(2007-44, 공장등록 취소처분 취소청구)
0 재결일 : 2007. 10. 01.
0 주 문 : 청구인의 청구를 기각한다.
0 청구취지 : 피청구인이 2007. 5.11. 청구인에 대하여 한 공장등록 취소처분은 이를 취소한다.
1. 사건개요
청구인은 군유지인 ○○군 ○○읍 ○○리 570-21번지 4,125㎡를 레미콘 제조공장 사용목적으로 피청구인으로부터 2004. 6. 16. ～ 2005. 6. 15.까지 임대하여 사업장으로 운영하던 중, 2005. 3. 30. 피청구인이 국유재산 대부 계약서 제8조제1항제1호에 의거 공익사업에 필요한 행정재산의 보존재산으로 재계약 불가 및 2005. 7. 14까지 국유재산을 반환하라는 사전예고통보를 하였으며, 이에 대하여 청구인은 2005. 5. 14. 대부계약 연장신청을 하였고, 피청구인은 2005. 5. 20. 연장불가를 통보하였으며, 2005. 6. 14. 공장부지 임대기간 만료로 공장가동 중지 통보, 2005. 6. 16. 공장부지에 어촌문화체험공원개발계획 등의 사유로 국유재산 대부계약 만료 및 원상복구 반환통보를 하였고, 2005. 9. 2.까지 3차례에 걸쳐 공장부지 사용권 소멸에 따른 공장등록 취소 사전예고 통보와, 청문절차를 거쳐 2007. 5. 11. 공장부지 사용권 소멸을 이유로 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한법률」제17조 및 동법시행령 제21조의 규정에 의거 공장등록 취소처분을 하자 행정심판을 청구한 사건임
2. 청구인 주장
가. 이 사건 처분 경위
1) 청구인은 레미콘 제조업을 영위하는 법인으로, 피청구인과 2004. 6. 16. ～ 2005. 6. 15.(1년) 기간 전남 ○○군 ○○읍 ○○리 570-21번지(4,125㎡) 토지에 대하여 국유재산 대부계약을 체결하였으며, 피청구인은 2005. 3. 30. 대부계약 만료 예고 통지하였고 이에 청구인은 2005. 5. 14. 국유재산 대부계약 연장 신청을 하였으나, 피청구인은 청구인에게 동년 5. 20. 대부계약 연장불가 통보를 하고 동년 6. 16. 대부계약 만료 및 원상복구 반환 통보하였고, 청구인이 계속 레미콘 제조를 하고 있는 상황에서 2005. 12. 9. 피청구인은 ○○지방법원 ○○지원에 ‘토지인도등 청구의 소’(사건번호 ○○지방법원 ○○지원 2005가단 ○○○)를 제기하였으며, 이에 청구인은 소송 진행 중에 민법 제643조, 동법 제283조에 의거하여 지상물 매수청구권을 행사하였다.
2) 소송이 계속 진행되는 도중에 청구인은 피청구인에 대해 대부기간 연장, 지상물 매수청구, 이전보상청구 등의 대안을 제시하는 등의 최선의 노력을 하였으나 피청구인 소속 공무원은 ○○○○ 레미콘 조합 에 공문을 보내는 등의 방법으로 대부계약 종료를 이유로 관급공사 자재 배정을 제한할 것을 요청하였고 또한 ○○-○○간 연도교 공사, ○○읍 ○○조선소 공사현장 등에 청구인의 레미콘을 사용하지 못하도록 압력을 행사하는 등 청구인에게 위법, 부당한 공권력을 행사하였으며 또한 피청구인은 2007. 4. 20. ～ 2007. 5. 30. 기간 청구인을 수차례의 집단 방문 등의 방법으로 위력을 가하였고, 대기환경보전법 위반에 따른 행정처분, 군유재산 무단점유자 변상금 부과, 공유재산 부지내 콘테이너 철거요청, 폐기물관리법 위반자에 과태료 처분 등의 집중적인 행정조치를 행하였고, 이러는 도중 피청구인은 2007. 5. 11. 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제17조 및 동법시행령 제21조 규정에 의거하여 ‘공장부지 사용·수익권(군유지 임대계약 만료)’를 이유로 공장등록 취소 처분을 행하였다.
