(2007-36, 건축(개발행위)허가 불허가처분등 취소청구)
0. 재 결 일 : 2007. 8. 6.
0. 주 문 : 피청구인이 2007. 1. 15. 청구인에 대하여 한 건축(개발행위)허가신청 불허가처분과 2007. 2.21. 청구인에 대하여 한 건축(개발행위)허가신청 불허가처분에 대한 이의신청 기각처분은 이를 모두 취소한다.
0. 청구취지 : 주문과 같다.
1. 사건개요
청구인은 2006. 12. 28. ○○군 ○○읍 ○○리 89번지외 1필지(자연녹지지역, 관리지역, 총면적 2,212㎡중 1,231㎡, 건축연면적 223.18㎡, 건물 2동) 상에 주유소 및 자동차수리점 설치를 위해 피청구인에게 건축(개발행위포함)허가를 신청하였으나, 피청구인은 ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못함으로써 개발행위허가 기준에 적합하지 않을 뿐 아니라, ② 지난 2004년 실시한 ○○ ○○문화촌조성사업 구간내 문화재 지표조사와 관련하여 결과 보고된 [○○유물산포지]에 포함된 지역으로 사업추진에 앞서 매장 문화재 전문기관이 시행하는 발굴조사를 실시 조사결과에 따라 사업시행여부가 결정되어야 할 것이며, ③ 인근에 ○○문화촌조성사업 대상지로 확정되어, 상기 번지 또한 ○○문화촌 확장예정지로서 군의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌이 바로 연접되어 있어 개발행위허가가 이루어질 경우 자연경관 훼손은 물론 관광객 유치에도 문제가 될 것으로 판단된다는 이유로 2007. 1. 15. 청구인에게 불허가 처분하자, 청구인은 2007. 1. 30. 피청구인에게 주유소 및 수리점 설치에 따른 건축 불허가 이의신청을 하였고, 피청구인은 민원조정위원회 심의 결과에 따라 신청지역은 우리군의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌 사이에 위치, 연접되어 있을 뿐 아니라 ○○문화촌 확장 예정부지로 개발행위허가시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지 이용실태 및 토지이용계획과 조화를 이루지 못하여 개발행위허가 기준에 적합하지 않다는 이유로 2007. 2. 21. 이의신청을 기각하면서 처분을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판을 제기할 수 있음을 통보하자, 청구인은 피청구인의 2007. 1. 15. 한 건축(개발행위)허가신청 불허가처분과 2007. 2. 21. 건축(개발행위)허가신청 불허가처분에 대한 이의신청 기각처분 각각에 대하여 취소를 구하는 사건임
2. 청구인 주장
가. 사건의 개요
1) 청구인은 2006. 12. 28. 피청구인에게 ○○군 ○○읍 ○○리 89번지상에 주유소 설치를 하기 위하여 제출한 건축허가(개발행위허가 포함) 신청 건에 대하여 피청구인은 2007. 1. 15. 다음과 같은 사유를 들어 불허가 처분을 하였는데, 그 사유는 ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항 제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못함으로써 개발행위허가 기준에 적합하지 않을 뿐 아니라, ② 지난 2004년 실시한 ○○ ○○문화촌조성사업 구간내 문화재 지표조사와 관련하여 결과 보고된 [○○유물산포지]에 포함된 지역으로 사업추진에 앞서 매장 문화재 전문기관이 시행하는 발굴조사를 실시 조사결과에 따라 사업시행여부가 결정되어야 할 것이며, ③ 인근에 ○○문화촌조성사업 대상지로 확정되어, 상기 번지 또한 ○○문화촌 확장예정지로서 우리군의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌이 바로 연접되어 있어 개발행위허가가 이루어질 경우 자연경관 훼손은 물론 관광객 유치에도 문제가 될 것으로 판단되어 불허가 통보한다는 것이었다.
2) 청구인이 상기 불허가 처분에 불복하여 피청구인에게 이의 신청을 하자(2007. 1. 23. FAX 송신 하였으나 ○○군 전산3721호로 2007. 1. 30.일 접수함)상기 불허가 사유 중 2항, 3항의 대상지 확정, 4항의 자연 경관 훼손 등 근거 없는 주장을 제외하고, 피청구인을 2007. 2. 21.(청구인에게 송달된 날짜 2007. 3. 1.) 신청 지역이 피청구인의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌 사이에 위치 연접되어 있을 뿐 아니라 ○○문화촌 확장 예정 부지로 개발행위 허가시 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제58조 제1항 제4호 규정에 의거 주변 지역의 토지이용실태 및 토지이용계획과 조화를 이루지 못하여 개발행위 허가 기준에 적합하지 않다는 구체적인 사유가 아닌 추상적인 사유만을 들어 이의 신청이 기각되었음을 통보 하였다.
나. 청구인의 불허가 사유에 대한 반론
피청구인은 청구인이 신청한 ○○군 ○○읍 ○○리 89번지 주유소 건축 부지가 ① 피청구인의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌 사이에 위치 연접되어 있고, ② ○○문화촌 확장 예정 (○○ 문화촌 주차장 설치 예정부지)부지 이므로 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제58호 제1항 제4호 규정의 주변 지역의 토지 이용 실태와 토지이용계획 과 조화를 이루지 못하여 개발행위 기준에 적합하지 않다는 피청구인의 불허가 사유에 대하여 다음과 같이 반론한다.
1) 청구인의 토지 취득부터 행정심판 청구 전까지의 경위
가) 본건 토지는 청구인의 사업 목적에 의해 1992. 2. 20. 3,434 ㎡를 취득하여 보유하고 있었으며(1996. 6. 28일 명의신탁해지 등기함), 1997. 6. 18. 피청구인이 시행한 ○○교 접속도로 4차선 확장공사에 1,222 ㎡가 편입되었고, 현재 잔여부지 2,212㎡를 보유중이다.
나) 피청구인이 시행예정 이라는 ○○문화촌 주차장시설 설치는 공익사업을 위한 「토지 등의 취득 및 보상에 관한법률(이하 “같은 법”으로 표기함)」 제4조 제3호 규정에 의한 공익사업이고, 공익사업용 토지 등을 협의에 의한 취득 또는 사용하고자 할 경우 같은 법 제14호, 제15조에 의거 토지조서 및 물건조서를 작성 한 후 토지소유자 및 관계인의 서명 또는 날인을 받고 보상계획의 열람을 하도록 하여야 하나 피청구인은 이를 이행하지 않았으며
다) 적법한 절차 없이 갑자기 2005. 12. 19. ○○○ 조성 편입 대상토지 보상금 확정 및 보상 협의 요청을 하여 왔으며, 청구인은 같은법 제15조제3항에 의거 주유소건설 사업계획과 현격하게 낮은 토지 보상가 결정을 이유로 2006. 1. 2. 이의를 제기하였던 것이다.
라) 피청구인은 청구인이 이의제기한 사항에 대하여 같은 법 제15조제4항에 의거 적절한 조치를 하여야 함에도 현재까지 다른 협의 의견을 제시한 적도 없었고, 또 본건 토지는 피청구인이 시행예정인 ○○문화촌 확장(주차장설치) 사업 부지로 협의 중인 2007년도 매수 협의 대상 토지조서에 포함되어 있지 않으며, 청구인과 매수 협의를 한 적도 없는 토지이다.
마) 청구인은 기존 사업계획에 따라 주유소 건설을 위하여 2006. 10.경 피청구인 소속 지역경제과 생태도시과, 상하수도과 등 주유소 인허가 관련 부서에 방문 사전에 허가 가능여부를 타진하였고, 허가가 가능하다는 의견을 구두로 제시 받았으며, 주유소 건설을 위해 도로점용허가를 먼저 득하여야 한다는 것을 알게 되었다. 그래서 2006. 11. 1. 건축물의 설계 및 감리 계약을 체결 하였고, 2006. 11. 24. 도로점용허가 신청시 필요한 주유소 건설과 버스승강장 이설 동의서를 주유소 건설부지 앞 ○○리 3구 마을대표(이장)로부터 받았으며, 이를 첨부하여 2006. 11. 30. 도로점용허가를 신청하였으며, 2006. 12. 22. 주유소 진·출입을 목적으로 298㎡(점용기간 10년간)의 도로의 점용(연결) 허가를 득 하였다.
바) 2006. 12. 26. 건축사 사무소의 적법함의 의견을 받은 건축허가 (개발행위허가 포함) 신청서를 피청구인에게 접수 하였으나 피청구인은 2007. 1. 15. 불허가 처분을 하였으며, 청구인은 이에 불복하여 2007. 1. 23. 이의 신청을 제기 하였으나 2007. 2. 21.(2007. 3. 1. 송달받음) 기각 처분 통보를 받았다.
2) 이 사건 불허가 처분의 위법·부당성에 대하여
가) 청구인은 피청구인이 개발행위를 제한 하고자 할 경우 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」에 의거 토지이용계획을 확정하고, 시민 누구나 토지이용계획 안을 열람하고 사업에 참조 할 수 있도록 하고 ‘토지이용계획확인서’에 기재하여야 하며 구체적인 제한사유를 제시하여야 하며, 공익사업을 위한 공익사업용 토지를 취득·사용 하고자 할 경우 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률」에 근거한 절차를 이행하고 법에 근거한 성실한 협의 절차에 의해 협의 취득을 하여야 한다.
