소유권 분쟁에따른 반환소송준비 사유), 피청구인은 청구인의 연장승인 신청과 관련 관련법 적용에 어려움을 겪으면서 해당 중앙부처인 문화관광부에 유권해석 질의(2006. 7. 11.)를 한바 있으며 질의를 함에 있어서는 배경설명과 3개항의 설과 피청구인이『관광진흥법 제33조, 같은법 시행령 제34조1항에 의거 민원인이 요구한 착공기한 연장가능』하도록 검토요구 한바 있으나 문화관광부에서는 같은건과 관련 “관광진흥법 제33조제1항제2호에서는 같은법 제14조의 규정에 의하여 사업계획 승인을 얻은 경우 정당한사유가 없는 한 2년이내에 착공토록 하고 있으며 이를 위반한 경우 같은법 시행령 제34조의 규정에 의하여 행정처분이 가능토록 규정하고 있다.”라고 답변하였고, “이와관련 같은법에서『행정처분을 연기할 수 있는 예외규정을 두지 않고 있음 』동 사안은 당초 사업계획 승인을 얻은 부지의 소유권이 제3자에게 양도된 상태이므로 당초 사업계획승인을 받은자가 행정처분 연기를 요청하는 것은 논리에 맞지 않음, 또한 같은법 제14조의규정에 의한 사업계획승인을 얻은 토지가 소유권이 이전 되었다면 동법시행규칙 제16조 제2항의 규정에 의하여 지위승계 사유가 발생한 날로부터 30일 이내에 관광사업 양수 및 지위승계가 이루어져야 하고, 이를 위반시 동법시행령 제34조의규정에 의한 행정처분이 이루어져야 함“이라고 회신하였다.
2) 문화관광부 질의 회신 결과에 따라 피청구인은 착공기한 연장승인이 불가함을 청구인에게 알린바 있고(2006. 7. 21.) 최종 토지소유자 ○○○(○○도 ○○시 ○○구 ○동 ○○마을)에게는 행정처분 절차이행으로 관광사업양수(지위승계)신고서 제출 위반사항과 이에 따른 이의신청(2006. 8. 11.한)토록 행정처분 사전예고 하였으며 이후로 ○○○는 관광숙박업 사업계획승인 취소원을 제출함에따라 2006. 8. 11. 취소처분 하였다.
3) 관광숙박업 사업계획 승인취소 이후에도 청구인의 이의(구두)제기가 계속되자 피청구인은 법률자문 변호사 2인으로 부터 ○○○○ 법률자문결과(2006. 8. 18.) 토지소유권과 관광숙박업 사업계획 승인권은 별개로 분리해야 한다는 의견이 있어 법제처에 관계법 해석을 의뢰(2006. 8. 21.)하였고 법제처 회신결과 매매를 통하여 관관숙박업 사업계획승인을 얻은 사업부지의 소유권을 취득한 것만으로는 관광숙박업 사업계획 승인을 얻은 자의 지위를 승계할 수 없는 것이므로 그 소유권 취득자를 상대로 관광숙박업 사업계획승인처분을 취소할 수 없다고 회신되어 문화관광부와 법제처의 질의 회신내용이 달리하는 등 업무처리에 혼선이 되고 있었으며, 문화관광부 담당주무관과 통화결과 1차(2006. 11. 1.)법제처에 본건에 대한 법령해석을 재요구 하겠다고 하였으나, 2차(2006. 11. 16.)통화 과정에서는 법제처의 의견대로 처리토록 한바 있다.
4) 법제처의 질의 및 법률자문변호사의 법리해석과 자체 재검토결과 토지소유자(○○○)에게는 토지소유권과 관광숙박업 사업계획 승인권 은 별개의 문제로 ○○○에게 동건과 관련한 행정처분은 잘못된 행정행위로 무효인 행정행위였음을 알려드림과 동시 이해를 구하는 내용을 회신하였고, 청구인에 대하여는 착공신고 잔여기간이 9일 남은 상태에서 착공기한 연장승인 신청을 하였으나 관련법 근거규정이 없어 이미 착공기한 연장 불가통보 회신(2006. 7. 21.) 한 바에 따라 관광진흥법 제33조제1항, 같은법 시행령 제34조제1항에 의거 관광숙박업 사업계획승인을 취소 처분한 바 있다.
바. 이의신청에 관하여
1) 청구인은 10개항목에 대한 이의신청(2006. 12. 5.)서를 제출하였고 이에따른 검토결과 10개 항목중 9개사항에는 문제점이 없는 것으로 검토되었으며 10개항목에서 제기한 청문절차 미이행 여부에 대하여는 이의신청을 받아들여 행정절차법에 의한 청문과 경고조치를 이행한바 있으며
2) 청구인이 추진한바 있는 관광숙박업 사업계획승인권과 관련하여 사업승인후 건축허가 까지는 원만히 추진되었으나, 건축허가 부서의 착공신고서류 보완이 이행되지 않음에 따라(특히 토지소유권이 타인에게 매도됨) 이후 건축허가 기간 도래와 관광사업진흥법 제33조 동법시행령 제34조의규정 『별표2』에서 정하는 사업계획승인을 얻은후 2년의 기간이 도래된 9일이 남은 상태에서 연기요청 등으로 인한 관련법해석 등 논란으로 (주)○○○ 대표이사 ○○○의 대리인으로 활동한 ○○○이 행정에 대한 불신이 팽배한 상태에서 건축허가가 취소(2006. 8. 17.)되었고 관광진흥법 제33조 및 34조에 의한 착공기한을 연장할 수 있는 예외규정이 없는 상태에서 청구인을 상대한 청문 등 절차를 이행시에는 청구인에 대한 시간적 소모와 반감등이 우려되어 청문절차를 이행하지 않았으나 청구인이 청문을 원한 바에 따라 이를 이행코자, 청구인에 대한 관광숙박업 사업계획승인 취소의 이의신청을 위한 의견을 받아들여 취소처분(2006. 11. 24.)한 ○○○○ 사업계획승인 건에 대한 취소에 대하여 취소를 한 후(2006. 12. 15.) 청문을 실시하였고(2007. 1. 3.) 그 결과에 따라, 행정처분에 대한 이의신청 기간(2007. 3. 2.한)을 주어 관광진흥법 위반에 따른 행정처분(경고)을 통지한바 있으며, 이후 행정처분에 대한 관광진흥법 제33조 규정에 의하여 100일간의 사업추진기한(착공기간 연장)을 연장 요구한 이의신청을 받아들일 수 없어 불가피하게 관광숙박업 사업계획 승인을 취소(2007. 3. 7.). 하였다.
