(2006-89, 건축법위반 이행강제금부과처분 취소청구)
0. 재 결 일 : 2007. 1. 5.
0. 주 문
피청구인이 2006. 6. 15. 청구인에게 한 건축법위반 이행강제금 913,000원의 부과처분은 이를 300,000천원으로 경감한다.
0. 청구취지
피청구인이 2006. 6. 15. 청구인에게 한 건축법위반 이행강제금 913,000원의 부과처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인은 2004. 4.경 건축 등 개발행위 제한을 받는 웅천 택지개발지구내에 위치하고 있는 청구인 소유의 ○○시 ○○동 627번지내 화장실 등을 무단 개축(22.55㎡)하였고, 이에 피청구인은 기존건축물을 철거한 현장 및 무단 개축한 건물을 적발하여 2004. 7. 1. 1차로 이행강제금 645천원(비송사건절차법에 따라 법원에서 500천원으로 감액 결정)을 부과하였고, 2005. 11. 11. 2차 이행강제금 907천원을 부과하였으며, 2006. 6. 15. 3차 이행강제금 913천원을 부과함에 따라 이 사건 부과처분이 부당하다는 이유로 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
가. 심판청구 이유
1) 청구인은 너무 낡고 위험한 화장실을 수세식 화장실로 개조하기 위하여 개축을 하였으나 단 한평도 늘리지 않았다. 실제로 초등학생인 조카가 빠져 고생한 적이 있고 비가 새어서 개축하지 않으면 안 될 상태였다. 또한, 주변에 사는 주민들의 약 90%이상이 화장실 등을 개축하였음에도 불구하고 청구인만 단속된 것은 부당할 뿐만 아니라 당시 피청구인 소속 허가민원과장이 사후승인 약속을 하여놓고 불이행하였다.
2) 건축법의 입법취지는 공공의 질서를 훼손하고 상당한 위법이 있는 경우 즉, 신축을 한다든가 보상목적으로 건축하는 행위를 규제하기 위한 것임에도 주민들의 최소한의 주거환경을 보장하지 않는 과도한 법적용과 주민불편을 외면하는 행정은 납득이 되지 않는다. 특히 청구인이 알아본 바 화장실을 개조하였다 하여 철거명령이나 이행강제금을 부과한 지자체는 찾아볼 수 없었음이 이를 증명한다 할 것이다.
3) 청구인의 생각으로는 2004년 처음 부과된 이행강제금만 납부하면 끝나는 것으로 알고 있었는데 다음해인 2005년에도 나오고 또 2006년 올해에도 많은 금액의 이행강제금이 부과되어 큰 부담이 되고 있다.
나. 결 론
따라서 최소한의 주거환경을 고려치 않는 과도한 법적용과 주민불편을 외면하는 피청구인의 행정이 납득되지 않으므로 청구인에게 부과한 이행강제금 부과처분은 취소되어야 할 것이다.
3. 피청구인 주장
가. 사건 개요
피청구인은 2004. 4. 13. ○○시 ○○동 627번지 내에서 위반건축물 축조에 따른 전화민원신고가 접수되어 현지 확인결과 화장실 등(22.55㎡)을 무단 증·개축하여 2004. 4. 16. 1차로 자진철거 시정명령 및 이행강제금 부과계고하고, 2004. 5. 13. 2차 자진철거 시정명령 및 이행강제금 부과계고를 한 후에도 계속 시정하지 않아 2004. 7. 1. 1회차로 이행강제금 645천원을 부과하였다. 그리고 2005. 11. 11. 2회차 907천원을, 2006. 6. 15. 3회차 913천원을 부과하였다.
나. 청구인의 위반 건축물 현황은 총 22.55㎡(화장실 4.41㎡, 창고 7.25㎡, 방 9.45㎡, 보일러실 1.44㎡)로 화장실 뿐만 아니라 그 외 용도의 건축물도 증축하였다. 참고로 건축물관리대장상 기존 화장실의 면적은 6㎡에 지나지 않는다.
