주 문 : 청구인의 청구를 기각한다.
청구취지 : 피청구인이 2006. 4. 18 청구외 사회복지법인 동심원에 대하여 한 건축허가처분은 이를 취소한다.
(행심2006-139호)
이 유
1. 사건개요
피청구인은 2006. 4. 18 청구외 사회복지법인 ㅇㅇㅇ이 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 168-3(993㎡, 답), 171-2(1,898㎡, 대지)번지에 교육연구 및 복지시설(노인복지시설)(건축연면적: 1,634.07㎡)로 건축허가신청을 한 것에 대하여 건축허가처분(이하“이건 처분”이라 한다.)을 하자, 청구인은 2006. 6. 21 전라북도지사에게 행정심판을 청구하였다.
2. 청구인 주장
이에 대해 청구인은 다음과 같이 주장한다.
지금부터 3년전에 ㅇㅇㅇ라는 사람이 평화로운 시골마을 중앙에 이주해와 슬그머니 노인 복지시설을 소규모로 운영하다가 2006년 3월 시설을 확장할 목적으로 인접농지를 구입하고 피청구인에게 건축허가신청을 하자, 피청구인은 절차에 따라 농지전용허가 확인을 하여 보고하도록 농지관리위원회에 지시하여 회의가 개최되었을 때 마을 한복판에 대형시설 건립 시 주민들에 미칠 피해사항들을 강력히 제기하였으나 주민들의 편익을 최우선으로 해야 할 피청구인이 현지 답사하여 현지상황을 살펴보고 주민들의 여론을 직접 들어보는 절차를 생략하고 허가처분을 한 것은 부당하다고 생각되기에 이건 청구를 하게 된 것이다.
이건 처분으로 마을사람들이 입게 될 어려움은 회의록(이건 관련 김제시 금산면 농지전용위원회 회의록을 증거서류로 제출하였다.)에 나타난 바와 같이 식수부족문제, 마을 진입로 교통량 문제, 정화시설 용량부족 외에도 마을미관 문제도 있다. 노인 시설이 소규모로 운영될 때에도 마을에 낯선 노인분들이 환자복을 입고, 지팡이를 짚고 마을을 배회하며 심지어 울타리나 대문에 방뇨하고 또 환자가 없어졌다고 시설원장이 집집을 찾아 헤매는 등 불안을 느껴오다가, 이 시설이 대형화 되었을 때 예상되는 상황에 주민들은 더욱 당황하고 있다. 누구나 노인이 되는 것은 자연의 이치이며 또 불편한 노인들을 위한 국가의 복지정책에 누가 반대하겠습니까만 이 시설을 마을 복판이 아닌 마을 주변으로 옮기도록 피청구인에게 촉구하며, 따라서 이건 허가 처분은 취소되어야 한다.
청구인은 다음과 같이 보충서면을 제출하였다.
가. 우선 행정심판위원회 위원님들의 노고에 깊은 감사 말씀드린다.
나. 피청구인 답변에 대한 보충서면 전에 본(ㅇㅇ) 마을의 배경과 ㅇㅇㅇ 대표 ㅇㅇㅇ의 행위에 대하여 간단하게 설명을 드리고자 한다.
(1) 본 마을은 400여년전에 형성된 마을로써 국호1호선 인접마을이며, 이 도로로부터 80여미터 지점에 70년대 새마을 취락구조 개선사업으로 9세대의 주택을 건립하여 거주하고 있으며, 여기에서 50여미터 지점에 일반음식점 2개(이중 1개소가 ㅇㅇㅇ으로 당초 일반음식점이었음)와 주택 1동이 있으며 여기에서 100여미터 지점에 마을 회관을 비롯하여 50여 세대의 마을이 조성되어 있다. 그 위로는 구성산이란 명산을 중심으로 산이 병풍을 치고 있어 아주 공기 좋고 환경 오염될 곳이 없는 전원 주거 지역으로 현재 60여 세대가 화목하고 단합된 모습으로 영농생활에 열심히 종사하는 순박한 농민들이다. 이러한 자연 환경과 주민들의 순박함이 외부로 알려지면서 요즈음 농촌의 현실인 인구 감소와 이에 따른 폐가 증가와는 달리 본 마을은 외부에서 주거를 목적으로 입주하려는 사람이 항상 있어 왔으며, 지금도 ㅇㅇ면 56개 마을에서 인구가 늘어나는 유일한 마을이다.