나) 피청구인은 법에 근거하여 처리해야 할 행정행위를 토지이용계획이 확정·공시 되지 않았고 개발행위허가를 제한할 구체적인 사유가 없는데도 본건 토지가 관광지인 ○○○과 ○○문화촌 사이에 연접되고, ○○문화촌 확장예정부지라면서 언제 시행 될 줄도 모르는데 추후예산을 확보 한 후 매수할 계획이라는 추상적인 사유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조 제1항 제4호의 규정을 확대 적용하여 재량권을 남용, 청구인이 신청한 주유소 건축허가(개발행위허가 포함)를 불허하고 있는 것이다.
다. 결 론
청구인은 피청구인이 행하고 있는 행정행위가 너무나 과도한 재량권남용이고, 청구인의 재산권 행사를 방해하는 부당한 행정 행위라고 사료되어 청구인의 위와 같은 사유를 감안 하시여 피청구인이 한 이 사건 행정처분을 취소하여 주시기 바라는 것이다.
【1차 보충서면】
가. 피청구인의 답변서의 주장에 대한 반론
1) 토지등기부등본상 신청 토지는 1992년 3월에 ○○○으로 소유권 이전이 되었고, 1996년에 명의신탁 해지하여, 청구인 명의로 이전되었으나, 주유소 목적으로 취득하였다는 내용에 대하여는 알 수 없으며, ○○군의 관광명소로써 많은 관광객이 찾고 있는 ○○○ 및 ○○문화촌 조성사업 예정지내에 주유소 및 수리점 목적으로 취득하였다는 청구인의 주장은 납득할 수가 없다는 주장에 대하여
가) 본건 토지는 청구인이 사업목적에 따라 1992. 2. 20. 매입하여 ○○○ 명의로 명의신탁한 후 1996. 6. 29. 명의신탁 해지 후 청구인 명의로 소유권이전등기를 하여 보유해 오던 중 2000. 3. 주유소를 건축하고자 "○○건축사 사무소"에서 건축설계를 하였으나, 여의치 않아 사업을 유보하였고, 2006년 본 건축허가(개발행위허가포함)를 신청하였으며
나) 청구인은 본건 토지를 피청구인이 ○○○ 등 관광지 조성사업계획을 입안한 2003년보다 이전에 취득한 토지이다.
2) 청구인은 1997년 피청구인이 시행한 도로 확장공사로 청구인의 토지 1,222㎡가 도로 편입되었다 하나 위 도로는 국도 29호선 노선(편도 2차선, ○○, ○○ ～ ○○ ○○)으로 우리군이 시행한 도로확장공사가 아니며, 익산지방국토관리청이 시행한 도로라는 주장에 대하여
○○읍 ○○교 접속도로 4차선 확장공사시 편입된 청구인의 토지에 대하여 청구인에게 손실보상협의를 요청한 요청자는 피청구인이다.
3) 피청구인은 2003. 10월 군유재산 관리계획을 군 의회에 부의하여, 2003. 10. 14. 군유재산 관리계획을 의회에서 승인받았고, 적법한 절차를 통해 청구인의 토지를 포함한 인근부지에 대하여 2005. 12. 17. ○○○ 조성 편입대상 토지보상금 협의 요청을 확정하고, 토지 소유자들에게 통보하여 현재 협의 취득 중에 있으며, ○○읍 ○○리 64-2번지 ○○○ 등 3필지(1,565㎡)는 매입 완료되었고, 나머지 토지도 소유자들의 협의 보상에 긍정적인 답변으로 매입 추진 중에 있다는 주장에 대하여
가) 피청구인은 공익사업용 토지를 취득하기 위한 절차로 지방재정법 제77조에 의한 공유 재산취득과 지방자치단체의 예산확정을 위한 지방의회 의결절차를 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률」에 의한 공익사업용토지 취득절차를 이행한 것처럼 주장하고 있으나 공익사업용 토지를 취득 하기위한 적법한 절차가 아니고, 공익사업용 토지를 취득하기 위한 자치단체의 내부 의결기관의 결의에 불과한 피청구인의 2003년 군유재산 관리계획 (안)일 뿐이며
나) 피청구인 답변서에서 제시한 ○○○ 개발사업에 필요한 부지의 매입대상 토지에 대한 군유재산 관리내역을 보면 다음과 같다.
① 2003. 6. 17. ○○읍 ○○리 산37-6번지외 7필지 14,995㎡토지에 대한 군유재산관리계획안 의결
② 2003. 10. 7. ○○읍 ○○리 산31번지외 28필지 72,653㎡토지에 대한 군유재산관리계획 변경안 상정(청구인 토지 2,212㎡포함)
③ 2003. 10. 9. ○○읍 ○○리 산37-2번지 1.918㎡토지에 대한 군유재산관리계획 변경 수정안 상정
④ 2003. 10. 11. : ○○읍 ○○리 산37-6번지외 36필지 89,566㎡토지에 대한 군유재산관리계획 변경수정안 의결(가. 나. 다항 통합가결)
⑤ 2005. 11. 3. ○○○ 조성사업 편입 토지 감정평가 의뢰(○○읍 ○○리 산42-1번지외 20필지 46,624㎡)
⑥ 2005. 12. 9. ○○○ 조성 추가 토지매입 보상금 확정
- ○○읍 ○○리 산42-1번지외 19필지 44,991㎡(감정평가 토지 중 ○○리 100번지 1,633㎡제외)
⑦ 2005. 12. 19. ○○○ 조성 편입대상 토지 보상금 확정 및 보상협의 요청(○○읍 ○○리 산42-1번지외 19필지 44,991㎡ - 청구인토지 2,212㎡포함)
※ 청구인은 상기 보상협의 요청에 대하여 2006. 1. 2. 보상 협의요청에 대한 이의제기를 하였다.
다) 위에서 보는바와 같이 청구인의 토지는 피청구인이 주장하는 ○○문화촌 주차장 및 사료 보관시설 등의 설치 예정부지가 아니고 ○○○ 조성사업 편입대상 토지로 보상협의를 했었고, 청구인이 이의제기를 한 후 보상 협의가 이루지지 않은 토지이며, 그 후 1년 이상 경과한 현재까지 피청구인의 보상 협의요청이 없었으며, 청구인이 이의 제기한 내용이 받아들여진 것이다.
4) 피청구인이 2005. 12. 17. ○○○ 조성 편입토지 보상금 협의요청 을 확정하고 토지 소유자들에게 통보하여 현재 협의취득 중에 있으며, ○○읍 ○○리 64-2번지 ○○○ 등 3필지 1,565㎡는 매입완료 되었고, 나머지 토지도 소유자들의 협의 보상에 긍정적인 답변으로 매입 추진 중에 있다고 한 사항에 대하여
피청구인이 2005. 12. 17.(2005. 12. 19. 시행함)보상금의 확정 및 협의 요청한 사항은 ○○○ 조성사업 편입 토지로서, 청구인이 보상협의에 이의제기한 토지이고, 보상 협의 중이고 매입 완료 되었다는 ○○읍 ○○리 64-2번지외 2필지 1,565㎡의 토지는 ○○문화촌 주차장 및 사료 보관시설 등의 설치를 위한 예정부지의 극소면적의 토지인데, 피청구인은 사실 관계를 기망하고 있다.
5) 이의신청이 이유가 있다고 인정할 수가 없어 문서로 답변하지 않았으나 수차에 걸친 설득 및 협의 요청을 하였음에도 신청인은 이에 응하지 않았다고 피청구인은 주장하나
피청구인은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률」 제15조 제4항과 같은 법 제16조에서 규정한 사항을 무시하고 청구인의 이의제기 사실을 무시 방치하였고, 청구인이 이의제기 후 단 한번도 재차 보상협의를 받은 적이 없음에도 계속적으로 협의한 것처럼 허위 주장을 하고 있다.
6) 청구인은 피청구인이 청구인에게 2007년도 매수협의 대상 토지에 통보를 하지 않았다는 내용은 청구인이 피청구인의 공익사업을 위한 토지 매수에 이의를 제기하고 있고, 신청부지에 주유소 및 수리점 신축만을 주장하고 있어, 청구인의 토지를 제외한 우선 협의 매입이 가능한 인근토지에 대하여만 협의 요청을 하였으며, 청구인이 피청구인의 토지 협의 매수에 동의한다면 기존예산의 범위에서 토지매입이 가능할 것으로 사료되나, 일부예산이 부족하다면 추경예산에 반영 등 추가 매수에 차질이 없도록 할 계획이라는 주장에 대하여
별첨 위치도에서 보는바와 같이 청구인의 소유 토지는 피청구인이 내부에서 정한 군유재산 관리계획에도 ○○문화촌 확장사업 부지에 편입되지 않은 토지인데도 편입된 토지인 것처럼 허위 주장을 하고 있다.