사. 관광숙박업사업계획 승인취소의 필요성
1) 청구인(대표이사 ○○○)은 내부사정을 이유로 관관숙박업 사업계획승인 기간 만료일(2006. 7. 14.)이 임박한 9일전에 관광숙박업 착공기한을 연기(2007. 6. 15.한) 요청한 바 있으며, 관광사업계획승인과 건축공사 허가이후 허가기간 만료 9일전인 약 2년여 동안에 토지소유권 행사가 불가한 상태에 있었고, 특히 법제처 법리해석에 의한 토지소유권과 관광사업계획 승인권을 별개로 구분 인정되는 시점에서도 청구인과 토지소유자간에 원만한 협의가 이루어지지 않음에 따라 청구인이 요구한 일정기한을 연기할 경우 토지 소유권자의 사유재산권 제한에 따른 분쟁이(행정관리청을 상대로) 우려됨과 청구인이 주장하고 있는 동법 제33조1항 제2호를 근거로 정당한 사유에 의거 착공하지 못하였으므로 일정기간을 연장하여 줄 것을 요구한 것은 관련법해석을 달리한 내용으로 피청구인이 수용하기에 불가할 뿐만 아니라 같은법 위반사항이 명백함으로 피청구인의 처분이 정당하다 하겠다.
2) 문화관광부에서 행정처분을 연기할 수 있는 예외규정을 두고 있지 않다고 회신함에 따라 청구인에게 착공기한 연장승인이 불가함을 회신 한바 있으며, 또한 건축법 제8조제8항 규정에 의거 건축허가기간(2006. 8. 17.)경과로 건축허가가 취소된 바 있으며, 청구인은 이유서에서 사업시한을 연장해 줄 것과 착공기한 연장신청(2006. 7. 5.) 이후 피청구인이 문화관광부와 법제처 등 협의절차로 소모된 기간과 정상적인 사업추진이 지연되었다고 주장하나 이는 관련법에서 사업연기가 불가한 조항을 사업시행자가 임의 해석하여 요청한 사항이다.
3) 관광진흥법 제33조제1항제2호의 법리해석에 대하여는 같은법 제33조제1항 “관할등록기관등의 장은 관광사업의 등록등을 받거나 신고를 한자 또는 사업계획의 승인을 얻은자가 다음각호의 1에 해당하는 때에는 그 등록등 또는 사업계획의 승인을 취소하거나 6개월이내의 기간을 정하여 그사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 시설 운영의 개선을 명할수 있다” 는 규정은 동법 제6절 영업에 대한 지도 감독사항에 적용된 규정이고, 같은법 제33조제1항제2호 “제14조제1항 및 제2항의 규정에 의하여 사업계획의 승인을 얻은자가 정당한 사유없이 대통령령이 정하는 기간내에 착공또는 준공을 아니할 때”에서 “정당한사유라”함은 사업시행자가 본인의 의사와 달리 천재지변, 전시 등 불가항력적인 사항이 발생한 사유로 해석되며 (주)○○○에서 토지소유권 확보 등의 미이행에 따른 착공지연은 정당한 사유에 해당되지 않으며, “대통령령이 정하는기간”이란 사업계획승인을 얻은 날로부터 2년이고, “6개월이내의 기간”이란 영업에 대한 지도감독 사항이기 때문에 이미 공사를 착공중이거나 관광숙박업을 하고 있는 과정에서 그 공사진행을 정지하거나 숙박업 정지를 위한 규제사항으로 판단되며 사업계획승인기간 만료가 임박한 시점에서 사업승인기간을 연장할 수 있는 규정이 아니라고 사료되는 등 관광진흥법에서 명백히 명시되어 있어 피청구인의 관광사업계획 승인 취소처분은 정당하다고 하겠다.
4) 청구인이 이의신청한 청문절차 미 이행에 대하여도 이미 건축허가가 취소 되었고, 사업승인기간 경과이후 청구인이 요구한 기간을 연장할수 없는 명백한 상태에서 행정절차법 규정을 들어 청문 등 절차를 이행함에 있어서는 청구인으로 하여금 행정에 대한 반감을 더할 것 같이서 이행하지 않았으나 청구인이 원한 바에 따라 청문절차를 이행하였고 이를 위하여 이미 취소처분 된 관광사업 계획 승인취소 건에 대한 취소를 한바있으며 경고 등 절차를 이행한바 있다.
아. 결 론
청구인이 사업기간 만기 9일전에 관광진흥법 제33조제1항제2호의 규정을 들어 사업기간을 연장요청 한 사항은 명백한 관련법위반 사항으로 기간만료 이유로의 취소처분은 정당하다 하겠으며, 다만 청구인이 같은법 규정을 임의해석하여 그동안 지속적으로 연기요청 함에 따라 중앙부처의 유권해석 과정에서 토지소유자인 ○○○로 하여금 불필요한 행정행위를 한 부분에 대한 혼선이 발생되었으나 이는 가급적 청구인의 입장에서 원만히 해결하고자 진행하던 과정에서 발생한 사항이며, 청구인에 대한 행정절차법에 대한 행위로 청문, 경고 등 역시 이미 관련법규정에서 기간이 만료된 사항에 대한 행정에 대한 반감과 번잡을 최소화코자 이루어진 행위였고, 경고 이후에도 청구인은 토지소유권마저도 확보하지 못한 체 사업기간 연장만 주장 하는 등 소모적 권리주장에 일관하고 있어 관계법에 의하여 사업계획 승인취소는 정당하고 아울러 청구인의 이유내용을 기각 되어져야 한다.
【 보충서면 】
가. 청구인의 보충서면에 대한 반론
1) 건축허가 및 취소와 관련 청구인이 2006. 12. 5. 관광숙박업 사업계획승인 취소의 이의신청한 건에 대한 우리군의 답변서를 작성 제출하는 과정에서, 관련부서인 종합민원과(건축담당)의 통보내용(2006. 12. 12.)을 참고하여, 답변서를 작성하였으며, 제출된 답변서 내용을 작성하기까지는 당시 관련업무 담당공무원과 2차례의 자체 협의를 거친 바 있다.