(2) ㅇㅇㅇ 대표자 ㅇㅇㅇ는 2003년 본 마을 일반음식점(ㅇㅇㅇㅇㅇ)을 매입하고 이주해와서 마을 주민들에게는 이 곳에서 음식점을 한다고 거짓말하고는 204년 5월부터 허가 없이 무인가로 노인수용시설을 10개월간 운영하다가 뒤 늦은 2005. 3. 11 사회복지법인 동심원의 설립 허가를 받아 2005년 6월 소유권 이전을 동심원으로 하였으며 건축물의 기재사항 변경신청(일반음식점에서 복지시설로)은 2005. 9. 27 실시하였는데, 법인 동심원으로 소유권 이전과 용도변경신청일자가 맞지 아니하며 (일반음식점인 건물을 사회복지법인 동심원 설립허가 함.) 2006년 즉 금년 초에 인근 토지 163-3 답 993㎡를 매입할 때에도 주민들에게는 이를 동심원 신축 1634.07㎡(494.31평)을 3층으로 건립하여 중증환자 유치를 확대 운영하기 위함이라는 것을 감쪽같이 속이고 여기에 목욕탕, 물리치료실을 건축하여 주민들이 이용할 수 있게 하려 한다고 거짓말만 일삼았다. 이러한 비도덕적인 사람이 사회복지 법인이라는 명분아래 자기 일족들의 소득사업을 위하여 국민이 납부한 세금을 정부로부터 15억원을 보조 받아 중증환자 노인들을 얼마나 잘 모시고 사회사업을 할 것인가 의심스럽다. 또한, 거짓말로 마을 주민들을 기만하고 계획적으로 본 사업을 추진하기 위하여 관계당국을 찾아다니며 활동한 아주 비 도덕적이고 파렴치한 인간으로 생각된다.
다. 다음은 이 시설이 마을 중앙에 들어설 경우 주민 생활에 끼칠 문제점 및 피해사항을 말씀드리겠다.
피해 첫째 : 우선 교통문제입니다. 국도 1호선에서 ㅇㅇㅇ 현장까지 거리는 278미터의 마을 진입로로써 그 절반 이상인 140여m가 폭이 4m를 넘지 못하며 이 중에는 폭이 340cm 인 좁은 곳이 50여m나 되어 승용차도 비껴가지 못하는 노폭인데(도로실측도를 증거 서류로 제출하였다.) 김제시는 무슨 근거로 도로 폭을 6.8미터이고 막다른 곳은 4.3미터 2개소로 하였는지 이해가 가지 않으며 지금도 마을 학생들의 유일한 통학로인 이 좁은 도로를 마을 주민들의 차량들과 사찰(마을 위에 사찰 3개가 있음) 왕래 차량 또 음식점 왕래 차량들로 대 혼잡을 이루고 있는데 여기에 임종을 앞둔 대형 중증환자 수용시설이 들어설 경우 환자 가족들 차량, 면회 차랑, 구급차량, 장의 차량들이 수시로 왕래한다면 어린 학생들의 안전도 불안하고 더구나 1년 가까이 걸친 공사 기간 중 대형 공사 차량들로 인하여 사람들도 통행이 불가능 할 뿐 아니라 그 분진 때문에 주민들의 고통은 이루 말할 수가 없을 것이다.
피해 둘째 : 다음은 생활용수 문제이다. 김제시청 답변에 의하면 이 시설은 마을의 생활수를 이용하지 않고 자체적으로 지하수를 개발한다고 하는데 본 마을은 산간지로 지층이 토사 암반으로 되어 있어 당초 본 마을지역에서는 지하수 개발이 불가하여 현재 동심원 옆 장어잔치 농장에서 개발한 지하수를 마을 위 물탱크로 끌어올려 마을 주민들의 생활용수로 활용하는데 그나마 수량이 부족하여 아랫마을 9세대는 이 마저 이용을 하지 못하고 자체 개발한 건수 지하수를 생활용수로 사용하고 있으며 날씨가 열흘정도만 가물어도 물이 나오지 않아 생활용수 부족으로 주민생활에 불편이 많은데 ㅇㅇㅇ에서 기존의 지하수 바로 옆에 3개의 대형 지하수를 개발한다면(현재 마을 사람들이 이용하는 지하수와 동심원이 개발하려는 지하수와의 거리는 불과 50여m밖에 되지 않음) 기존 지하수는 수자원 고갈 상태로 되어 주민들의 생존을 위한 식수 사용도 어려울 것이 뻔하다.