나. 이 건 처분의 위법성
1) 피청구인은 농산과-12861(2007. 4. 23.)에서 공장등록 취소의 원인된 사실을 ‘공장부지 사용권(군유지 임대계약 만료) 소멸’라고 적시하고 있으며, 또한 농산과-14576(2007. 5. 11.)에서 공장등록 취소 사유를 공장부지 사용권 소멸·군유지 임대기간 만료를 이유로 공장등록 취소처분을 행하였으나, 군유지 임대기간 만료에 의한 공장부지 사용권 소멸주장은 청구인과 피청구인이 2004. 6. 16. 체결한 국유재산 대부계약서를 문자 그대로 파악한 것으로 문제가 있으며, 청구인은 임차인으로서 위와 같은 임대차 계약은 당연히 갱신될 것이라는 생각으로 공장에 대한 투자를 계속 해왔으며, 실제 계약이후 채용인원을 늘렸을 뿐 아니라, 임대차계약서에 의해 콘테이너 박스와 각종 기자재, 사무용구 등을 구입하여 실험실·사무실 등을 확장하였으며, 이는 대부재산의 사용목적대로 레미콘제조공장부지로 사용하기 위한 최소한의 조치였으며, 임차인으로서 청구인은 임대인과 임대차계약을 맺은 것으로 대상토지에 대한 사용·수익권 존재여부는 국유재산 대부계약서상의 예시조문에 의할 것이라 아니라 민법에 의하여야 할 것이다.
3) ○○산업의 공장부지 사용·수익권은 다음과 같은 이유로 존재한다.
청구인과 피청구인은 국유잡종재산인 토지(전남 ○○군 ○○읍 ○○리 570-21번지, 4,125㎡, 이하 ‘대상토지’라 한다)에 대하여 대부계약을 체결하였으며 대부계약 만료 후에 피청구인은 토지인도소송(사건 2005가단 18748 토지인도 등)을 제기하였고, 소송 중 청구인은 임대차 계약갱신과 지상물 매수청구를 소송상 함께 주장하였으며, 이와 같은 점을 살펴보았을 때, 토지임차인인 청구인은 민법 제643조, 제283조, 대법원의 확고한 판례에 의하여 토지임대인인 피청구인에 대하여 임대차계약갱신 청구를 할 수 있다 할 것이고, 피청구인이 이를 거절할 경우 지상물 매수청구를 주장할 수 있고, 지상물 매수청구와 동시에 지상물 매매계약이 성립되었다 할 것이며, 실제로 피청구인의 임대계약 거절에 대해 청구인은 소송상 지상물 매수청구를 주장하였으므로 지상물 매매계약은 당시 체결되었다 볼 것이고 이에 청구인과 피청구인은 지상물 매매계약에 따른 권리와 의무를 각각 부담한다 할 것이며, 토지임차인인 청구인은 토지임대인인 피청구인의 지상물 매수 대금 지급전까지 대부계약상의 토지에 대한 적법한 사용·수익권을 가지며 그 토지 사용수익에 대한 부당이득으로서 임대료를 지급할 의무를 질 뿐이므로 청구인은 피청구인이 대상토지상의 지상물에 대한 매매대금을 지급하기 전까지는 동시이행의 항변권으로서 대상토지의 인도를 거절할 수 있는 권능이 있고, 적법한 사용수익권이 있으며, 청구인은 피청구인이 지상물 매매계약상의 매매대금 지급전까지 대부계약상의 대상토지에 대하여 적법한 사용·수익권을 가진다고 볼 것이다.
4) 피청구인은 청구인 공장등록 취소의 원인된 사실로 ‘공장부지 사용권(군유지 임대계약 만료) 소멸’을 주장하나, 토지임대차에 대한 법률규정(민법 제643조, 제283조) 및 대법원 판례에 의하면 청구인의 대부계약상 토지에 대한 사용권은 현재 존재한다 할 것이므로, 피청구인의 공장등록 취소처분은 위법한 것이라 할 것이다.