2) 토지소유권 상실과 관련 청구인의 건축허가 취소(2006. 8. 17.) 시점에서 검토된(2006. 8. 14. 발급)토지 등기부등본에 의하면 건축허가 착공 연장신청 당시(2005. 8. 22.) ○○○과 ○○ ○○새마을금고로부터 토지사용승낙 및 지상권동의를 받아 연장신청 하였다 하나 당시 관계서류에 첨부되지 않았고, ○○○의 토지소유권이 ○○○로(2006. 4. 27.)변경되었으며, 지상권 설정도 동일날짜에 ○○새마을금고에서 (주)○○은행 ○○동 지점으로 변경되었다.
3) 문화관광부 질의회신 결과와 관련 화관광부 질의회신 결과 처리까지는 이미 지난답변서 “관광숙박업 사업계획승인취소의 필요성”에서도 답변한 바 있으나 문화관광부 질의회신결과를 보충 답변 한다면 연기요청에 따른 행정처분을 연기 할 수 있는 예외규정이 있지 않음을 근거로 ○○○○에 대하여는 관광숙박업 착공기한 연기 승인신청 불가함을 통보(2006. 7. 21.)하였고, 당시 토지소유권자(○○○)에게는 관광진흥법시행규칙 제16조제1항제1호 및 제2항의 규정에 의거 승계사유 발생 30일 이내 관광사업양수(지위승계)신고서 제출 미 이행에 따른(소유권이전후 88일 경과) 행정처분 사전예고(2006. 7. 24.)로 2006. 8. 11. 까지 지위승계 신고를 제출토록 하였으며, ○○○는 2006. 4. 7. 관광숙박업 사업계획 승인을 받은 토지를 매수 하였으나 개인사정으로 사업승계를 할수 없어 취소원을 제출(2006. 8. 10.)하였다. 위와 같이 문화관광부의 질의회신 결과에 따라 관련 업무를 처리하는 과정에서 다소 혼선은 있었으나, 이후 법제처의 의견대로 처리하였다.
4) 법제처질의회신 및 우리군 법률자문변호사의 법리해석에 대하여는 청구인에게 관광숙박업 행정처분 연기요청이 불가함을(2006. 7. 21.)알린바 있고, 문화관광부의 회신결과 관광진흥법 제33조제1항제2호 및 같은법 제14조의 규정에 의한 사업계획승인을 얻은 토지가 소유권이 이전 되었다면 같은법 시행규칙 제16조제2항의 규정에 의거 지위승계 대상자인 ○○○에게 그간의 행정절차(행정처분 사전예고 취소원 접수 및 관광숙박업 사업계획 승인취소 등)가 잘못된 행정행위임을 알리고 이해를 구하는 내용을 통보(2006. 11. 24.)한바 있다.
5) 관광숙박업 사업계획승인취소 이의신청에 대하여 청구인이 승인받은 관광숙박업 사업계획 승인과 관련해서, 관광숙박업 착공기한인 2006. 7. 14.이 임박한 9일전인 2006. 7. 5. 관련법 제33조, 동법시행령 제34조 제1항을 임의해석하여 착공기한 연장승인 신청을 함에 따라 당시 담당자와 청구인 간의 관련법 유권해석을 달리 하자 문화관광부에 질의 하였고 결과에 따라 청구인에게는 2006. 7. 21. 연장승인이 불가함을 통보하였으며, 문화관광부 질의회신 이후 토지소유자 ○○○에 대한 지위승계로 다소 혼선은 있었으나 자체 검토결과에 따라 청구인에게는 관광숙박업 착공기한이 이미 경과된 시점에서 관광숙박업 사업계획 승인을 취소하고 그 내용을 알린(2006. 11. 24.)바 있고, 또한 취소에 대한 취소공문 한장 받지 못하였다고 주장한 내용에 대하여는 피청구인의 문화관광과-11888(06.12.15자)호로 청구인에게 발송한 공문내용에 명시한 바와 같이 관광숙박업(관광호텔)사업계획 승인취소에 대하여는 문화관광과-11151(06.11.24)호와 관련된 관광숙박업사업계획 승인취소에 대한 취소와 청문실시 계획을 회신한바 있으며, 다만 공문내용에 관광숙박업 사업계획 승인취소 현황의 소(小)제목이 하향 편집되었고 사업승인 일자가 오기(誤記)되어 2006. 12. 26. 정정통보 한바 있다.
6) 청문절차 미이행에 대하여 “행정에 대한 불신, 청구인에 대한 시간적소모와 반감” 등을 기술한 내용에 있어서는 비록 당시에 근무를 하지 않았다 할지라도 그동안 동 업무와 관련된 전 담당자의 의견을 종합한 결과 관광숙박업 사업계획 착공기한 연장승인 신청에 대한 연장승인 불가회신 이후(2006. 7. 21.)청구인과 당시 담당자 간 불만스런 언쟁이 오갔던 사실과 청구인이 수차례에 걸쳐 피청구인을 방문 업무 상담과 연기요청을 주장 하였고, 그간 2년여 동안 동건과 관련 추진일정표에서 보듯이 의무이행 사항인 건축착공을 하지 못한데에서 비롯된 과정에서의 표현이었다.