다. 또한 위 지역은 산업입지및개발에관한법률 제12조(지정된 산업단지안에서의 행위제한) 및 같은법 시행령 제14조의 규정에 의거 현재 여수국가공업단지 개발사업(○○지구 택지개발) 2단계 지역으로 건축이 허용되지 않고 관련 개발행위가 제한되고 있다.
□ ○○지구 택지조성 사업 내역
○ 1974. 4. 1. : ○○국가산업단지지정(건설부 고시 제192호)
○ 1981. 3. 11. : 산업기지개발 기본계획 실시
○ 1992. 12. 21. : ○○국가산업단지개발계획 실시계획승인(전남고시 제261호)
○ 2000. 12. 15. : 기본 및 실시계획용역 착수
○ 2002. 6. 28. : ○○국가산업단지개발계획변경에 따른 주민의견 청취
○ 2002. 7. 29. : ○○국가산업단지개발계획변경을 위한 공람공고
○ 2002. 9. 19. : ○○국가산업단지개발계획 변경 고시(전라남도 제2002-190호)
○ 2002. 9. 24. : ○○국가산업단지개발계획변경 고시에 따른 공람
○ 2002. 9. 25. : ○○국가산업단지개발계획 변경공고(○○시 제2002-631호)
○ 2003. 2. 28. : ○○도시관리계획 변경결정을 위한 사전 공람 공고
○ 2004. 2. 5. : 국가산단개발사업(택지조성)실시계획변경 승인
○ 2004. 4. 27. : ○○지구 택지개발공사 착공(2004. 4. 20. 계약)
○ 2006. 6.현재 : 1단계 1차사업 준공
라. 청구인의 불법 건축물과 관련 당시 허가민원과장외 1인이 사후승인 약속 후 불이행을 주장하나 청구인과 같이 동일한 시점인 ‘06. 4월중 단속된 위반 건축물이 6건으로 한결같이 건물 노후화 및 재건축의 불가피함을 주장하고 있는 상황에서 청구인에게만 사후승인을 약속했다는 주장은 사실과 다르다.
마. 이행강제금 산출 근거
1) 청구인의 위반건축물은 건축법 제69조제1항(위반건축물 등에 대한 조치), 제69조의 2(이행강제금) 및 같은법 시행령 제115조의 2(이행강제금 부과 및 징수), ○○시건축조례 제41조(이행강제금 부과) 규정에 의거 아래와 같이 적법하게 산출되었으며, 제69조의 2 제1항 및 제4항의 규정에 의한 85㎡ 이하의 주거용 건축물에 해당되어 산출된 이행강제금에서 조례가 정하는 범위안에서 1/2까지 최고 감액 부과되었고 부과회수는 5회 이내로 규정하고 있으므로 금회가 3회차로 앞으로 2회만 남았다.
2) 이행강제금 산출 근거
가) 산출식 : 신축건축물기준가액(470,000원)×구조지수×용도지수×위치지수(공시지가)×경과년수별잔가율(2004년도)×면적(㎡)×법정요율
나) 산출액 : 470,000×0.6(시멘트블럭)×0.6(주택)×0.94(121,000원)× [1- (0.045×2)]×25.25×50/100×1/2 = 913,000(천원미만 절사)
바. 결 론
1) 청구인의 지역은 산업입지및개발에관한 법률 제12조(지정된산업단지안에서의 행위제한) 및 동법시행령 제14조의 규정에 의거 일체의 행위를(현재 인접지 택지조성 중에 있음) 할 수 없다. 그러나 청구인은 알면서도 위법(무허가)행위를 하였고, 피청구인이 청구인에게 위법건축행위에 대하여 건축법 제69조 제1항에 의거 위반건축물을 시정토록 지시하였으나 이행하지 않아 이행강제금이 부과 처분된 것이다.
2) 청구인의 건축법 제69조의2(이행강제금) 및 시행령 제115조의2(이행강제금 부과 및 징수), ○○시건축조례 제41조(이행강제금 부과)에 의거하여 적법하게 산정한 이행강제금 부과처분에 대한 청구인의 “건축법위반 이행강제금 부과처분 취소청구”는 기각되어야 할 것이다.