다. 이 건 처분의 부당성
1) ‘토지인도등 청구의 소’라는 민사소송이 진행되고 있는 시점에서, 피청구인은 군유지인 대부계약상의 토지(전남 ○○군 ○○읍 ○○리 570-21번지, 4,125㎡)를 되도록 빨리 명도받기 위해 공권력을 최대한 동원하고 있으며, 2007. 4. 20. ～ 2007. 5. 15. 기간동안 피청구인 직원들의 집단 방문과 ‘앞으로 상주 하겠다’는 협박, 잦은 내방과 집중단속·행정처분으로 공장운영을 할 수 없을 정도이며, 또한 청구 외 ○○읍장은 ○○○○ 레미콘조합(담당 ○○○ 차장)에 공문을 보내는 등의 방법으로 대부계약 종료를 이유로 관급공사 자재 배정을 제한할 것을 요청하고, 또한 ○○-○○간 연도교 공사, ○○읍 ○○조선소 공사현장 등에 청구인의 레미콘을 사용하지 못하도록 압력을 행사하는 등 청구인에게 위법, 부당한 공권력을 행사하였으며, 2007. 5. 11. 행해진 공장등록 취소처분도 이러한 일련의 피청구인의 주장을 관철하기 위한 수단이었다고 보이고 토지인도 등 청구의 소가 진행되고 있는 현재, 피청구인은 합법적인 방법에 의하여 권리실현하려 하지 않고 집중단속과 위협으로 청구인의 영업을 어렵게 하고 있으며, 청구인의 갖은 해결책을 전혀 수용하지 않고, 피청구인의 일방적인 주장인 공장 내 공작물과 건축물을 보상 없이 철거를 요구하는 점, 이에 대한 요구 불응을 이유로 공권력을 이용한 집중단속·행정처분, 업무방해를 하고 있다는 사실 등을 종합해보면 행정청인 피청구인의 일련의 행정처분은 명백, 중대하게 부당하며, 당해 처분인 ‘공장등록 취소처분’도 이 일련의 집중단속·행정처분의 하나라는 점에서 부당하다 할 것이다.
《○○군청 임직원 방문과 행정처분 현황(2007. 4. 20. - 5. 30.)》
○ 2007. 4. 23. 경제투자사업단 ○○○ 과장외 실·과장 13명 방문하여 행정단속 예고 및 토지인도 요구
○ 2007. 4. 23. 농산과-12861 ○○산업 공장등록 취소(행정처분)에 따른 청문 통지
○ 2007. 4. 27. 종합민원과-15045 공유재산 부지내 콘테이너 철거요청
○ 2007. 4. 30. 환경녹지과-8884 대기환경보전법 위반에 따른 행정처분(조치이행명령)
○ 2007. 4. 30. 환경녹지과-8870 폐기물관리법 위반자(불법소각) 처분 사전통지에 따른 의견제출
○ 2007. 4. 30. 투자유치단-794 군유재산 무단 점유자 변상금 사전 통지
○ 2007. 5. 11. 농산과-14576 공장등록 취소 통보
○ 2007. 5. 17. 환경공원과-354 폐기물관리법 위반에 대한 행정처분
○ 2007. 5. 22. 경제투자사업단-640 군유재산 무단점유자 변상금부과내역 통지
2) 청구인과 피청구인은 현재 토지인도 소송 중으로 청구인은 민법 제643조, 제283조, 대법원의 확고한 판례에 의하여 지상물 매수청구권을 행사하고 있다. 민사재판에 의하여 피청구인의 주장, 즉 지상물에 대한 배상 없는 토지명도 청구가 받아질지가 아주 불투명한 상황에서 피청구인이 자신의 권한을 부당하게 이용하여 공장등록 취소처분을 한다면 여러 손실이 발생하며, 청구인회사에 속해 있는 25명의 임시직원·정규직원이 직장을 잃게 되며, 청구인의 부도 위험과 원자재 제공업체 등 협력업체의 부실이 발생하게 되고, 피청구인의 공장등록 취소처분은 사회경제적 손실을 만들어내기만 할 뿐, 어떠한 이익이 되지 않으므로 부당하다 할 것이고