7) 관련법규정에 대하여
가)『관광진흥법에 대한』 이의내용으로 피청구인 자체적으로 고문변호사의 법리해석 결과에도 청구인의 연장승인 신청이 정당한지 검토결과 청구인이 주장하는 관광진흥법 제33조제1항제2호, 같은법 시행령 제34조제1항(별표2)등의 법리해석에 있어서 “관광진흥법이나 그 하위 법령에 관광숙박업 사업계획 승인에 대한 연장과 관련된 규정이 존재하지 않고”라고 명시된바 있으며
나) 『관광숙박업 사업계획승인취소 필요성』에 대한 이의내용으로 청구인은 2004. 7. 15. 관광숙박업 사업계획 승인을 득한 이후 건축허가를 득하였으나(2004. 8. 7.) 2차례의 착공신고 보완요구에도 불구하고 보완이 안 된 상태에서 건축착공신고서가 반려(2005. 8. 19.)되었으나, 이후로 건축 착공기한을 건축법에 의하여 당초 2005. 8. 22.에서 2006. 8. 6. (1년간)까지 연장 하였으며, 이후 관광진흥법에 의한 착공기한(승인후 2년)인 2006. 7. 14.이 임박한 9일전(2006. 7. 6.)관광숙박업 착공기한 연장승인 신청(07.6.15까지 11개월)함에 따라
⇒착공기한연장 불가 회신 : 06.7.21(군→청구인)
⇒사업계획 취소(○○○) : 06.8.11(군→○○○)
⇒이후 건축허가 취소 : 06.8.17(군→청구인)처분한바 있으며
다) “건축법 제8조 8항 규정에 의거 건축허가기간(2006. 8. 17.)경과로 건축허가가 취소됨을 이유로 할 수 없는 근거는 이미 피청구인 문화관광과가 2006. 8. 11. 부당하게 사업계획승인을 취소한바 청구인은 건축허가를 방어할 이유가 존재하지 않았음을 밝힌다”라고 이의신청한 내용에 대하여는 청구인은 관광진흥법에 의한(2년내 미착공) 착공기한인 2006. 7. 14.이 임박한(9일전) 2006. 7. 5. 관광숙박업 착공기한을 연장승인 요청하게 되었으나, 그 동안 청구인이 사업승인 당시 토지사용 승낙권을 확보한 ○○읍 ○○리 829-10번지(823.9㎡)의 토지소유권은 사업승인 당시는 ○○○의 소유의 토지사용승낙을 득하였으나 이후 대표이사 ○○○로 변경 되었고 대표이사 ○○○은 다시 그의 처 ○○○에게 소유권을 이전(2005. 1. 26.)하자 (주)○○○의 대표이사가 ○○○에서 변경되었고 또한 ○○○은 14개월 후 다시 ○○○에게 소유권을 이전한 바 있으며, 청구인의 주장에 의하면 토지사용권, 지상권설정은 ○○○과 ○○ ○○새마을금고에 있다고 하나 청구인의 건축허가 취소시점에서 발급된 토지등기부등본(2006. 4. 27.)에는 ○○○와 (주)○○은행 으로 소유권과 지상권 설정이 된 상태에 있다.
8) “토지소유권 행사가 불가한 상태에 있었다.”라는 답변이 거짓말이라는 내용에 대하여는 2005. 8. 5. 착공신고서 보완요구(2차)내용에 보면 보완요구 사항중 건축주와 토지소유자 관계 불일치 사유로(토지사용승낙서, 지상권설정 동의서) 관광숙박업 착공기한 연장신청(2006. 7. 6.)기한 9일전 까지 착공신고를 하지 못하는 실정에 있었기에 토지소유권 행사가 불가한 상태에 있었다고 기술하였다.
9) “○○○, ○○○, ○○ ○○새마을금고 등에서 이미 토지사용승낙 및 지상권 동의를 받아 건축허가 연장승인신청을 하여둔 바 어떠한 경우에도 문제됨이 없음이 확인되는 데도”라는 이의내용에 대하여는 건축허가 기간은 2005. 8. 22. ～ 2006. 8. 6.까지이나 ○○○의 소유권이 2006. 4. 7. ○○○로 이전 되었고 지상권도 동 일자에 ○○ 새마을금고에서 (주)○○은행 ○○동 지점으로 이내 변경 되었으며, 청구인이 주장하는 「정당한 사유」를 비롯한 이후 내용에 대하여는 그동안 청구인의 이의신청한 내용을 받아들여 행정처분 하는 과정에서 청구인의 입장에서 기술된 내용으로 피청구인이 경고이후 처분한 관광숙박업 사업 계획 승인취소 처분은 정당하다고 하겠다.
나. 결 론
전라남도지사로부터 사업계획 승인을 득한(2004. 7. 15.)후, 피청구인으로부터 건축허가(2004. 8. 7.)를 득하여 건축 착공신고를 하였고 2차례의 보완요구에도 불구하고 보완이 안 된 상태에서 연기요청(2005. 8. 22.)하였으나 착공신고서가 반려(2005. 8. 19.)되었으며, 청구인이 다시 2005. 8. 22. 건축착공기한 연장요청에 의해 피청구인이 다시 2005. 8. 22. ～ 2006. 8. 6.까지 착공기한을 연장한바 있고, 이후로는 청구인의 이의신청을 받아들여 행정절차법에 의거 단계별 과정을 거쳐 처분하였으며, 위와같이 청구인은 관계법에 의한 기간 내에(2년 이내) 착공을 하지 못하고 법정기간이 임박한 시점에서 마치 연장승인이 가능한 사항을 연장승인 하지 못한데 대한 일련의 과정과 사업승인당시 전라남도 관광개발과 -2144호(2004. 7. 15.) 3항 중간에 명시된 “사업계획 승인을 얻은 날로부터 2년 이내 착공하여야 하고” 내용을 위반함으로써 그간 동 건이 취소에 이르게 된 사항으로 동 청구서는 기각 되어져야 한다.
4. 이 사건 행정처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
○ 관광진흥법(2007. 1. 11. 법률 제8343호로 전면개정 전 법률)
제14조, 제33조, 제72조
○ 관광진흥법시행령 제10조, 제13조, 제33조, 제34조
○ 관광진흥법시행규칙 제23조
○ 건축법 제8조, 건축법시행령 제9조, 건축법시행규칙 제6조
○ 행정절차법 제21조, 제22조
나. 사실의 인정
행정심판청구서 및 답변서, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 2004. 7. 15. 전라남도지사는 청구인(대표이사 ○○○)에게 관광숙박업(관광호텔) 사업계획 승인(관광개발과-2144)을 하면서 청구인에게 “사업계획을 변경하고자 하는 경우 변경하고자 하는 내용이 관광진흥법 제14조 및 같은법 시행령 제9조에 해당하는 경우 변경승인을 받아야 하며 사업계획승인을 얻은 날부터 2년 이내에 착공하여야 하고 착공한 날부터 5년 이내 준공하는 등 사업추진에 만전을 기하여 관련법에 의한 불이익을 받지 않도록 철저를 기하여주기 바란다”고 하였으며, 사업내역은 다음과 같음을 알 수 있다.