7) 건축(개발행위)허가는 허가여부와 관련 가능 여부에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 및 농지, 산림, 도로 등 건축 관련 모든 법령 규정에 적합하여 저촉사항이 없을시 복합민원으로 허가처리 하고 있으며, 일부 개별법령에 적합 할지라도 관련 법령에 저촉이 있을시에는 불허처분하고 있으며, 이와 관련 청구인은 우리군의 주요 관광지인 ○○○ 및 ○○문화촌 조성사업의 확장 예정지인 토지가 협의 매수 중에 있음에도 이에 응하지 않을 뿐 아니라 사업추진 해당부서의 의견 없이, 일부 개별법상의 적합 여부만을 확인 도로점용 등 개별 인·허가를 진행하여 왔다는 주장에 대하여
청구인은 건축사 사무소로부터 본건 건축허가(개발행위허가포함)관련된 모든 개별법에 적법하여 종합의견이 적합하다는 판정을 받았고, 피청구인보다 상위기간인 건설교통부, 익산지방국토관리청, 광주국도유지관리사무소로부터 도로점용 허가신청시 관계 개별법은 물론 민원 문제까지 종합 검토하여 도로점용허가를 득하였으며, 개별법상의 적합여부만을 확인하고 인·허가를 진행하여 온 것이 아니다.
8) 문화재 발굴조사에 대하여, 청구인이 피청구인에게 이의신청하여 민원조정위원회의 심의결과 청구인의 주장이 기 받아들여진 사항으로 재차 주장하건데
본 건은 청구인이 하고자하는 건설공사 면적은 1,495㎡로 2,000㎡미만의 건설공사이므로 이는 문화재보호법 제43조의3 제2항 제5호에 의거 지표조사를 실시하지 않아도 되는 건설공사에 해당하며, 피청구인이 시행하는 ○○문화촌 조성사업의 사업목적에 의해 문화재보호법 제74조의2 및 같은법 시행령 제43조의3 제1항 제1호에 의거 사업면적이 30,000㎡ 이상인 사업으로 문화재 지표조사 대상사업에 해당되어 지표 조사를 하여 ○○ 유물 산포지가 되었고 이곳의 문화재 발굴조사 또한 피청구인이 시행해야 할 사항이다.
9) ○○읍 ○○리 89번지 인근 토지는 ○○군의 ○나무 테마숲으로 2003년 ○○○ 조성사업계획이 확정되어 ○○○ 조성이 완전히 완료 된 것처럼 주장하나
○○읍 ○○리 88, 89, 90-1, 95, 96, 98, 99, 100번지는 ○○○ 편입대상토지이나 ○나무 테마숲으로 ○○○ 조성이 되어 있지 않고 농경지와 잡종지 상태로 되어 있으며, 이 모든 토지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 의거 공원 등으로 토지이용계획이 확정, 공시되어 있지 않은 토지이고, ○○문화촌 주차장 및 사료 보관시설 등의 설치를 위한 예정부지에도 편입되지 않은 토지이다.
나. 결 론
1)청구인 소유 본건 토지는 피청구인이 ○○대학 확장시 편입된 이주민을 이주시킨 마을 앞에 위치한 전형적인 농촌마을 앞에 위치한 곳이고, 피청구인이 ○○○ 조성사업에 편입 시켰다가가 매수를 포기한 토지이므로 ○○문화촌 확장부지에 편입 되지 않은 토지인데 불구하고
2) 본 토지의 토지이용실태와 토지이용계획이 조화롭지 못하여 개발행위허가 기준에 적합하지 않다고 하여 건축허가(개발행위허가포함)를 불허한 처분은 피청구인의 너무 과도한 재량권 남용이고, 청구인의 재산권 행사를 방해하는 처사라고 사료되니 피청구인이 한 이 사건 불허가 처분을 취소하여 주시기 바란다.
【2차 보충서면】
가. 피청구인의 보충서면 주장에 대한 반론
1) 피청구인은 2003. 10. 11. 의회의 승인을 얻어 2005. 12. 17. ○○○ 도로 편입 대상 토지 19필지(청구인의 토지 포함)를 확정하고 적법한 절차에 의거 보상금 확정 및 보상협의를 하였으며 취득을 추진 중에 있다는 주장에 대하여
피청구인은 청구인이 주장하는 사항을 이해하지 못하고 있으며, 청구인이 주장하는 내용은 다음과 같다. ○○○ 시설은 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률」 제4조 제3호 에서 정한 공익사업이므로 같은 법에 의하여 공익사업용 토지를 취득 하기위한 절차를 이행하여야 하며, 피청구인이 주장하는 지방재정법에 의해 군유재산관리계획을 확정한 절차는 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 의한 취득절차가 아니라는 것이다.
2) 청구인이 이의 제기한 내용이 일방적인 통보로서 협의 요청에 대한 이의 신청내용이 아니므로 이유가 있다고 인정할 수 없어 문서로 답변하지 않았던 것이며, 청구인의 이의 제기를 받아들인 것이 아니라는 주장에 대하여
청구인이 2006. 1. 2. ○○○ 조성 편입대상 토지 보상금 확정 및 보상 협의 요청에 대한 이의 제기 라는 제목의 문서로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제15조 제3항에 의거 이의 제기를 한 것은 일방적인 통보가 아닌 법에 근거한 적법한 이의 제기이며, 민원서류인 것이다.
3) 피청구인은 청구인의 신청지를 포함한 편입대상 19필지에 대하여 ○○문화촌조성사업 추진 이전 ○○○ 관광지조성사업 편입토지로 2003년 의회승인을 득한 후 2005. 12. 확정하여 ○○문화촌조성사업과 연계하여 추진하고 있으며, 이와 관련 현재 편입대상 토지 중 ○○리 64-2외 2필지 1,565㎥를 매입하였고, ○○리 24-1 ○○○(○○○)의 토지 3,273㎥와 99번지 ○○○의 토지 1,574㎥도 매수 승낙을 얻고 매입 중에 있다는 주장에 대하여
피청구인의 주장에 의하면, ○○○ 관광지와 ○○문화촌조성사업을 연계하여 관광단지를 개발하고 있다고 주장하고 있고, 피청구인이 시행중인 본 사업은 관광단지를 개발하고자 함이고 이를 연계하여 할 경우 총 사업 면적이 100,000㎥이상에 해당되며, 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」에 의한 환경영향평가 대상사업에 해당되는 사업으로 사료되는데, 그렇다면 행정청인 피청구인이 법을 피하기 위해 불법을 자행 하면서 공익사업을 시행하여 왔다는 것인지 반문하고 싶다.
4) 청구인이 피청구인의 관광시설관리사업소를 2차례 방문한바 있으며, 피청구인의 토지매수 요청에 대하여 주유소 건립을 못하게 한다는 협박성 발언 및 폭언을 수 없이 하였다는 주장에 대하여
청구인은 2006. 1. 2. 보상협의 이의제기 서류를 지참하고 피청구인의 관광시설관리사업소 담당 ○○○ 계장에게 제출한 후 본 청구인의 이의제기 사유를 설명한 적은 있으나 협박성 발언 및 폭언을 수 없이 하였다는 주장은 허위사실로서 이는 본 청구인의 명예를 훼손한 내용으로 청구인은 본 사건과 무관하게 별도로 대처하도록 할 것이다.
5) 피청구인은 공익사업을 위한 사전 행정행위절차를 이행하지 않○○ 향후 계획만을 가지고 불가피성을 주장하고 있고, 피청구인이 현재 보상 협의 중이라는 토지에 대하여 청구인은 소유자 등을 전혀 알지 못하며, 본 청구인의 토지는 보상협의 대상 토지가 아닌데도 본 사건의 처분결과에 따라 다른 토지의 매수협의가 결정될 것처럼 주장하는 것은 부당한 것이라고 할 것이다.
6) 나머지 사항에 대하여
피청구인의 불허가 처분한 사유에 대하여 청구인이 보충서면으로 이미 답변한 사항이므로 생략한다.
7) 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」은 국토의 무분별한 개발을 예방하고 균형 있는 국토개발을 위하여 같은법 시행령 제56조 별표 1 규정 1 분야별 검토사항에 주변지역과의 관계 및 2. 개발행위별 검토사항 “가”에는 도로, 상하수도가 설치되지 않은 경우는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치는 원칙적으로 허가하지 않도록 규정하고 있으며, 이와 관련 신청위치는 상기 서술한 바와 같이 우리군 주요 관광벨트에 연접된 토지로서 주변과의 관계 검토시 허가기준에 맞지 않을 뿐 아니라, 관광개발예정지에 주유소 및 수리점을 신축 운영시 관광지 개발 및 관광지 운영에 많은 어려움이 예상되고, 군 관광지 이미지도 손상될 것으로 판단되어 불허 처분하였다는 주장에 대하여
위의 주장은 본 사건의 불허가처분 사유가 아니며, 청구인이 허가 신청했던 토지는 도로 하수도는 설치되어 있고, 미비된 사항은 허가신청서의 시설설치 계획에 보완토록 되어 있다.