3) 청구인은 피청구인과 ○○군 지역민의 요구에 부응하고, 복리를 위해 최선을 다하고 있다. 피청구인의 지시사항인 공유재산 부지내 콘테이너 철거요청에 대해 민사소송 진행 중이어서 콘테이너 철거의무가 없음에도 철거하였고, 2007. 5. 31. ～ 2007. 6. 2. 기간 피청구인이 주최하는 ‘○○축제’를 위하여 레미콘 공장 전체를 주차장 부지로 자발적으로 내놓았으며, 청구인 직원들을 동원하여 주차정리와 먼지발생을 방지하기 위하여 살수작업을 하였으며, 또한 ○○축제 행사장과 ○○ 공판장 내 물청소와 쓰레기 청소 등을 위하여 인적·물적 자원을 적극 지원하였고, 또한 먼지발생 및 미관상 보기 좋게 하기 위하여 ○○ 공판장과 레미콘 공장 사이에 높이 3.5m의 펜스를 설치하였으며, 또한 피청구인과 협조하여 레미콘 공장 철거를 위하여 여러 가지 해결방안을 모색하였으나 피청구인은 적정한 대금 지급 없이 레미콘 공장 철거하기 위하여 2007. 4. 20.부터 집중적인 행정처분을 행하였고, 이 중 공장등록 취소를 한 것이고 피청구인의 공장등록 취소처분은 청구인과의 관계를 더욱 악화시키고, 레미콘 공장 조기 철거와 그로 인한 ○○ 공판장의 주차장 조기 확보에 상당한 지장이 초래될 것이 명약관화하며, 공장등록 취소로 청구인은 영업을 정지하고 레미콘 공장을 방치할 수밖에 없어 이웃 ○○ 공판장의 주차장 확보에 어려움이 있고, 관광지로서의 미관을 훼손시킬 가능성이 있으며, 이러한 불편함이 민사재판이 완결될 때까지 계속될 것이라는 점을 감안하면 이 사건 공장등록 취소처분은 부당하다.
라. 결 론
따라서 이 건 처분은 ①청구인에게 명백하게 토지 사용·수익권이 존재한다는 점, ②공권력의 남용에 의한 위법한 행정처분이라는 점, ③심대한 사회경제적 손실을 발생시킨다는 점, ④현재 피청구인이 제기한 토지인도 등의 소송이 진행중이라는 점에서 위법·부당하므로 취소되어야 한다.
【 보충서면 】
가. 피청구인의 주장에 대한 반론
1) 피청구인은 청구인이 대부계약 대상토지(이하 ‘대상토지’라고 한다)에 대한 사용수익권이 없고, 이는 공장설립 승인 기준조건에 미달하기 때문에 공장등록 취소처분을 하였다고 하며, 또한 대부계약기간 만료와 대부계약갱신 청구에 대한 거절로 대부계약이 종료된 것으로 보고 있으며, 피청구인은 민법 제643조, 제283조에 대하여 “① 청구인이 주장하는 민법 제283조(지상권자의 갱신청구권, 매수청구권) 제1항의 규정은 지상권이 소멸한 경우에 건물 기타 공작물이나 수목이 존재한 때에는 지상권자는 계약의 갱신을 청구할 수 있다. 제2항의 규정은 지상권 설정자가 계약의 갱신을 원하지 아니하는 때에는 지상권자는 상당한 가액으로 전항의 공작물이나 수목의 매수를 청구할 수 있다고 되어 있고 ② 같은법 제643조(임차인의 갱신청구권, 매수청구권)의 규정은 토지 임대차의 기간이 종료한 경우에 건물, 수목 기타 지상시설이 현존한 때에는 제283조의 규정을 적용한다라고 되어 있으며, ③ 이 규정은 지상권자가 지상권 설정자에게 청구할 수 있다라고 되어있어 청구를 하였다하여 계약이 성립되었다고 볼 수 없으며, 피청구인은 2005. 3. 30. 대부계약 만료예고 통보와 2005. 5. 20. 대부계약 연장불가 통보를 하였고”라고 하고 있고, 이를 근거로 하여 청구인은 대상토지에 대하여 적법한 사용수익권이 없으며, 이에 의하여 피청구인이 한 공장등록 취소처분은 위법하지 않다 라고 주장하고 있으나, 청구인은 피청구인의 이와 같은 주장 중에서 대부계약기간이 만료되었다는 사실을 인정하였으므로 국유재산 대부계약 연장 신청을 하였고 청구인은 대상토지에 대한 적법하고 정당한 사용·수익권이 있으며, 이에 근거하여 청구인은 공장설립 승인 기준조건에 부합하다는 점을 주장하고 있으며, 이에 아울러 피청구인의 공장등록취소는 위법하다는 것을 주장하고 있다.