가) 위 치 : ○○군 ○○읍 ○○리 829-10
나) 부지면적 : 823.9㎡
다) 건축면적 : 459.26㎡, 건축연면적 : 3,476.63㎡
라) 구조층수 : 철근콘크리트조, 지하 1·지상 7층, 49실
마) 사 업 비 : 5,800백만원
바) 사업기간 : 2004. 7. ～ 2005. 6. (12개월)
2) 2004. 8. 7. 피청구인은 청구인(대표이사 ○○○)에게 건축허가를 통보(종합민원과-8325) 하였으며, 청구인은 2005. 7. 22. 피청구인에게 착공신고서를 제출하자 피청구인은 ① 건축주와 토지소유자관계 불일치(토지사용승락서, 지상권 설정 동의서), ② 현장대리인 재선임(공사예정금액의 규모별 건설기술자배치 자격미달), ③ 안전관리계획 제출, ④ 건설업 면허수첩 사본제출, ⑤ 비산먼지 발생신고 특정공사 사전신고, ⑥ 건축면허세, 국민주택 채권, 도로점용료, 도로점용면허세 납부를 2차례(2005. 7. 25., 2005. 8. 5.)에 걸쳐 보완요구 한 후, 보완서류가 제출되지 않아 2005. 8. 19. 착공신고서를 반려(종합민원과 - 10794) 하였으며, 청구인의 신청에 의거 피청구인은 2006. 8. 6.까지 착공연기를 하였고, 2006. 8. 4. 착공기일까지 착공신고서를 제출하지 않을 경우 건축허가를 취소하겠다는 건축물 착공 촉구(종합민원과 - 15565)를 한 후 2006. 8. 17. 건축허가를 취소한 사실이 있다.
3) 2006. 8. 14. 광주지방법원 영광등기소에서 발행한 등기부 등본에 의하면 ○○군 ○○읍 ○○리 829-10(지목 대)번지 823.9㎡의 소유권은 당초 ○○○ 소유에서 2004. 7. 7. ○○○에게 매도, 2005. 1. 26. ○○○에게 매도, 2006. 4. 7. ○○○에게 3차례 매도되었으며, 소유권 이외의 권리에 관한 사항은 2004. 8. 17. 채무자는 ○○○, 근저당권 및 지상권자는 ○○새마을금고로 설정되었고, 2006. 4. 27. 채무자는 ○○○, 근저당권 및 지상권자는 주식회사○○은행으로 설정되었으며, 주식회사 ○○○○ 대표이사의 변동내역은 2006. 4. 11. ○○○이 해임되고 ○○○가 취임되었다는 사실을 알 수 있다.
4) 2006. 7. 5. 청구인(대표이사 ○○○)은 피청구인에게 사업장 부지의 소유권이 해결되지 않아 관할 지방법원에 토지 반환소송을 준비 중에 있음을 이유로 관광숙박업 착공기한 연장승인 신청(○○○○ 2006-003)을 하였으며, 피청구인은 2006. 7. 21. 관광진흥법 제33조제1항제2호에 의거 사업계획의 승인을 얻은 자가 정당한 사유가 없는 한 2년 이내에 공사착공토록하고 있으며 이를 위반한 경우 같은법 시행령 제34조의 규정에 의하여 행정처분토록 되어있고, 이와 관련 같은법에서 행정처분을 연기할 수 있는 예외규정을 두고 있지 않고 있으며, 사업장 부지의 소유권이 제3자에게 양도된 상태이므로 사업권 지위승계 사유가 발생되었고, 청구인을 사업계획승인 받은자로 불 수 없어 청구인의 신청권한에 대한 타당성이 없기 때문에 청구인의 착공기한 연장승인이 불가함을 통보(문화관광과 - 6688)한 사실이 있다.
5) 2006. 7. 20. 문화관광부장관(관광산업과 - 2688)은 피청구인의 관광진흥법 질의에 대하여 다음과 같이 회신한 사실이 있다.
≪ 회 신 내 용 ≫
○ 관광진흥법 제33조제1항제2호에서는 같은법 제14조의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 경우 정당한 사유가 없는 한 2년 이내에 착공토록 하고 있으며 이를 위반한 경우 같은법 시행령 제34조의 규정에 의하여 행정처분이 가능토록 하고 있음. 이와 관련 같은법에서 행정처분을 연기할 수 있는 예외규정을 두고있지 않음
○ 동 사안은 당초 사업계획 승인을 얻은 부지의 소유권이 제3자에게 양도된 상태이므로 당초 사업계획승인 받은자를 현시점의 사업계획승인을 받은자로 볼 수 없으며 따라서 당초 사업계획승인 받은자가 행정처분 연기를 요청하는 것도 논리에 맞지 않음
○ 또한 같은법 제14조의 규정에 의한 사업계획승인을 얻은 토지가 소유권이 이전되었다면 같은법 시행규칙 제16조제2항의 규정에 의하여 지위승계 사유가 발생한 날로부터 30일 이내에 관광사업 양수 및 지위승계가 이루어져야 하고 이를 위반시 같은법 시행령 제34조의 규정에 의한 행정처분이 이루어져야 함
6) 2006. 10. 27. 법제처장(법령해석지원팀 - 1697)은 피청구인에게 관광진흥법 제2조(관광사업의 양수 등)에 대한 규정을 다음과 같이 법령 해석하여 회신한 사실이 있다.
○ 질의요지
관광숙박업사업계획 승인을 얻은 자로부터 매매에 의하여 그 사업부지의 소유권을 취득한 자가 관광숙박업사업계획 승인을 얻은 자의 지위를 승계하는지와 승계한다면 그 승계자가 승계한 관광숙박업사업계획 승인처분의 취소를 신청한 경우에 그 신청에 근거하여 동 사업계획승인을 취소할 수 있는지 여부
○ 답변내용
매매를 통하여 관광숙박업사업계획 승인을 얻은 사업부지의 소유권을 취득한 것만으로는 관광숙박업사업계획 승인을 얻은 자의 지위를 승계할 수 없으므로 그 소유권 취득자를 상대로 관광숙박업사업계획 승인처분을 취소할 수 없다.
7) 피청구인은 2006. 11. 24. 사업착공기한이 경과됨을 이유로 관광진흥법 제33조제1항 및 같은법 시행령 제34조제1항에 의거 청구인의 관광숙박업사업계획 승인을 취소처분(문화관광과 - 11151)하였으며, 이에 청구인이 2006. 12. 5. 위 취소처분에 대한 이의신청(○○○○ 2006 - 007)하자, 2006. 12. 15 피청구인은 청구인의 이의신청을 받아들여 위 취소처분을 취소하고 관광진흥법 제72조 및 행정절차법 제21조제2항의 규정에 의거 처분사전통지서를 첨부한 청문절차를 이행한다는 이의신청에 대한 회신을 하였으며, 2007. 1. 3. 청문을 실시한 후, 2007. 1. 11. 관광진흥법 위반에 따른 행정처분으로 2007. 3. 2.까지 이의신청 없을 경우 사업승인을 취소한다는 1차 경고처분을 하였고, 2007. 3. 7. 2년 이내 공사 미착공에 따른 관광진흥법 제33조 위반으로 청구인의 관광숙박업사업승인 취소를 한 사실이 있다.