나. 결 론
이상에서 살펴본 바와 같이 피청구인의 이 사건 건축허가(개발행위허가포함)를 불허한 처분은 너무 과도한 재량권 남용이고, 청구인의 재산권 행사를 방해하는 처사라고 사료되니 피청구인이 한 이 사건 행정처분을 취소하여 주시기 바란다.
3. 피청구인 주장
가. 사건 개요
1) 처분 사유
가) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제58조 제1항 제4호 규정에 의거 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못함으로서 개발행위허가 기준에 적합하지 않을 뿐 아니라,
나) 2004년 실시한 ○○○○문화촌 조성사업 구간내 문화재지표조사 결과 [○○유물산포지]에 포함된 지역으로 사업추진에 앞서 매장문화재 전문기관이 시행하는 발굴조사를 실시 조사 결과에 따라 사업시행 여부가 결정되어야 할 것이며,
다) 인근에 ○○문화촌 조성사업 대상지로 확정되어 신청지 또한 ○○문화촌 확장 예정지이고, 우리군의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌에 연접되어 있어 개발행위허가가 이루어 질 경우 자연경관훼손은 물론 관광객 유치에도 문제가 될 것으로 판단되어 불허 처분하였음
2) 사건 개요
○ 2004. 3. 14. 군유재산관리계획(안) 의결
○ 2005. 12. 19. 보상확정 및 보상협의 요청(토지소유자 협의 불응)
○ 2006. 1. 2. 토지소유주 보상 협의 이의제기
○ 2006. 12. 28. 건축허가 및 개발행위허가 신청
○ 2006. 12. 28. 복합민원 민원협의요청(소방서, 경제과, 도시과, 행정과, 문화관광과, 관광시설관리사업소, 상하수도사업소)
○ 2006. 12. 29.～2007. 1. 12. 해당부서 불허 협의의견(가·부) 통보
○ 2007. 1. 15. 건축허가(개발행위)신청에 따른 건축불허 통지
○ 2007. 1. 30. 주유소 설립에 따른 건축불허가 통보에 대한 이의신청
○ 2007. 2. 20. 건축불허처분 이의신청에 대한「민원조정위원회」개최
○ 2007. 2. 21. 주유소불허에 따른 이의신청서 심의결과 기각통보
나. 이 사건 처분 배경
1) ○○군의 ○나무 테마숲 ○○○ 조성사업은 우리군 최대의 브랜드인 ○나무를 주제로 한 생태녹색의 웰빙관광지로 지난 2003년 조성사업 계획이 확정되어 172,615㎡의 부지를 매입하고, 지금까지 69억여원을 투자하여 ○○ 관광의 1번지로 가꾸어 나가고 있으며, 2006년도에만 47만여 명의 관광객이 다녀갔으며 매년 증가 추세에 있고
2) ○○문화촌 조성사업은 관내 ○○문화와 관련된 정자 등 문화유적을 한곳에 집대성하여 교육 및 관광지로 조성코자 지난 2004. 12월 기본 및 실시설계를 마치고, 98,750㎡부지에 60여억원을 투자하여 2006. 10월 조성공사를 준공하였으며, ○○○과 연계한 관광지로 개발하기 위해 개장 준비 중에 있다.
다. 청구인의 주장에 대한 답변(반론)
1) 건축(개발행위)허가신청 불허처분 및 이의신청 기각 사유에 대하여
가) 청구인은 신청 토지를 1992년도에 주유소 설립목적으로 취득 후, 1996년에 등기신탁해지 등기 완료하였다는 내용에 대하여
토지등기부등본상 신청 토지는 1992년 3월에 ○○○으로 소유권 이전이 되었고, 1996년에 명의신탁 해지하여, 청구인 명의로 이전되었으나, 주유소 목적으로 취득하였다는 내용에 대하여는 알 수 없으며, ○○군의 관광명소로써 많은 관광객이 찾고 있는 ○○○ 및 ○○문화촌 조성사업 예정지내에 주유소 및 수리점 목적으로 취득하였다는 청구인의 주장은 납득할 수가 없다.
나) 청구인은 1997년 피청구인이 시행한 도로확장공사로 청구인의 토지일부(1,222㎡)가 도로부지에 편입되었으며, 잔여부지 2,212㎡만 남았다는 내용에 대하여
청구인은 1997년 피청구인이 시행한 도로 확장공사로 청구인의 토지 1,222㎡가 도로 편입되었다 하나 동도로는 국도 29호선 노선(편도 2차선, ○○, ○○ ～ ○○ ○○)으로 우리군이 시행한 도로확장공사가 아니며, 익산지방국토관리청이 시행한 도로이다.
다) 청구인은 피청구인이 신청지는 ○○문화촌 주차장 및 사료보관시설 등의 설치를 위한 예정부지로 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제4조 제3호 규정에 의한 공익사업이라고 주장하나, 청구인의 공익사업용 토지 등은 협의에 의한 취득 또는 사용코자 할 경우 동법 제14조, 제15조 규정에 의거 토지조서 및 물건조서를 작성한 후 토지소유자 및 관계인의 서명 또는 날인을 받고 보상계획 열람을 하도록 하여야 하나, 피청구인은 이를 이행하지 않았으며 적법한 절차 없이 토지보상협의 요청하였다는 청구인의 주장에 대하여
피청구인은 2003. 10월 군유재산 관리계획을 군 의회에 부의하여, 2003. 10. 14. 군유재산 관리계획을 의회에서 승인받았고, 적법한 절차를 통해 청구인의 토지를 포함한 인근부지에 대하여 2005. 12. 17. ○○○ 조성 편입대상 토지보상금 협의 요청을 확정하고, 토지 소유자들에게 통보하여 현재 협의 취득 중에 있으며, ○○읍 ○○리 64-2번지 ○○○ 등 3필지(1,565㎡)는 매입 완료되었고, 나머지 토지도 소유자들의 협의 보상에 긍정적인 답변으로 매입 추진 중에 있다.
라) 피청구인은 청구인의 이의제기에 대한 적절한 조치를 취하여야함에도 현재까지도 다른 협의 의견도 제시한 적이 없다는 주장에 대하여
청구인의 주장과 관련 신청 토지에 대하여도 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」 제5조제4항 규정에 의거 협의취득 요청을 하였으나, 청구인은 이에 대하여 협의에 응할 수 없고 본인 소유 토지에 주유소만을 건립하겠다는 주장으로 일방적인 통보 및 이의신청을 제기함으로써 같은 법 제5조제4항 “제기된 이의가 이유가 있다고 인정하는 때에는 적절한 조치를 하여야 한다.”는 규정 등을 검토결과 제기된 이의신청이 이유가 있다고 인정할 수 없어, 문서로는 답변하지 않았으나, 수차에 걸친 설득 및 협의 요청을 하였으나 청구인이 이에 응하지 않고, 건축허가서를 제출한 것이다.
마) 피청구인은 ○○문화촌 확장 사업부지로 협의 중인 2007년도 매수대상 토지조서에 신청지가 포함되지 않았다는 주장에 대하여
청구인은 피청구인이 청구인에게 2007년도 매수협의 대상 토지에 통보를 하지 않았다는 내용은 청구인이 피청구인의 공익사업을 위한 토지 매수에 이의를 제기하고 있고, 신청부지에 주유소 및 수리점 신축만을 주장하고 있어, 청구인의 토지를 제외한 우선 협의 매입이 가능한 인근토지에 대하여만 협의 요청을 하였으며, 청구인이 피청구인의 토지 협의 매수에 동의한다면 기존예산의 범위에서 토지매입이 가능할 것으로 사료되나, 일부예산이 부족하다면 추경예산에 반영 등 추가 매수에 차질이 없도록 할 계획이다.
바) 청구인은 본인의 기존 사업계획에 따라 주유소 건설을 위하여 2006. 10.경 우리군을 방문, 주유소허가가 가능하다는 의견을 구두로 제시받아 건축설계감리 및 주민동의를 받아 익산지방청으로부터 도로점용허가 후 건축(개발행위)허가를 신청하였다는 주장에 대하여
건축(개발행위)허가는 허가여부와 관련 가능 여부에 대한 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 및 농지, 산림, 도로 등 건축 관련 모든 법령 규정에 적합하여 저촉사항이 없을시 복합민원으로 허가처리하고 있고, 일부 개별법령에 적합할지라도 관련 법령에 저촉이 있을시는 불허 처분하고 있으며, 이와 관련 청구인은 우리군의 주요관광지인 ○○○ 및 ○○문화촌 조성사업의 확장예정지인 토지가 협의 매수 중에 있음에도 이에 응하지 않을 뿐만 아니라 사업추진 해당부서의 의견 없이, 일부 개별법상의 적합여부만을 확인 도로점용 등 개별 인 허가를 진행하여 왔을 뿐 아니라, 또한 문화재 발굴조사에 대하여는 2004년 실시한 ○○○○문화촌 조성사업 구간내 문화재지표조사 결과 [○○유물산포지]에 포함된 지역으로, 건축(개발행위)허가는 매장문화재 전문기관이 시행하는 발굴조사를 실시 후 발굴조사 결과에 따라 사업시행 여부가 판단될 사항이므로 건축허가신청은 매장문화재 발굴조사를 선행 후 건축허가 신청이 접수되어야 하며, 종합적인 법령 검토 없이 일부 법령의 검토만으로 건축허가 신청을 진행하겠다는 청구인의 주장은 부당하다.