4. 도 관계과장(○○ 과장)의 의견
가. 이 사건의 경위
이 사건은 청구인이 ○○시 ○○동 627번지내 기존건축물을 증·개축하는 과정에서 건축신고를 하지 아니하고 건축물을 축조하였음을 이유로 건축법 제69조의2 및 같은 법 시행령 제115조의2의 규정에 따라 이행강제금을 부과한 행정행위에 대하여 취소를 청구한 사건임
나. 청구인의 주장
청구인은 너무 낡고 위험한 화장실을 수세식화장실로 개조하기 위하여 개축을 하였으나 건축법의 입법 취지를 무시하고, 주민들의 최소한의 주거환경을 보장하지 않은 채 과도한 법적용과 주민불편을 외면하는 행정이 납득되지 않으며 이행강제금 부과는 부당함
다. 우리과 검토의견
이행강제금은 건축법 제69조의2의 규정에 의거 건축법령 등을 위반한 건축주 등에 대하여 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행 기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에 부과하는 것으로써, 당초 기존건축물의 화장실 면적은 건축물대장상 6㎡이었으나 신축건축물은 총22.55㎡로 건축신고 절차 없이 축조한 것으로 그 동안 피청구인이 청구인 에게 자진 철거토록 계고하였으나 이를 이행하지 않았으므로 청구인에게 이행강제금을 부과한 피청구인의 행정행위는 적법하다고 판단됨.
5. 이 사건 처분의 가혹성 여부
가. 관계 법령
1) 건축법 제69조, 제69조의 2
2) 건축법시행령 제115조의 2 [별표15]
나. 판단
1) 관계 법률 검토
가) 먼저, 위반건축물 등에 대한 조치와 관련한 법령의 규정을 살펴보면
건축법 제69조제1항은 “허가권자는 대지 또는 건축물이 이 법 또는 이 법의 규정에 의한 명령이나 처분에 위반한 경우에는 이 법의 규정에 의한 허가 또는 승인을 취소하거나 그 건축물의 건축주·공사시공자·현장관리인·소유자·관리자 또는 점유자(이하 "건축주등"이라 한다)에 대하여 그 공사의 중지를 명하거나 상당한 기간을 정하여 그 건축물의 철거·개축·증축·수선·용도변경·사용금지·사용제한 기타 필요한 조치를 명할 수 있다.”고 규정하고 있다.
나) 다음, 이행강제금과 관련한 법령의 규정을 살펴보면
건축법 제69조의2 제1항제2호는 “허가권자는 제69조제1항의 규정에 의하여 시정명령을 받은 후 시정기간내에 당해 시정명령의 이행을 하지 아니한 건축주등에 대하여는 당해 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하여 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 경우에는 「지방세법」에 의하여 당해 건축물에 적용되는 시가표준액에 상당하는 금액의 100분의 10의 범위안에서 그 위반내용에 따라 대통령령이 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다.”고 하며,
같은조 제2항은 “허가권자는 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하기 전에 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하여야 한다.”고 하고,
같은조 제3항은 “허가권자는 제1항의 규정에 의한 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액, 이행강제금의 부과사유, 이행강제금의 납부기한 및 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기관 등을 명시한 문서로써 행하여야 한다.”고 규정하고 있으며
이행강제금의 산정기준을 정하고 있는 같은법 시행령 제115조의2 제2항 [별표15]제1호는 “허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 건축물에 대하여 허가를 받지 아니하거나 신고를 하지 아니하고 용도변경을 한 부분의 시가표준액의 100분의 10에 해당하는 금액을 이행강제금의 금액으로 한다.”고 규정하고 있다.
2) 관련 판례 검토
가) 이행강제금은 위법건축물의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고, 그 궁극적인 목적을 달성하기 위해서는 위법건축물이 존재하는 한 계속하여 부과할 수밖에 없으며, 만약 통산부과횟수나 통산부과상한액의 제한을 두면 위법건축물의 소유자 등에게 위법건축물의 현상을 고착할 수 있는 길을 열어주게 됨으로써 이행강제금의 본래의 취지를 달성할 수 없게 될 수 있으므로, 건축법 제83조 제4항이 "허가권자는 최초의 시정명령이 있은 날을 기준으로 하여 1년에 2회의 범위 안에서 당해 시정명령이 이행될 때까지 반복하여 이행강제금을 부과·징수할 수 있다."고 규정하였다고 하여 과잉금지원칙에 반한다고 할 수도 없다(2005. 8.19. 선고 대법원 2005마30).