다. 판 단
1) 관계법령으로는
가) 관광숙박업사업계획 승인에 관한 규정으로
관광진흥법 제14조제1항에는 “관광숙박업을 경영하고자 하는 자는 당해 사업에 대한 사업계획을 작성하여 시장·군수·구청장의 승인을 얻어야 한다.”고 규정하는 한편, 제3항에는 “사업계획의 승인 또는 변경승인의 기준·절차등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.”로 규정하고, 같은법 시행령 제10조제1항에는 “관광사업의 사업계획 승인을 얻고자 하는 자는 문화관광부령이 정하는 바에 따라 사업계획승인신청서를 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다.”로 규정하고, 제13조제1항제2호에는 “사업계획승인의 기준을 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안이 있을 것”으로 되어있으며, 같은법 시행규칙 제23조제1항제1호 및 제4호에는 “사업계획승인을 얻고자 하는 자는 공사소요자금 및 그 조달방법과 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류를 첨부하여 시장 · 군수 · 구청장에게 제출하여야 한다.”고 규정되어 있다.
나) 관광숙박업사업계획 승인 취소에 관한 규정으로
관광진흥법 제33조제1항에는 “관할 등록기관등의장은 관광사업의 등록등을 받거나 신고를 한 자 또는 사업계획의 승인을 얻은 자가 다음 각호의 1에 해당하는 때에는 그 등록등 또는 사업계획의 승인을 취소하거나 6월이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 시설·운영의 개선을 명할 수 있다”로 규정하고 있고 제2호에는 “사업계획의 승인을 얻은 자가 정당한 사유 없이 대통령령이 정하는 기간 내에 착공 또는 준공을 하지 아니한 때”로 규정하는 한편, 같은법 시행령 제33조제1호에는 “법 제33조제1항제2호에서 ‘대통령령이정하는 기간’이라 함은 착공기간을 사업계획의 승인을 얻은 날부터 2년”으로 되어있고, 제34조제1항 행정처분기준(별표2)은 “법제33조 위반 중 사업계획의 승인을 얻은 자가 정당한 사유 없이 사업계획승인을 얻은 후 2년 이내에 착공하지 아니한 때에는 1차 위반은 경고, 2차 위반은 사업계획승인취소”로 되어있다.
다) 행정처분 절차에 관한 규정으로
관광진흥법 제72조제1호에는 “같은법 제33조제1항의 규정에 의한 관광사업사업계획 승인의 취소처분을 하고자 하는 경우에는 청문을 실시하여야 한다.”고 규정되었고, 행정절차법 제21조 제1항에는 “당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 당사자 등에게 처분의 사전통지를 통지하여야 한다.”로 규정하는 한편, 제2항에는 “청문을 실시하고자 하는 경우에 청문이 시작되는 날부터 10일전까지 통지하여야 한다.”고, 제3항에는 “의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여야 한다.”고 규정하고, 같은법 제22조제1항제1호에는 “다른 법령등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우에 해당되면 청문을 실시한다.”고, 제3항에는 “당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 함에 있어서 청문실시 경우 외에는 당사자등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다.” 고 규정되어있다.
2) 관련판례로는
가) 정당한 사유에 관한 판례로
구 지방세법 제234조의22 제1항 제2호 소정의 고유의 업무에 직접 사용하지 아니하는 "정당한 사유"라 함은 객관적으로 타당한 외부적인 어떤 사유이어야 하고 법인이 대지를 취득한 경위, 보유 및 사용하는 실태나 내용 등의 사정은 법인의 내부적인 사유로서 고유의 업무에 직접 사용하지 아니하는 "정당한 사유"에 해당한다고 볼 수 없다.(대법원 1991. 8. 9. 선고 90누7562 판결), 지방세법시행령 제84조의4 제1항 소정의 '정당한 사유'라는 것은 법령에 의한 금지, 제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유를 뜻하는 것이 원칙이고, 그 법인의 내부적인 사유의 경우에는 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력과 추진을 다하고도 시간적인 여유가 없어 그 법인의 과실 없이 그 기간을 넘긴 경우에 한한다.(대법원 1995.11.10. 선고 95누7482 판결), 행정소송법 제20조 제2항 소정의 "정당한 사유"란 불확정 개념으로서 그 존부는 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 하나 민사소송법 제160조의 "당사자가 그 책임을 질 수 없는 사유"나 행정심판법 제18조 제2항 소정의 "천재, 지변, 전재, 사변 그밖에 불가항력적인 사유"보다는 넓은 개념이라고 풀이되므로, 제소기간 도과의 원인 등 여러 사정을 종합하여 지연된 제소를 허용하는 것이 사회통념상 상당하다고 할 수 있는가에 의하여 판단하여야 한다.(대법원 1991. 6.28. 선고 90누6521 판결)라고 판시하고 있으며
나) 행정행위 취소에 관해 판례로
행정행위에 하자가 있는 경우 즉 위법 또는 부당한 경우에는 원칙적으로 이를 취소할 수 있다 할 것이지만 이러한 취소원인이 있는 경우에도 언제든지 취소할 수 있는 것은 아니고 기성의 법률질서를 보호하는 견지에서 취소권에 대한 일정한 조리상의 제한이 가하여지는 것으로서 행정처분의 내용이 국민에게 일정한 의무나 부담을 과하거나 권리, 자유를 제한, 정지 또는 박탈하는 경우에는 그 취소는 오로지 국민에게 이익을 주게 되므로 행정청은 이를 자유로이 취소할 수 있음에 반하여 그 행정처분으로 인하여 국민의 의무를 면제하고 자유를 회복케 하거나 국민에게 권리를 설정부여하는 등 이익을 주는 행정처분을 취소하는 경우에 있어서는 그 취소로 말미암아 국민의 기득의 권리, 이익을 박탈하게 되고 또는 기득의 자유를 제한하는 결과가 되므로 그 행정처분을 취소함에 있어서는 반드시 이러한 국민의 권리, 자유의 침해를 정당화할만한 중대한 공익상의 필요 또는 제3자 이익보호의 필요가 있는 경우에만 취소할 수 있고 따라서 이런 제한을 일탈한 취소는 그 취소자체가 위법임을 면치 못한다(대법원 1977.7.12. 76누30).고 판시하고 있다.