사) 피청구인은 법에 근거하여 처리해야할 행정행위를 토지이용계획에 확정·공시되지 않았고 개발행위허가를 제한할 구체적인 사유가 없는데도 본건 토지가 관광지인 ○○○과 ○○문화촌 사이에 연접되고, ○○문화촌 확장 예정부지이며 언제 시행될 줄도 모르는데 추후 예산을 확보한 후 매수할 계획이라는 추상적인 사유로 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호의 규정을 확대 적용하여 재량권을 남용, 청구인이 신청한 주유소 건축허가(개발행위허가 포함)를 불허하였으므로 행정처분을 취소하여 달라는 청구인의 주장에 대하여
개발행위허가 신청지인 ○○읍 ○○리 89번지 인근 토지는 ○○군의 ○나무 테마 숲으로 2003년 ○○○ 조성사업계획이 확정되어 완료되었고, 또한 ‘99년부터 ○○문화촌 조성사업 대상지로 확정되어 사업을 추진하여 2006년 ○○○○문화촌이 준공되어, 우리군의 생태녹색웰빙 관광지로 자리 매김 되고 있는 지역으로 신청위치가 상기 2개의 관광단지 사이에 위치, 한 개의 관광블록으로 연계한 개발계획으로 확정하여 추진 중에 있으며, 사업추진과는 별개로 하더라도 관련법령상으로도 우리군의 주요관광지인 ○○○과 ○○문화촌 사이에 주유소 및 수리점 용도로 개발행위허가를 하였을 경우 주변지역의 토지이용실태와 토지이용계획이 조화를 이루지 못할 뿐 아니라 관광객 유치에도 지장이 많을 것으로 판단되고, ○○군 주요 관광단지의 이미지가 실추될 것으로 판단되어 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제58조제1항제4호 및 같은법 시행령 제56조 별표1 라호의 규정에 의거 개발행위 신청 토지는 개발행위허가 기준에 적합하지 않은 것으로 판단, 불허처분 및 이의신청을 기각 처분한 사항으로 개발행위에 대한 구체적 근거 없이 불허 처분하였다는 청구인의 주장은 억지 주장에 불과하다.
2) 결 론
가) 위와 관련 신청 토지는 동 부지를 포함 인근토지에 대하여, ○○문화촌 조성사업 대상지로 확정된 토지로서 향후 주차장 부지 및 사료보관실 등으로 추진할 계획으로 인근 주변 토지를 현재 토지소유자들에게 통보하여 협의 취득 중에 있음에도 청구인은 피청구인의 감정가에 의한 적정한 토지보상금 제시 및 협의 요청에도 보상협의에 응하지 않고 토지보상가가 낮다는 이의제기 및 주유소 및 수리점만을 신축하겠다는 일방적인 주장만을 고집하고 있어 우리군의 사업추진에 많은 지장이 초래되고 있다.
나) 개발행위허가 신청지는 별첨한 위치도와 같이 ○○○과 ○○문화촌 사이에 위치한 우리군 주요 관광벨트에 위치한 부지로 주유소 및 수리점으로 개발허가시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호 및 같은법 시행령 제56조 별표1 라호의 규정에 의한 주변지역의 토지이용실태 및 토지이용계획과 조화를 이루지 못할 뿐 아니라 우리군 관광단지의 이미지가 실추될 것으로 판단되고
다) 또한 ○○문화촌 확장 예정지로 확장되어 사업이 추진 중에 있는바, 주차장 및 수리점이 건축되었다 할지라도 매입 철거하여야 할 형편으로 청구인의 주장과 같이 건축물 준공(개발행위)시 재철거로 인한 국가적, 개인적인 경제적 손실은 물론, 주변 환경 등 법적근거에도 개발행위허가 기준에 맞지 않아 불허처분 및 이의 신청을 기각하였는바 청구인의 신청은 기각되어야 할 것이다.
【보충서면】
가. 청구인의 보충서면에 대한 답변(반론)
1) 청구인은 본건 토지를 주유소 설치 목적으로 1992년 ○○○ 명의로 명의신탁후 1996년 명의신탁 해지하였고, 2003년 3월 “○○건축사무소”에서 건축설계를 하였으나 여의치 않아 신청을 유보하다 2006년 건축허가(개발행위포함)를 신청하였으며, 청구인의 토지 매입 시기는 피청구인이 ○○○ 관광지 조성사업계획을 입안한 2003년보다 이전에 취득하였다는 주장에 대하여
기 제출한 행정심판 답변내용과 같이 청구인이 주유소 목적으로 취득하였다는 내용은 알 수 없으나, 토지보상협의요청 이전까지 유보하다, 피신청인이 시행하고 있는 ○○○ 및 ○○문화촌 조성사업시행시점에서 주유소 및 수리점 만을 건립하겠다는 청구인의 주장은 납득할 수가 없다는 것이다.
2) 청구인은 ○○교 접속도로 4차선 확장 공사시 편입된 토지의 손실보상협의 요청자는 피청구인인 “○○군수”라는 내용에 대하여
○○교 접속도로 4차선 확장공사는 국도 29호선 노선으로 익산지방국토관리청이 시행한 도로이며, 편입부지에 대한 보상에 관하여는 사업의 원활한 추진을 위하여 익산지방국토관리청장과 피청구인(○○군수)간의 협의에 의거 피청구인이 위탁받아 업무를 대리 추진한 것이다.
3) 청구인은 피청구인이 공익사업을 위한 토지를 취득하기 위해서는 지방재정법 제77조에 의한 공유재산취득의 적법한 절차에 의하여야 함에도 이행절차가 없었고, 피청구인이 주장하는 이행절차는 행정 내부 의결기관의 군유재산관리계획(안)일 뿐이라는 주장에 대하여
피청구인은 2003. 10. 11. 의회의 승인을 얻어, 2005. 12. 17. ○○○ 도로편입대상 토지 19필지(청구인의 토지포함)를 확정하고 적법한 절차에 의거 보상금확정 및 보상협의 요청하였으며, 취득 추진 중에 있다.
4) 청구인은 본건 토지는 ○○문화촌 주차장 및 사료보관시설 예정부지가 아닌 ○○○ 조성사업 편입대상토지로 보상협의를 했었고 또한 청구인이 이의제기를 한 후 보상협의가 없었으며, 그 후 1년 이상 경과한 현재까지도 피청구인의 협의요청이 없이 청구인이 이의제기한 내용이 받아들여진 것이라는 주장에 대하여
청구인은 피청구인의 보상협의 요청에 대하여 2006. 1. 2. 통보한 이의신청 내용을 검토한바 주유소 및 수리점만을 건립하겠다는 일방적인 통보로서, 협의요청에 대한 이의신청 내용이 아니므로 이유가 있다고 인정할 수 없어, 문서로 답변하지 않았던 것이며, 청구인의 이의제기를 받아들인 것이 아니다.
5) 피청구인이 2005. 12, 17 보상금의 확정 및 협의 요청한 토지는 ○○○ 조성사업 편입 토지로써, 청구인이 보상협의에 이의를 제기한 토지이며, 또한 현재 보상협의중이며, 매입이 완료 되었다는 ○○읍 ○○리 64-2번지외 2필지 1,565㎡ 토지는 ○○문화촌 주차장 및 사료보관시설 등의 설치를 위한 예정부지의 극소수 면적에 불과함에도 이를 기망하고 있다는 주장에 대하여
피청구인은 청구인의 신청지를 포함한 편입대상 19필지에 대하여 ○○문화촌조성사업 추진 이전 ○○○ 관광지조성사업 편입토지로 2003년 의회승인을 득한 후 2005. 12. 확정하여 ○○문화촌조성사업과 연계하여 추진하고 있으며, 이와 관련 현재 편입대상 토지 중 ○○리 64-2외 2필지 1,565㎡를 매입하였고, ○○리 74-1 ○○○(○○○)의 토지 3,273㎡와 99번지 ○○○의 토지 1,574㎡도 매수 승낙을 얻고, 매입 중에 있다.
6) 청구인은 피청구인이 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한법률」 제15조제4항과 같은법 제16조에서 규정한 사항을 무시한 채 청구인의 이의제기 사실을 무시 방치하였고, 이의제기 이후 한번도 보상협의를 요청한 사실이 없음에도 계속적으로 협의한 것처럼 주장하고 있다는 내용에 대하여
청구인은 피청구인의 2006. 1. 2. 토지 보상협의 요청에 대하여, 주유소 및 수리점 만을 건립하겠다는 일방적인 통보 및 피청구인 관광시설관리사무소를 2차례 방문한 바 있으며, 피청구인의 토지매수요청에 대하여 주유소 건립을 못하게 한다는 협박성 발언 및 폭언을 수 없이 하였던 사실이 있다.