2) 피청구인은 민법 제643조, 제283조에 대해서 문리해석만을 하고 있으나 이와 같은 문리해석으로는 지상물매수청구권이 형성권이라는 사실, 지상물매수청구권의 성질 등에 대한 면밀한 검토가 이루어질 수 없으므로 기 제출한 행정심판청구서 뿐만 아니라 공장등록 취소 청문시 피청구인에 제출했던 ‘○○산업 공장등록 취소에 대한 의견서’에 그 민법 643조, 제283조에 대한 법리해석 뿐 아니라 대법원 판례를 상세히 기재하고 있으나, 피청구인은 자신들만의 주장을 관철하기 위하여 이에 대한 학계와 대법원의 입장을 외면하고 있다.
3) 대부계약상의 원상회복에 대하여
가) 국유잡종재산 대부행위의 법적성질
국유잡종재산 대부행위에 대한 법적성질에 대하여 대법원 판례(대법원 2000. 2. 11. 선고 99다61675 판결, 을 제3호증 참고)는 국유재산법 제31조 등에 의하여 국유잡종재산에 관한 관리 처분의 권한을 위임받은 기관이 국유잡종재산을 대부하는 행위는 국가가 사경제 주체로서 상대방과 대등한 위치에서 행하는 사법상의 계약이고, 행정청이 공권력의 주체로서 상대방의 의사 여하에 불구하고 일방적으로 행하는 행정처분이라고 볼 수 없다고 한다. 이러한 판례를 보았을 때, 피청구인과 청구인이 대상토지 대부계약은 민법의 적용을 받는 사인간의 토지임대차 계약으로 볼 수 있다.
나) 민법 제643조, 제652조, 제283조 해석
피청구인과 청구인 간의 대상토지 대부계약이 민법의 적용을 받는 토지임대차 계약이라고 볼 수 있으므로, 건물 기타 공작물의 소유를 목적으로 한 토지임대차의 기간이 만료된 경우 민법 제643조, 동법 제652조, 동법 제283조가 적용된다고 할 것이고, 민법의 위 규정들에 의하면 토지임대차 기간이 만료되고, 그 지상에 건물 기타 공작물 등이 현존할 경우에는 토지임차인은 토지임대차 갱신을 청구할 수 있으며, 토지임대인이 토지임대차 갱신을 거절한 경우, 토지임차인은 지상물 매수를 청구할 수 있고, 또한 강행규정인 민법 제652조에 의하면 제643조에 위반하는 약정으로 임차인에게 불리하게 한 계약내용은 그 효력이 없다고 하며, 청구인과 피청구인은 잡종지인 대상토지에 대한 임대차계약(대부계약)을 체결하였으므로 청구인은 피청구인에 대해 토지임대차 계약갱신을 청구할 수 있고, 이 갱신청구가 거절될 경우 지상물 매수를 청구할 수 있다.