3) 청구인의 주장에 대해
가) ① 관광진흥법 제33조제1항제2호는 정당한 사유가 있는 경우가 아니라 법에 분명히 “정당한 사유 없이 대통령령이 정하는 기간 내에 착공 또는 준공을 아니 한 때” 라고 하였는바 피청구인이 말한 정당한 사유로 볼 수 없어 취소처분 한 것은 부당한 취소처분 이라고 할 것이며, ② 법령해석 기간을 산입하여 착공기한이 지나 취소한다는 피청구인의 결정은 문화관광부 유권해석에도 착공기간 내에 착공하지 못하였다고 할지라도 사업승인이 자동 소멸된다고 볼 수는 없다는 법 해석과도 맞지 않으며, 청구인은 청문에 응하여 지금까지 ○○군의 법적 행정절차의 문제점을 지적하고 관광진흥법 제33조제1항제2호를 적용하여 6개월 이내의 충분한 기한을 정하여줄 것과 법리해석 기간 등의 장기화로 인한 공백을 감안하시어 업무를 원활히 할 수 있도록 충분한 시간을 주시기 바란다고 청문시 간곡히 요청 하였으나, 피청구인은 청구인과 단 한차례의 의논도 없이 일방적인 통보로 50일간의 기간을 준 것은 설계변경 소요 기간(15일)과 건축허가 민원처리 기간(15일), 그리고 시공사 선정 및 착공신고를 하기위해 서류준비 등에 걸리는 시간 등을 고려하면 부족한 기간이며, ③ 피청구인이 사용승낙서를 첨부하지 않으면 안 된다하여 토지소유자를 설득 하였으나 토지소유자 ○○○는 잔금이 완료될 때까지는 동의할 수 없다하여 토지계약을 미루고 피청구인에게 매매계약서로 대체하여 달라는 청구인의 주장에 대해
나) 먼저, ① 관광진흥법 제33조제1항제2호에는 정당한 사유가 있는 경우가 아니라 “정당한 사유 없이 대통령령이 정하는 기간 내에 착공 또는 준공을 아니 한 때” 라고 하였는바 피청구인이 정당한 사유로 볼 수 없어 취소처분 한 것은 부당한 취소처분이라는 주장에 대하여 살펴보면
(1) 관광진흥법 제33조제1항제2호에는 사업계획의 승인을 얻은 자가 정당한 사유 없이 대통령령이 정하는 기간 내에 착공 또는 준공을 하지 아니한 때는 사업계획의 승인을 취소를 할 수 있다. 라고 규정하고 있으며, 같은법 시행령 제33조제1호에 "대통령령이 정하는 기간"이라 함은 착공기간을 사업계획의 승인을 얻은 날부터 2년으로 되어있고, 제34조제1항에 의한 행정처분기준(별표2)은 사업계획의 승인을 얻은 자가 정당한 사유 없이 사업계획승인을 얻은 후 2년 이내에 착공하지 아니한 때에는 1차 위반은 경고, 2차 위반은 사업계획승인취소를 할 수 있도록 규정되어 있고, 이 사건과 관련하여 피청구인의 질의에 대해 2006. 7. 20. 문화관광부장관(관광산업과 - 2688)이 피청구인에게 “관광진흥법 제33조제1항제2호에서는 같은법 제14조의 규정에 의하여 사업계획승인을 얻은 경우 정당한 사유가 없는 한 2년 이내에 착공토록 하고 있으며 이를 위반한 경우 같은법 시행령 제34조의 규정에 의하여 행정처분이 가능토록 하고 있으며, 이와 관련 같은법에서 행정처분을 연기할 수 있는 예외규정을 두고 있지 않고 있다.”고 회신한 사실과
(2) 정당한 사유에 대해 대법원 판례는 “구 지방세법 제234조의22 제1항 제2호 소정의 고유의 업무에 직접 사용하지 아니하는 ‘정당한 사유’라 함은 객관적으로 타당한 외부적인 어떤 사유이어야 하고 법인이 대지를 취득한 경위, 보유 및 사용하는 실태나 내용 등의 사정은 법인의 내부적인 사유로서 고유의 업무에 직접 사용하지 아니하는 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없다.(대법원 1991. 8. 9. 선고 90누7562 판결), 지방세법시행령 제84조의4 제1항 소정의 '정당한 사유'라는 것은 법령에 의한 금지, 제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적인 사유를 뜻하는 것이 원칙이고, 그 법인의 내부적인 사유의 경우에는 고유업무에 사용하기 위한 정상적인 노력과 추진을 다하고도 시간적인 여유가 없어 그 법인의 과실 없이 그 기간을 넘긴 경우에 한한다.(대법원 1995.11.10. 선고 95누7482 판결), 행정소송법 제20조 제2항 소정의 ‘정당한 사유’란 불확정 개념으로서 그 존부는 사안에 따라 개별적, 구체적으로 판단하여야 하나 민사소송법 제160조의 ‘당사자가 그 책임을 질 수 없는 사유’나 행정심판법 제18조 제2항 소정의 ‘천재, 지변, 전쟁, 사변 그밖에 불가항력적인 사유’보다는 넓은 개념이라고 풀이되므로, 제소기간 도과의 원인 등 여러 사정을 종합하여 지연된 제소를 허용하는 것이 사회통념상 상당하다고 할 수 있는가에 의하여 판단하여야 한다.(대법원 1991. 6.28. 선고 90누6521 판결)”라고 판시하고 있는 바와 같이
(3) “사업장 부지의 소유권 문제를 해결하기 위하여 관할 지방법원에 토지 반환소송을 준비 중”이라는 청구인의 착공기간 연장 사유는 민사에 관한 소송으로서 청구인의 내부적인 사인간의 분쟁에 해당되는 것이라고 할 수 있어 이를 정당한 사유에 해당한다고 볼 수 없을 뿐만 아니라, 2005. 7. 22. 건축착공신고 당시부터 사업장부지 토지 소유권(사용권)이 일치하지 않는 등 청구인 회사의 귀책사유로 인하여 이 사건 사업계획이 진행되지 못하였고 2004. 7. 15. 관광숙박업사업계획이 승인된 이후 사업계획 취소 당시까지도 2년이 경과하도록 사업부지 소유권 문제가 해결되지 않고 있는 점으로 보아 이에 대한 청구인의 주장은 이유가 없다고 할 것이다.