7) 청구인의 소유 토지는 피청구인이 내부에서 정한, 군유재산 관리계획에도 ○○문화촌 확장사업부지에 편입되지 않은 토지인데도 편입된 토지인 것처럼 허위주장하고 있다는 내용에 대하여
가) 위에서 언급한바와 같이 청구인의 토지를 포함 19필지에 대하여 ○○문화촌조성사업 추진이전 ○○○ 편입대상토지로 군유재산관리계획을 수립 군의회 승인 및 대상 토지를 확정하였으며, 주차장 및 사료보관실 등을 설치할 계획이다.
나) ○○○ 및 ○○문화촌조성사업과 관련하여 ○○○은 2006년도에만 47만명의 관광객이 다녀갔으며, 2007년 6월말 현재 25만명의 관광객이 방문하여 ○○관광의 1번지가 되고 있으며, 이와 관련 피청구인은 위2개 지구를 1개의 블럭으로 전국 관광1번지로 자리매김하고자 향후 개장을 준비 중인 ○○문화촌과 연계하여 개발을 추진 중에 있으며
다) ○○문화촌에 대한 명칭도 ○○문화체험마을로 개정하였을 뿐 아니라 2006년 ○○군 직제 개편시 관광시설관리사업소를 신설하는 한편 위 지구에 대한 관련조례를 제정하는 등 동지구의 관광지 개발에 역점을 두고 의욕적인 추진을 하고 있으나, 이 두 곳의 관광지 개발에 있어 최대의 걸림돌이 되고 있는 사항은 주차장이 없다는 사실로, 주말이면 주차공간이 없어 도로변 차량으로 인해 통행을 못할 정도로 인파가 몰리고 있으나 변변한 주차장이 없는 단점이 있다.
라) 이와 관련 피청구인은 장기적으로 이 두 곳의 관광지를 통합할 수 있는 주차장 확보를 위해 현재 청구인의 토지를 포함한 토지19필지의 매입을 추진하고 있으나, 일부토지 소유주들이 관광객들이 많이 방문하고 있는 점을 이용, 편입토지에 대하여 현실에 맞지 않은 높은 보상가(전답 평당: 30 ~ 50만원)를 요구하고 있는 실정이다. 현재 청구인의 토지는 주유소 및 수리점으로 허가 신청이 접수되어 불허 처분하였으나 본건 처분결과에 따라 ○○리 71번지와 72번지의 토지소유주인 ○○○외 일부 토지소유주들은 피청구인의 매수협의에 응할지 여부를 결정할 것으로 판단되어, 이 사건의 허가여부 결과가 ○○군 관광의 1번지 ○○○과 ○○문화촌 개발의 많은 어려움이 예상되고 있는 실정이다.
8) 청구인은 건축사사무소로부터 본건 건축허가(개발행위포함)와 관련된 모든 개별법이 적합하여 종합의견이 적합하다는 판정을 받고, 익산지방국토관리청으로부터 도로점용허가를 받을시 에도 개별법은 물론 민원문제까지 종합 검토하여 점용허가를 득하였으므로 개별법상의 적합여부만을 검토, 인·허가를 진행하여 온 것이 아니라는 주장에 대하여
가) 건축(개발행위)허가는 건축 관련 모든 법령규정에 저촉사항이 없을시 주변여건 등을 감안, 행정청이 종합적인 판단을 하여 복합민원으로 허가 여부를 결정하고 있는데 피청구인이 청구인의 건축허가(개발행위포함)신청서에 대한 내용을 검토한 결과, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 및 같은법 시행령 제56조 별표1 개발행위허가기준 1, 분야별 검토사항 “다”목 주변지역과의 관계 등을 검토한 결과
나) ○○군의 주요관광지인 ○○○ 및 ○○문화촌이 일부 완료되어 많은 관광객이 찾고 있는 관광명소로 신청위치는 별첨 도면과 같이 2개 관광단지 사이에 연접되어 2개 지구를 연계한 확장예정지에 주유소 및 수리점을 신축시 주변지역 관련 검토에도 적합지 않아 건축허가(개발행위 포함)를 불허 처분한 것인바, 청구인은 관광지 조성계획을 추진하고 있는 보상협의에는 동의하지 않으면서 피청구인 소속 해당부서(문화관광과)의 의견은 별개로 하면서 설계사무소의 의견 등을 종합하여 적합하다는 판단으로 개별법상의 인·허가를 진행하였다는 주장은 건축허가에 따른 적합여부를 잘못 판단한 것이다.
9) 청구인은 문화재 발굴조사와 관련 청구인의 신청토지 면적이 1,495㎡로 2,000㎡미만의 건설공사에 해당되어 문화재보호법 제43조의3 제2항 제5호에 의한 지표조사 대상이 아니며, 피청구인이 시행하는 ○○문화촌조성사업 목적을 위한 총면적이 30,000㎡이상으로 문화재 지표조사 대상사업에 해당되어 문화재 발굴조사 또한 피청구인이 시행해야할 사항이라는 내용에 대하여
가) 청구인의 건축허가(개발해위포함) 신청지는 면적 자체만으로는 지표조사 대상이 되지 않으나 상기 지역은 신청토지를 포함 ○○○○문화촌 조성사업 목적을 위한 조성사업구간 면적이 30,000㎡가 초과되어 피청구인이 2004년 실시한 ○○○○문화촌조성계획 예정지내에 포함되어 피청구인이 위 지역에 대한 지표조사를 실시한 결과 유물 등이 발견된 유물산포지로 판명된 지역으로 문화재보호법시행령 제43조의3 제2항 제5호의 규정에 의거 지표조사에 따른 적용 제외대상이 될 수 없으며
나) 건축허가는 지표조사결과에 의거 문화재발굴조사를 실시하여야만 사업을 시행할 수 있으며, 문화재 발굴조사가 완료된 후 조사결과에 따라 건축허가여부가 결정되므로 발굴조사가 완료된 후 허가신청서가 접수되어야 하고, 문화재 발굴조사는 피청구인이 시행하여야 한다는 내용에 대하여는 현재까지도 편입대상 토지에 대한 토지매수가 되지 않고 있어 발굴조사가 지연되고 있으나, 토지매수가 완료되면 조성사업 예정구간에 대한 전반적인 발굴조사를 추진할 계획이다.
10) 청구인은 ○○리 신청토지를 포함 7필지는 ○○○ 편입대상 토지이나, ○나무 테마숲으로 ○○○ 조성이 되어 있지 않은 농경지와 잡종지 상태이고, 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」에 공원 등으로 토지이용계획이 확정 공시 되지 않았으며, 또한 ○○문화촌 주차장 및 사료 보관실 등의 설치를 위한 예정부지에도 편입되지 않은 토지라는 내용에 대하여
가) 청구인의 신청토지는 1차 조성 완료된 ○○○(○나무 테마숲)에 포함되지는 않으나, ○○○ 편입대상 토지에 포함되어, 토지매입이 완료되면 ○○○ 및 ○○문화촌 주차장 및 사료보관실 등의 시설부지로 추진할 계획이고
나) 「국토의 계획 및 이용에 관한법률 시행령」 제56조 별표1(개발행위 허가기준)은 반드시 공원지역으로 확정 고시되어야만 건축(개발행위 포함)허가 여부를 검토하는 것이 아니며, 주변 이용 상황 및 토지이용계획 등을 종합검토 하도록 규정하고 있는바, 신청위치가 ○○문화촌과 ○○○ 사이에 위치하고 있어 주변지역과 조화여부 등을 검토시 허가기준에 적합하지 않을 뿐 아니라 상기지역이 편입부지에 포함되어 추진 중에 있는 점을 감안할 때, 이 사건 신청 토지에 주유소 및 수리점을 건립시 토지이용계획에도 적합하지 않아 불허가 처분한 것이다.
11) 청구인은 신청 토지가 전형적인 농촌마을 앞에 위치한 곳이며 ○○○ 조성사업에 편입시켰다가 매수를 포기한 토지임에도 토지이용실태와 토지이용계획이 조화롭지 못하다는 이유로 피청구인의 행정행위는 너무 과도한 재량권 남용이고 재산권행사를 방해하는 행위이므로 행정처분을 취소하여 달라는 주장에 대하여
가) 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」은 국토의 무분별한 개발을 예방하고 균형 있는 국토개발을 위하여 같은법 시행령 제56조 별표 1 규정 1 분야별 검토사항에 주변지역과의 관계 및 2. 개발행위별 검토사항 “가”에는 도로, 상하수도가 설치되지 않은 경우는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치는 원칙적으로 허가하지 않도록 규정하고 있으며
나) 이와 관련 신청위치는 상기 서술한 바와 같이 우리군 주요 관광벨트에 연접된 토지로서 주변과의 관계 검토시 허가기준에 맞지 않을 뿐 아니라, 관광개발예정지에 주유소 및 수리점을 신축 운영시 관광지 개발 및 관광지 운영에 많은 어려움이 예상되고, 군 관광지 이미지도 손상될 것으로 판단되어 불허 처분하였는바, 청구인의 이 사건 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다.