피해 셋째 : 다음, 오폐수 처리를 동심원 자체 정화조를 설치하여 정화된 오폐수를 기존 마을공동 정화조에 연결한다고 하는데 현 정화조 주변에서는 악취가 심하게 발생할 뿐만 아니라 처리용량 자체도 90여명, 특히 중증환자가 사용하여 발생하는 오폐수를 기존 정화조로 연결할 경우 용량부족은 물론 지금도 수질이 좋지 않은 실정인 아래쪽 취락마을 9세대가 사용하고 있는 건수 지하수는 식용수로 사용하기가 불가능한 상태가 될 것이다. 또한, 이러한 사업을 하면서 기존 마을 공동시설에 연결한다는 사업자가 마을 주민들과 논의 없이 사업을 하려는 자체가 이해되지 않는다.
피해 넷째 : 다음은 마을 미관 문제이다. 마을 중앙에 지하 1층 지상 2층의 최고 높이 16m의 건물이 들어서면 기존 본 마을 50여 세대의 호남평야 전경을 막아버려 미관을 해치고 마을 진입도로와 인접되어 외부 방문객은 물론 마을 주민들이 불쾌하고 혐오를 느낄 수 있으며 야간에는 환한 조명으로 인한 주민들의 수면 방해가 예상된다. 더욱이 이 시설에는 임종을 앞둔 중증 환자만 선발되어 수용된다고 하는데 수시로 구급차나 장의차가 마을 중앙에 들락거릴 경우 주민들에게 미치는 정서적 피해는 말할 수 없이 클 것이다.
라. 다음은 이처럼 마을 주민들에게 심각한 피해를 야기할 대형건축시설 허가 과정이 농지전용허가 절차에서부터 몇 가지가 위법·졸속으로 처리되었음을 지적한다.
첫째 : 우선 농지 전용 허가신청서와 함께 김제 시청에 제출한 사업계획서에는 공사비 2천 4백 8만원에 집수정, 우수관, 잡석포설, 형옹벽 등을 설치한다고 되어있고, 이것은 함께 제출한 환경오염 및 피해 방지계획서의 피해방지내역과 같은바, 이는 피해 방지내역 설치를 위하여 농지전용허가를 얻은 후에 여기에 지하 1층 지상 2층의 대형 건물을 세우는 셈이 되어 도무지 납득이 가질 않는다.
둘째 : 농지위원회의에서 본 마을 농지위원은 자세한 설명이 없어서 이곳에 이처럼 대형 시설이 들어선다는 것은 몰랐지만 막연히 무슨 시설이 들어선다고 생각하고 마을에 끼칠 피해 상황들을 강변하였음에도 농지위원장(ㅇㅇ면장)은 농지관리위원회 확인서 제4항에 농어촌의 생활환경에 피해가 없도록 피해방지 계획이 수립되어 있다고 확인, 또 제7항에는 농어촌 생활환경에 피해가 예상되지 않는다고 확인하여 시청에 보고하였으며,
셋째 : 농지 전용허가 신청자 ㅇㅇㅇ의 집수정이나 우수관을 설치한다는 아주 형식적인 피해방지계획서를 근거로 김제시청의 농지전용심사의견서 제11항 농어촌 생활환경에 대한 피해방지 계획의 적정성란에는 적정으로, 제14항 농어촌 생활환경에 예상되는 피해 란에는 없음으로, 종합의견란에는 주변생활에 피해가 적을 것으로 예상된다고 하였으며,
넷째 : 산업과에서는 현지 출장하였다고는 하나 주민들의 의견을 들어보거나 생활환경을 살펴보지도 않고,“피해방지 계획에 의하여 처리가 이루어진다면 인근농지 및 주변생활에 피해가 적을 것으로 예상되어 농지전용변경허가 함이 타당하다.”고 졸속적으로 허가 처분을 하였다. 이 때 만일 조금만 성실히 주민편에 서서 살펴보았더라면 이렇게 좁은 마을 진입로를 도로폭 6.8m라는 어처구니없는 답변은 없었을 것이다. 다시 한번 말씀드리는 바 15억이라는 막대한 국고를 들여 이 건물을 완공하면 마을에 이주해 오던 때부터 지금까지 마을 사람들은 기만해 오고 있는 부도덕한 ㅇㅇㅇ라는 개인에게 막대한 이익을 안겨 주겠지만, 지금껏 평화롭게 살고 있던 주민들에게는 영원한 고통을 안겨줄 이 시설의 졸속적이고 무책임한 허가 처분을 취소케 해 주시고, 대신 마을 중앙이 아닌 곳에 위치를 선정하고 박애정신이 가득한 정직한 사람으로 하여금 이 사업을 맡게 하여 임종이 얼마 남지 않은 노인 환자들이 모든 사람의 축복과 사랑 속에 마지막 순간을 행 복하게 맞이할 수 있게 해 주시길 전주민은 간절히 바라고 있다.