다) ② 법령해석 기간을 산입하여 착공기한이 지나 취소한다는 피청구인의 결정은 문화관광부 유권해석에도 착공기간 내에 착공하지 못하였다고 할지라도 사업승인이 자동 소멸된다고 볼 수는 없다는 법 해석과도 맞지 않으며, 청구인은 청문에 응하여 지금까지 ○○군의 법적 행정절차의 문제점을 지적하고 관광진흥법 제33조제1항제2호를 적용하여 6개월 이내의 충분한 기한을 정하여줄 것과 법리해석 기간 등의 장기화로 인한 공백을 감안하시어 업무를 원활히 할 수 있도록 충분한 시간을 주시기 바란다고 청문시 간곡히 요청 하였으나, 피청구인은 청구인과 단 한차례의 의논도 없이 일방적인 통보로 50일간의 기간을 준 것은 설계변경 소요 기간(15일)과 건축허가 민원처리 기간(15일), 그리고 시공사 선정 및 착공신고를 하기위해 서류준비 등에 걸리는 시간 등을 고려하면 부족한 기간이라는 주장에 대하여 살펴보면
(1) 청구인이 제출한 자료에 의하면 문화관광부에서는 “사업계획승인 후 착공기간이 지난 것에 대하여 관광진흥법 제33조 및 같은법 시행령 제33조에서 규정하고 있으나 착공기간 내에 착공하지 못하였다고 할지라도 사업승인이 자동 소멸된다고 볼 수는 없으며, 동 사안과 관련하여 시행령 제34조의 규정에 의하여 행정처분은 가능합니다. 또한 관광진흥법 제8조제2항 등의 규정에 의하여 사업부지에 대한 소유권 등 관광사업시설의 전부가 제3자에게 양도되었다면 당초의 사업계획 승인을 받은 자의 사업계획 승인권은 같은법 제8조제5항 및 시행규칙 제16조의 규정에 의하여 양수자가 사업계획승인을 얻은 자의 지위를 승계합니다. 사업승인기간 연장 등은 양수자의 사업의지, 현재상황 등을 고려하여 지방자치단체에서 판단할 사항입니다.”라고 답변하였으며, 청구인의 주장처럼 착공기간 내에 착공하지 못하였다고 하여 사업승인이 자동으로 소멸된다고 볼 수 없다고 답변하였으나 동 사안에 의하여 행정처분이 가능하고 사업자의 사업의지 및 현재상황 등을 고려하여 지방자치단체에서 판단할 사항이라고 한 점에서 알 수 있듯이 피청구인이 사업승인의 중요한 요건인 사업장부지 소유권 및 사용권 문제로 기인한 사업 미착공을 사유로 사업승인을 취소한 행정처분은 문화관광부의 법령해석과 배치된다고 할 수 없으며
(2) 청구인은 본 사건 행정처분을 함에 있어 관광진흥법 제33조제1항을 적용하여 6개월 이내의 충분한 기한을 주어야 한다고 주장하고 있으나, 이 규정에서 “6개월 이내의 기간을 정하여 그 사업의 전부 또는 일부의 정지를 명하거나 시설·운영의 개선을 명할 수 있다.”는 것은 피청구인의 주장과 같이 영업중인 사업체를 대상으로 하는 처분기준으로 보이며, 같은법 시행령 제34조제1항의 행정처분기준(별표2)에 의하면 “사업계획의 승인을 얻은 자가 정당한 사유없이 사업계획승인을 얻은 후 2년 이내에 착공하지 아니하거나 착공후 5년 이내에 준공을 하지 아니한 때”에는 1차로 경고, 2차에는 사업계획승인 취소토록 규정하고 있는 바, 피청구인은 관계규정에 따라 이 사건 처분을 적법하게 한 것으로 판단할 수 있어 이에 대한 청구인의 주장은 타당성이 없다고 할 것이다.
라) 마지막으로 ③ 피청구인이 사용승낙서를 첨부하지 않으면 안 된다하여 토지소유자를 설득 하였으나 토지소유자 ○○○는 잔금이 완료될 때까지는 동의할 수 없다하여 토지계약을 미루고 있기때문에 피청구인에게 매매계약서로 대체하여 달라고 주장하였는데도 이를 받아들이지 않았다는 주장에 대하여는
관광진흥법 제14조제1항, 같은법 시행령 제10조제1항, 제13조제1항제2호에는 “사업계획승인의 기준을 사업계획의 시행에 필요한 자금을 조달할 능력 및 방안이 있을 것”으로 되어있으며, 같은법 시행규칙 제23조제1항제1호 및 제4호에는 “사업계획승인을 얻고자 하는 자는 공사소요자금 및 그 조달방법과 부동산의 소유권 또는 사용권을 증명하는 서류를 첨부하여 시장 · 군수 · 구청장에게 제출하여야 한다.” 로 규정되어 있고, 또한, 2007년도 문화관광부 발행 「관광숙박업 업무편람 및 민원처리 사례」 132쪽에 의하면 “관광호텔 사업계획승인 신청시 부동산 소유권(또는 사용권)을 부동산 매매계약서로 갈음할 수 없다.”고 해석하고 있어 사업장 부지에 대한 소유권 및 사용권이 중요한 요건으로 되어 있음을 알 수 있어 이에 대한 피청구인의 판단은 위법·부당한 행위라고 할 수 없다고 인정된다.
4) 결 론
가) 본 사건의 발단은 청구인이 관련법에 규정된 기간내 사업착공이 어렵게 되자 사업장 부지의 소유권 문제를 해결하기 위하여 관할 지방법원에 토지 반환소송을 준비 중에 있다는 사유로 착공기간을 연장하여 줄 것을 요청하자 피청구인이 청구인의 위 사유는 정당한 사유에 해당되지 않을 뿐만 아니라, 사업장 부지에 대한 소유권 및 사용권은 관련법에 사업계획승인의 중요한 요건에 해당된다고 규정되어있으므로 위 사유에 의거 피청구인이 청구인에 대하여 한 관광숙박업 사업계획 승인 취소처분이 위법·부당하다고 할 수 없다 할 것이고,
나) 청구인의 착공기간 연장요청 이유가 정당한 사유에 해당되지 않은 점, 당초 사업계획승인의 중대한 요건인 사업장부지의 소유권이 3차례에 걸쳐 이전되었고 현재도 청구인이 소유권이나 사용권을 가지고 있지 않은 점, 관광진흥법 운영 주관부서인 문화관광부에서 사업착공 기간이 도과되면 자치단체에서 사업자의 사업의지 및 현재상황 등을 고려하여 판단하여야 한다고 유권해석한 점, 사업착공기간이 도래된 이후 8개월의 기간이 지나 취소처분 된 점 등을 종합적으로 판단해 보면, 피청구인의 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고는 볼 수 없다고 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.