4. 이 사건 행정처분의 위법·부당 여부
가. 관계 법령
1) 건축법 제8조
2) 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제56조, 제57조, 제58조
3) 「국토의 계획 및 이용에 관한법률 시행령」 제56조
4) 행정심판법 제1조, 제2조, 제3조, 제18조
나. 사실의 인정
행정심판청구서 및 답변서, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 청구인은 2006. 12. 28. 피청구인에게 ○○군 ○○읍 ○○리 89번지외 1필지(자연녹지지역, 관리지역, 총면적 2,212㎡중 1,231㎡, 건축연면적 223.18㎡, 건물 2동) 상에 주유소 및 수리점 설치를 위해 건축(개발행위포함)허가를 신청하였다.
2) 피청구인은 2007. 1. 15. 청구인에게 건축(개발행위포함)허가 불허가처분을 하였는데, 불허가 사유는 ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못함으로써 개발행위허가 기준에 적합하지 않을 뿐 아니라, ② 지난 2004년 실시한 ○○ ○○문화촌조성사업 구간내 문화재 지표조사와 관련하여 결과 보고된 [○○유물산포지]에 포함된 지역으로 사업추진에 앞서 매장 문화재 전문기관이 시행하는 발굴조사를 실시 조사결과에 따라 사업시행여부가 결정되어야 할 것이며, ③ 인근에 ○○문화촌조성사업 대상지로 확정되어, 상기 번지 또한 ○○문화촌 확장예정지로서 우리군의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌이 바로 연접되어 있어 개발행위허가가 이루어질 경우 자연경관 훼손은 물론 관광객 유치에도 문제가 될 것으로 판단된다는 것이었다.
3) 청구인은 2007. 1. 30. 피청구인에게 주유소 및 수리점 설치에 따른 건축 불허가 이의신청을 하자, 피청구인은 민원조정위원회 심의 결과에 따라 2007. 2. 21. 이의신청을 기각하였는데, 기각 이유는 신청지역은 우리군의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌 사이에 위치, 연접되어 있을 뿐 아니라 ○○문화촌 확장 예정부지로 개발행위허가시 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지 이용실태 및 토지이용계획과 조화를 이루지 못하여 개발행위허가 기준에 적합하지 않다는 이유였고, 이의신청을 기각하면서 처분을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판을 제기할 수 있음을 통보하였다.
4) 현장검증 개요 및 현장여건 등 확인 결과는 다음과 같다.
《현장검증 개요》
○ 일 시 : 2007. 7. 10.(화) 10:30 ～ 11:10
○ 장 소 : ○○군 ○○읍 ○○리 89번지 신청지
○ 참 석
- 재결청 관계공무원(3) : 법무담당관외 2인
- 청구인 측(1) : ○○○
- 피청구인 측(7) : ○○군 민원과장 ○○○외 6
《현장 여건 등 확인 결과》
○ 신청지는 ○○ ○○○과 ○○문화촌 확장예정지 사이에 위치하고 있고, ○○, ○○ ～ ○○ ○○간 국도 29호선 노선(편도 2차선)에 20m 정도 접하고 있으며, 도로 건너편에는 ○○대학 설립에 따른 주민 이주 마을인 ○○리 3구(50여 세대) 마을이 위치하고 있어, 상수도의 경우 ○○리 3구 마을에서 연결이 가능하고 하수도의 경우도 국도 29호선 인도와 차로 사이에 기 설치되어 있고, 이미 ○○리 3구 마을대표로부터 버스승강장 이설 동의서를 받은 후 익산지방국토관리청장으로부터 도로의 점용허가를 받은 것으로 보아 주유소 등의 건축시 기반시설 이용 문제는 해결될 수 있는 것으로 판단됨
○ 신청지는 ○○○ 조성사업 계획 부지에 포함되어 청구인과 보상협의가 진행되다가 청구인의 이의제기에 따라 보상협의가 중단되었고, 이후 ○○○ 조성사업을 위한 별도의 도시계획상 사업지구 고시 등의 법적 제한 절차를 진행하지 않은 것과 토지의 수용 재결 등이 이루어지지 않은 것으로 보아 사실상 ○○○ 조성사업은 종결된 것으로 이해되고, ○○문화촌 조성사업과 관련한 주차장예정 부지로 협의 중인 2007년도 매수 협의 대상 토지조서에 포함되어 있지 않아 청구인과 매수 협의를 한 적이 없는 것으로 보아 이 사건 신청지는 ○○○ 및 ○○문화촌 조성사업에 직접적으로 관련이 있는 토지로 인정하기는 어려운 것으로 보여짐
다. 판 단
1) 관계 법률
가) 건축허가에 대하여
건축법 제8조제1항은 “건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있으며
나) 개발행위의 허가에 대하여
「국토의 계획 및 이용에 관한법률」제56조제1항은 “건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 행위로서 대통령령이 정하는 행위(이하 "개발행위"라 한다)를 하고자 하는 자는 특별시장·광역시장·시장 또는 군수의 허가(이하 "개발행위허가"라 한다)를 받아야 한다.”고 하고
다) 개발행위허가의 기준에 대하여
같은법 제58조제1항제1호 내지 제5호는 “특별시장·광역시장·시장 또는 군수는 개발행위허가의 신청내용이 1. 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 2. 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 5. 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다.”고 규정하며
같은조 제3항은 “개발행위허가의 기준 등에 관하여 필요한 세부사항은 대통령령으로 정한다.”고 규정하는 한편
대통령령인 「국토의 계획 및 이용에 관한법률 시행령」제56조제1항은 “법 제58조제3항의 규정에 의한 개발행위허가의 기준은 [별표 1]과 같다.”고 규정하고
개발행위허가기준(제56조 관련) [별표 1] 1. 분야별 검토사항 라. 주변지역과의 관계, (1) 개발행위로 건축 또는 설치하는 건축물 또는 공작물이 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니하고, 그 높이·형태 및 색채가 주변건축물과 조화를 이루어야 하며, 도시계획으로 경관계획이 수립되어 있는 경우에는 그에 적합할 것, (2) 개발행위로 인하여 당해 지역 및 그 주변지역에 대기오염·수질오염·토질오염·소음·진동·분진 등에 의한 환경오염·생태계파괴·위해발생 등이 발생할 우려가 없을 것. 다만, 환경오염·생태계파괴·위해발생 등의 방지가 가능하여 환경오염의 방지, 위해의 방지, 조경, 녹지의 조성, 완충지대의 설치 등을 허가의 조건으로 붙이는 경우에는 그러하지 아니하다., (3) 개발행위로 인하여 녹지축이 절단되지 아니하고, 개발행위로 배수가 변경되어 하천·호소·습지로의 유수를 막지 아니할 것으로 규정하고 있고
2. 개발행위별 검토사항 가. 건축물의 건축 또는 공작물의 설치, (1) 「건축법」의 적용을 받는 건축물의 건축 또는 공작물의 설치에 해당하는 경우 그 건축 또는 설치의 기준에 관하여는「건축법」의 규정과 법 및 이 영이 정하는 바에 의하고, 그 건축 또는 설치의 절차에 관하여는 「건축법」의 규정에 의할 것. 이 경우 건축물의 건축 또는 공작물의 설치를 목적으로 하는 토지의 형질변경 또는 토석의 채취에 관한 개발행위허가는 「건축법」에 의한 건축 또는 설치의 절차와 동시에 할 수 있다., (2) 도로·수도 및 하수도가 설치되지 아니한 지역에 대하여는 건축물의 건축(건축을 목적으로 하는 토지의 형질변경을 포함한다)을 허가하지 아니할 것. 다만, 무질서한 개발을 초래하지 아니하는 범위안에서 도시계획조례가 정하는 경우에는 그러하지 아니하다고 규정하고 있으며
라) 자연녹지지역 및 관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 대하여
「○○군 도시계획조례」제30조제16호 및 제23호는 군도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로 ‘위험물저장 및 처리시설 및 자동차관련시설’을 규정하고 있다.
2) 관련 판례
가) 허가권자가 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부할 수 있는지 여부에 대하여
“건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201).”고 판시하고 있으며
나) 비례의 원칙(과잉조치 금지의 원칙)과 관련한 판례로
“행정법상 비례의 원칙(과잉조치 금지의 원칙)은 행정작용에 의한 권리의 침해는 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 이익교량을 전혀 하지 아니하였거나 이익교량의 고려대상에 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익교량을 하기는 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다. 또 여기서 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)이란 어떤 행정목적을 달성하기 위한 수단은 그 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다는 헌법상의 원칙을 말하는 것이다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380).”고 판시하고 있다.