3. 피청구인 주장
이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다.(중복사항 제외)
가. 이건 마을 현 위치인 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 171-2번지에 기존의 대지면적 : 1,898㎡(지목 : 대), 건축연면적 : 159.24㎡, 용도 : 노인복지시설을 2004년 5월경부터 ㅇㅇ의 ㅇ(비인가시설)으로 운영하면서, 2005. 3. 11 사회복지법인설립허가를 받고 이용 중 건축물을 철거하고,
나. 2006년 3월29일 건축허가신청서가 아래의 현황과 같이 접수 되었다.
0 신청현황
- 대지위치 : ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리171-2, 168-3번지
- 대지면적 : 2,891㎡
· ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 171-2, 지목 : 대지, 면적 : 1,898㎡
· ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 168-3, 지목 : 답, 면적 : 993㎡(추가대지)
- 건축연면적 : 1,634.07㎡
· 층별면적 : 지하1층-355.96㎡
지상1층-646.75㎡, 2층-631.36㎡
- 주 용도 : 교육연구 및 복지시설(노인복지시설)
- 용도지역 : 관리지역
0 일괄처리사항 신청현황 : 농지전용허가, 개발행위허가, 정화조설치신고, 소방 동의신청
다. 농지전용협의(허가)에 대하여 ?
신청의 위치가 농업진흥지역(관리지역) 밖에 교육연구 및 복지시설(노인복지시설)를 설치할 때에는「농지법」제36조(농지의 전용허가·협의) 제1항 제3호 및 「같은법 시행령」제49조(농지전용허가의 제한대상시설) 제3항 제2호에 의거 농지를 전용하는 경우로 농지전용허가 제한시설에 해당하지 않은 시설로 농림부령이 정하는 사업장 행위 제한시설이 아니며,
농지전용협의(허가)시 농지전용허가권자가 심사기준 적합 여부를 보다 객관적으로 판단하도록「농지법 시행령」제37조(농지전용허가의 신청)규정에 당해 농지 소재지를 관할하는 농지관리위원으로 하여금 전용하고자하는 농지의 경지정리 수리시설 등 생산기반정비 여부와 피해유무 및 이에 따른 피해방지계획 수립여부 등을 확인토록 되어 있으며 농지전용허가 여부에 대한 심사의견을 제시할 수 없으며 사실 확인만 하도록 되어 있다.
금산면 농지관리위원회에 의하면 피해방지계획 및 농지로서의 보전가치가 낮고 농업기반정비시설이 되어 있지 않은 것으로 되어 있음을 확인하였다.
농지관리위원회 확인 및 현지여건 등 검토결과「농지법 시행령」제38조(농지전용허가의 심사)의 규정에 의하여 신청 토지는 농업생산기반정비사업이 되어 있지 않으며 당해 농지의 연쇄적인 잠식우려가 없으며 인근농지의 농업환경을 저해 할 우려가 없고 마을 진입로 가장자리에 위치한 농지로 농지전용허가의 심사규정에 적합하고,「농지법」제34조(농업진흥지역내 행위제한), 제39조(농지전용허가의 등의 제한) 규정에 저촉사항이 없으므로 농지전용협의(허가)하였다.
라. 마을 공동정화조 활용으로 용량부족에 대하여 ?
마을 공동정화조를 사용하지 않고 별도로 신축하는 대지에 오수처리시설 40㎥/일의(현수미생물접촉폭기방법) 설치 신고하여, 수리하였으며 설계도서에 의거 시공·검사 후 사용한다.
마. 마을 공동간이급수를 활용할 경우 식수부족에 대하여 ?
마을 공동간이급수를 사용하지 않고 건축주가 자체 지하수를 설치하여 이용 한다.
바. 교통량 증가 문제에 대하여 ?