나) 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)상 그 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다(1998. 4.24. 선고 대법원 97누1501).
3) 청구인의 주장에 대한 검토
가) 청구인은 ○○시 ○○동 627번지내의 화장실이 너무 낡고 위험하여 수세식 화장실로 개축한 사실이 있으나 이는 주거환경개선을 위한 불가피한 상황이었음에도 불구하고, 피청구인의 최소한의 주거환경을 고려치 않는 과도한 법적용과 주민불편을 외면하는 행정이 납득되지 않으므로 청구인에게 부과한 이행강제금 부과처분은 취소되어야 한다는 주장에 대하여 살펴보면
가) 이행강제금이란 장래의 의무이행에 대하여 의무자에게 금전적 부담을 과하거나 자유를 제한하는 등 의무자를 심리적으로 압박하여 행정법상의 의무위반자 스스로에 의한 이행을 강제하기 위한 수단이라고 할 것으로서 결국 이행강제금은 위법건축물의 원상회복을 궁극적인 목적으로 하고 있다는 것을 감안할 때
나) 청구인의 무단 개축한 건물이 개축 등 개발행위를 제한하고 있는 웅천 택지개발지구내에 위치하고 있고, 위반건축물에 대하여 피청구인은 필요한 조치로 2006. 4. 21. 청구인에게 위반건축물 불이행에 대한 시정명령(시정 기한 2006. 5. 20.한) 및 이행강제금 부과·징수 계고를 한 후 2006. 6. 15. 이행강제금 913천원을 부과(3차)·징수 통보를 하였으므로 위반 사항에 대해 2006. 5. 20.까지 시정하라는 시정명령의 이행에 필요한 상당한 이행기한을 정하였으며, 그 기한까지 시정명령을 이행하지 아니하는 청구인에 대하여 이행강제금을 부과하기 전에 이행강제금을 부과·징수한다는 뜻을 미리 문서로써 계고하였음이 인정되고
다) 또한 피청구인이 2006. 6. 15. 청구인에게 이행강제금을 부과하면서 이행강제금의 금액, 이행강제금의 부과사유, 이행강제금의 납부기한 및 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기관 등을 명시한 문서로써 행한 사실도 인정된다고 할 것이고, 청구인도 이 사건 이행강제금의 부과에 대하여 수긍하고 있음을 감안할 때 피청구인의 이 사건 처분은 건축법령상 소정의 절차에 따라 처분한 것으로 인정된다고 할 것이다.
라) 따라서 피청구인이 한 이 사건 이행강제금 부과처분은 청구인의 현존하는 위반건축물에 대하여 건축법령상 소정의 절차에 따라 처분한 점이 인정된다고 할 것이므로 피청구인이 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 처분이라고 볼 수 없다고 할 것이나
마) 판례에서도 비례의 원칙(과잉금지의 원칙)상 그 행정목적을 달성하기 위한 수단은 목적달성에 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이어야 하며, 아울러 그 수단의 도입으로 인한 침해가 의도하는 공익을 능가하여서는 아니 된다(1998. 4.24. 선고 대법원 97누1501)고 판시하고 있는 바, 비록 이 사건 건축물이 위법한 건축물이라고 하더라도 비가 새는 등 너무 낡고 위험하여 최소한의 주거환경 개선이 필요 했던 점, 2004년 최초 부과된 이행강제금에 대하여 비송사건절차법의 절차에 따라 법원에서 감액결정 받은 사실이 있는 점 등을 감안할 때 청구인의 위반행위에 대하여 피청구인이 한 이 사건 처분은 그 행정목적을 달성하기 위한 유효·적절하고 또한 가능한 한 최소한의 침해에 해당한다고 보기는 어렵다 할 것이므로 결국, 피청구인의 공익상의 필요에 의하여 한 처분임을 감안한다 하더라도 청구인에게는 감당하기 어려운 다소 가혹한 처분이라 할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 이행강제금 913천원의 부과처분은 이를 300천원으로 변경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.