3) 먼저, 청구인은 “피청구인이 2007. 1. 15. 청구인에게 한 건축(개발행위)허가신청 불허가처분과 피청구인이 2007. 2. 21. 청구인에게 한 건축(개발행위)허가신청 불허가처분에 대한 이의신청 기각처분은 이를 모두 취소한다.”는 취지의 행정심판을 청구하고 있는데
가) 형식적인 측면에서 건축(개발행위)허가신청 불허가처분과 불허가처분에 대한 이의신청 기각처분을 별개의 처분으로 본다면, 피청구인이 2007. 1. 15. 한 건축(개발행위)허가신청 불허가처분의 경우 청구인이 2007. 1. 30.에 한 이의신청에 대하여 피청구인의 기각처분이 2007. 2. 21.에 있었고, 행정심판 청구를 2007. 5. 21.에 하였으므로 심판청구기간에 대하여 행정심판법 제18조제1항의 “심판청구는 처분이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다.”는 규정에 의하여 2007. 1. 30.을 기산점으로 보면 심판청구기간이 도과된 것으로 보여 지나
나) 실체적인 측면에서 건축(개발행위)허가신청 불허가처분과 불허가처분에 대한 이의신청 기각처분을 연속된 하나의 처분으로 본다면, 심판청구기간이 도과되는 문제는 해결될 것으로 보여 지므로
다) 결국 행정심판절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분 그밖에 공권력의 행사·불행사 등으로 인한 국민의 권리 또는 이익의 침해를 구제하고자하는 행정심판법 제1조의 목적과 청구인과 피청구인 모두 연속된 하나의 처분으로 보고 심판청구기간을 문제 삼고 있지 않는 점 등을 감안할 때, 청구인의 권익 구제를 위하여 청구인의 청구취지대로 불허가 처분과 이의신청 기각처분 모두를 하나의 연속된 처분으로 인정하는 것이 타당하다고 할 것이다.
4) 피청구인의 불허가 및 기각사유에 대한 판단
가) ① 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제58조제1항제4호의 규정에 의거 주변지역의 토지 이용실태 또는 토지이용계획과 조화를 이루지 못함으로써 개발행위허가 기준에 적합하지 않을 뿐 아니라, ② 지난 2004년 실시한 ○○ ○○문화촌조성사업 구간내 문화재 지표조사와 관련하여 결과 보고된 [○○유물산포지]에 포함된 지역으로 사업추진에 앞서 매장 문화재 전문기관이 시행하는 발굴조사를 실시 조사결과에 따라 사업시행여부가 결정되어야 할 것이며, ③ 인근에 ○○문화촌조성사업 대상지로 확정되어, 상기 번지 또한 ○○문화촌 확장예정지로서 우리군의 주요 관광지인 ○○○과 ○○문화촌이 바로 연접되어 있어 개발행위허가가 이루어질 경우 자연경관 훼손은 물론 관광객 유치에도 문제가 될 것으로 판단된다는 피청구인의 불허가 및 기각 사유에 대하여
나) 판례는 허가권자가 관계 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 그 허가신청을 거부할 수 있는지 여부에 대하여, “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 중대한 공익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2003. 4. 25. 선고 2002두3201).”고 판시하고 있는바, 이 사건 개발행위허가와 관련하여 중대한 공익상의 필요가 없다면, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하는 제한 사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다고 할 것인데
다) 청구인과 피청구인이 제출한 증거자료에 의하면, 청구인은 관계 법령에서 정하고 있는 토지등기부등본, 건축허가조사 및 검사조서, 건축개요, 위험물 저장탱크 명세표, 건축물의 설계 및 감리계약서, 도로점용허가증, 토지이용계획확인서, 지적도 등의 관련 서류를 첨부하여 건축(개발행위)허가신청서를 피청구인에게 제출한 사실이 인정되므로 청구인은 관계 법령에서 정하고 있는 허가신청요건을 충족하고 있고
라) 관계 법령에서 정하고 있는 제한 사유로 ① 개발행위허가의 기준에 대하여, 「국토의 계획 및 이용에 관한법률」 제58조제1항제1호 내지 제5호는 “군수는 개발행위허가의 신청내용이 1. 용도지역별 특성을 감안하여 대통령령이 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것, 2. 도시관리계획의 내용에 배치되지 아니할 것, 3. 도시계획사업의 시행에 지장이 없을 것, 4. 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획, 건축물의 높이, 토지의 경사도, 수목의 상태, 물의 배수, 하천·호소·습지의 배수 등 주변 환경 또는 경관과 조화를 이룰 것, 5. 당해 개발행위에 따른 기반시설의 설치 또는 그에 필요한 용지의 확보계획이 적정할 것의 기준에 적합한 경우에 한하여 개발행위허가를 하여야 한다.”고 규정하고 있고, ② 자연녹지지역 및 관리지역 안에서 건축할 수 있는 건축물에 대하여 「○○군 도시계획조례」제30조제16호 및 제23호는 군도시계획조례가 정하는 바에 의하여 건축할 수 있는 건축물로 ‘위험물저장 및 처리시설 및 자동차관련시설’을 규정하고 있는바
마) 현장을 확인한 결과 신청지는 ○○ ○○○과 ○○문화촌 확장예정지 사이에 위치하고 있으나, ○○, ○○ ～ ○○ ○○간 국도 29호선 노선(편도 2차선)에 20m 정도 접하고 있고, 도로 건너편에는 ○○대학 설립에 따른 주민 이주 마을인 ○○리 3구(50여 세대) 마을이 위치하고 있어, ① 상수도의 경우 ○○리 3구 마을에서 연결이 가능하고 하수도의 경우도 국도 29호선 인도와 차로 사이에 기 설치되어 있고, 이미 ○○리 3구 마을대표로부터 버스승강장 이설 동의서를 받은 후 익산지방국토관리청장으로부터 도로의 점용허가를 받았으므로 주유소 등의 건축시 기반시설 이용 문제는 해결될 수 있는 것으로 보여 지는 점, ② 신청지는 ○○○ 조성사업 계획 부지에 포함되어 청구인과 보상협의가 진행되다가 청구인의 이의제기에 따라 보상협의가 중단되었고, 이후 ○○○ 조성사업을 위한 별도의 도시계획상 사업지구 고시 등의 법적 제한 절차를 진행하지 않은 것과 토지의 수용 재결 등이 이루어지지 않은 것으로 보아 사실상 ○○○ 조성사업은 사업의 진척이 없는 것으로 보여 지는 점, ③ ○○문화촌 조성사업과 관련한 주차장예정 부지로 협의 중인 2007년도 매수 협의 대상 토지조서에 포함되어 있지 않고, 청구인과 매수 협의를 한 적이 없는 것으로 보아 이 사건 신청지는 ○○○ 및 ○○문화촌 조성사업에 직접적으로 관련이 있는 토지로 인정하기는 어려운 것으로 보여 지는 점 등을 감안할 때, 관계 법령 및 관련 조례에서 정하고 있는 제한 사유에도 해당되지 않는다고 판단되고
바) 또한, 판례는 “행정법상 비례의 원칙(과잉조치 금지의 원칙)은 행정작용에 의한 권리의 침해는 관련된 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론, 공익 상호간과 사익 상호간에도 정당하게 비교·교량하여야 하고 그 비교·교량은 비례의 원칙에 적합하도록 하여야 하는 것이므로, 만약 이익교량을 전혀 하지 아니하였거나 이익교량의 고려대상에 포함시켜야 할 중요한 사항을 누락한 경우 또는 이익교량을 하기는 하였으나 그것이 비례의 원칙에 어긋나게 된 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380).”고 판시하고 있는바
사) 피청구인이 이 사건 불허가 및 기각처분을 통해 달성하고자 하는 행정목적 및 공익의 실현과 청구인이 주유소 등의 시설을 위해 관련 설계 비용 등에 소요된 금전적 손실, 피청구인이 제1종 지구단위계획 구역의 지정대상에 대하여 「○○군 도시계획조례」제15조에 지구단위계획수립 등을 통한 도로의 확보 등 기반시설의 정비 및 ○○지 환경정비가 필요한 지역, 건축물의 용도제한 및 유지가 필요한 지역, 독특한 자연생태적 특성에 따른 친환경적인 개발유도가 필요한 지역 등을 지정하여 법적 제한 절차를 이행할 수 있음에도 관련 절차를 이행하지 않은 점 등을 종합적으로 비교·교량하여 본다하더라도 반드시 피청구인이 입게 될 공익적 측면의 손해가 청구인의 재산상의 피해보다 크다고 만 할 수 없어 중대한 공익상의 필요가 있다고 보여 지지 않는다고 할 것이다.
아) 결국 청구인 적법한 허가신청 요건을 갖춘데 대하여 피청구인의 이 사건 불허가 및 기각 사유는 관계 법령에서 정하는 제한 사유에 해당되지 않으며, 중대한 공익상의 필요도 인정되지 않는다 할 것이므로 이와 관련한 피청구인의 불허가 및 기각사유와 관련 주장은 타당성을 인정하기 어려운 것으로 보여 진다.
4) 따라서 이 사건에 대한 피청구인의 불허가 및 기각사유는 관계 법령에서 정하는 제한 사유에 해당되지 않고, 중대한 공익상의 필요도 인정되지 않는다 할 것이므로 피청구인의 이 사건 개발행위허가신청 불허가 처분은 위법·부당한 처분이라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.