이건 대지의 도로현황은 통과도로는 너비 6.8m이고, 막다른 도로는 4.3m에 2개소가 접하여 있으며,「주차장법」제19조(부설주차장의 설치) 제1항 및「주차장법 시행령」제6조(부설주차장의 설치기준)의 규정에 적법하게 건축부지 내에 주차 7대를 확보 하였다.
사. 김제시 금산면 삼봉리 171-2,168-3번지 상 교육연구 및 복지시설(노인복지시설)의 건축허가는 농지전용허가, 개발행위허가, 오수처리시설설치신고 등 협의 절차를 이행하여 관계법에 적법하고「건축법」제8조 규정에 의거 2006. 4. 18 건축허가를 하였다.
아. 건축주는 농지보전부담금 : 2,091,250원, 개발행위허가 이행보증금 : 9,173,000원, 면허세 : 18,000원을 납부하고 2006. 5. 30 착공신고서를 제출하였다.
이와 같이 적법한 절차와 관계법에 적법하게 건축 허가한 사항으로서 청구인의 건축허가처분취소청구는 이유가 없으므로 기각하여야 한다.
4. 이건 처분의 위법·부당여부
가. 관계법령
￮ 건축법 제8조
나. 판 단
(1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서와 기타 소명자료에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
(가) 청구외 사회복지법인 ㅇㅇㅇ은 2006. 3. 29 피청구인에게 ㅇㅇ시 ㅇㅇ면 ㅇㅇ리 168-3(993㎡, 답), 171-2(1,898㎡, 대지)번지에 교육연구 및 복지시설(노인복지시설, 건축연면적: 1,634.07㎡)로 건축허가신청을 하였다.
(나) 피청구인은 2006. 4. 18 청구외 사회복지법인 동심원에 대하여 위의 건축허가처분을 하였다.
(다) 청구인은 2006. 6. 21 피청구인이 청구외 사회복지법인 동심원에 대하여 한 건축허가처분을 취소해달라는 취지의 행정심판을 전라북도지사에게 청구하였다.
(2) 살피건대,「건축법」제8조 제1항에 건축물을 건축 또는 대수선하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령이 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시 또는 광역시에 건축하고자 하는 경우에는 특별시장 또는 광역시장의 허가를 받아야 한다고 하고, 같은조 제6항에 제1항의 규정에 의한 건축허가를 받는 경우에는 다음 각호의 허가 등을 받거나 신고를 한 것으로 보며, 공장건축물의 경우에는 산업집적활성화및공장설립에관한법률 제13조의2 및 제14조의 규정에 의하여 관련 법률의 인·허가 등 또는 허가 등을 받은 것으로 본다고 하여, 그 3호「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」제56조의 규정에 의한 개발행위허가, 그 7호「농지법」제36조·제37조 및 제45조의 규정에 의한 농지전용허가·신고 및 협의, 그 12호「오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 법률」제9조제2항 및 동법 제10조제2항의 규정에 의한 오수처리시설 및 단독정화조의 설치신고 등을 규정하고 있는바,
이건 청구는 제3자 청구로서 청구인의 법률상 이해관계에 대한 논란이 있으나, 청구인의 청구권 보호를 위하여 적극 판단하기로 한다.
청구인은 이건 처분으로 마을사람들이 입게 될 어려움은 식수부족문제, 마을 진입로 교통량 문제, 정화시설 용량부족, 마을미관 문제 등이 있으므로 이건 처분을 취소해 주시기 바란다는 취지의 주장을 하고 있으나 청구인의 주장의 대부분은 이건 건축허가 이전에 청구인 마을에서 지속적으로 제기된 문제점이라고 판단되고, 막연한 우려나 가능성만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 위법하다고 판단한 대법원 판례(대법원 2004. 6. 24. 선고 2002두3263 판결 )와 수익적 행정처분을 취소할 때에는 이를 취소하여야 할 공익상의 필요와 그 취소로 인하여 당사자가 입게 될 기득권과 신뢰보호 및 법률생활 안정의 침해 등 불이익을 비교, 교량한 후 공익상의 필요가 당사자가 입을 불이익을 정당화할 만큼 강한 경우에 한하여 취소할 수 있다는 대법원판례(대법원 1991.8.23. 선고 90누7760 판결 참조)에 비추어 볼 때, 청구인의 주장을 받아들이기 어렵다할 것이다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다. |