다) 지상물매수청구권 성질과 그 행사요건
대법원 판례(대법원 1995.7.11. 선고 94다34265 전원합의체판결, 을 제5호증 참고)에 의하면 지상물매수청구권은 이른바 형성권으로서 그 행사로 임대인·임차인 사이에 지상물에 관한 매매가 성립하게 되며, 임차인이 지상물의 매수청구권을 행사한 경우에는 임대인은 그 매수를 거절하지 못하고, 이 규정은 강행규정이므로 이에 위반하는 것으로서 임차인에게 불리한 약정은 그 효력이 없다라고 한다. 즉, 지상물 매수청구권은 형성권으로서 토지임차인이 주장하는 경우, 지상물인 건물 또는 공작물에 대한 매매계약이 즉시 성립하는 효력을 가져온다고 하며, 이러한 지상물 매수청구권은 재판상 또는 재판외 청구로 가능하고, 민법 제643조, 제283조에 의해 토지임차인이 지상물 매수청구권을 행사한 경우 지상물에 대한 매매계약은 매수청구와 동시에 체결된 것으로 보며, 지상물 매수청구권 행사에 의한 매매계약 체결로 토지임대인은 토지임차인에 대하여 시가에 의한 지상물 매수금액 지급의무를 부담하게 되고, 그와 동시이행관계로 토지임차인은 토지임대인에 대하여 임대토지상의 건물 및 그 지상물 소유권이전절차를 이행하며 그 임대토지를 인도할 의무가 발생한다(대법원 1998. 5. 8. 선고 98다2389 판결)는 것을 보면 ① 토지임대차가 종료되고 그 지상에 건물 또는 공작물이 현존하는 경우 토지임차인은 계약갱신 또는 지상물 매수를 청구할 수 있고, ② 토지임차인의 지상물 매수청구와 동시 지상물에 대한 매매계약이 체결되며, ③ 이와 같은 매매계약 체결의 법적 효과로 토지임대인은 토지임차인에게 지상물에 대한 대가를 지급해야 하며, 이와 상환으로 토지임차인은 토지임대인에게 토지 인도 및 지상물 소유권 이전을 해주어야 할 의무가 발생하고, ④ 토지임대인이 지상물 매매로 인한 매매대금을 지급하지 아니한 경우, 토지임차인은 동시이행항변권으로 해당 토지를 적법하게 사용·수익할 수 있는 권리가 있으며, ⑤ 이 경우 토지임차인은 해당 토지를 사용한 데 대한 부당이익, 즉 해당 토지의 임대료를 지급할 의무가 발생한다고 할 것이다.
라) 청구인의 권리
피청구인과 청구인은 국유잡종재산인 대상토지에 대하여 대부계약을 체결하였으며, 대부계약 만료 후에 피청구인은 토지인도소송(사건 2005가단 ○○○ 토지인도등)을 제기하였고, 소송중 청구인은 임대차 계약갱신과 지상물 매수청구를 소송상 주장하였으므로, 토지임차인인 청구인은 민법 제643조, 제283조, 대법원의 확고한 판례에 의하여 토지임대인인 피청구인과 대상토지상의 지상물 매매계약상의 권리와 의무를 함께 가진다 할 것이고, 토지임차인인 청구인은 토지임대인의 지상물 매수 대금 지급전까지 대상토지에 대한 적법한 사용·수익권을 향유하며 대상토지 사용수익에 대한 부당이득으로서 임대료를 지급할 의무를 진다.
4) ‘공장등록 취소처분 부당성 주장에 대한 답변’에 대한 답변
가) 청구인은 피청구인의 요구에 응하고 레미콘회사 사업장 근처의 상인 및 주민의 피해를 최소화하기 위하여 최선을 다하고 있으며, 일단 대상토지에 대한 명도를 위해 피청구인과 최대한 협상에 임하겠다는 자세를 취하고 있으며, 2007. 4. 23. 경제투자사업단 ○○○ 과장외 실·과장 13명 방문하여 행정단속 예고 및 토지인도 요구가 있은 이후, 경제투자사업단장의 말대로 ‘3일간의 재고’기간을 준다고 하여 3일간의 재고기간 후인 2007. 4. 28. 즈음에 청구인의 대표이사 ○○○, 청구외 ○○○ 등 총 3인이 ○○군청 경제투자사업단에 방문하여 협상안을 제시하였고, 협상안은 총 3개로서 하나는 ‘피청구인의 대상토지에 대한 대부계약 3년간 연기 및 청구인의 무보상 철거완료이행요구’, 하나는 ‘피청구인의 대상토지에 대한 대부계약 잠정 연기, 보상금 지급과 청구인의 철거완료이행 요구’, 하나는 ‘피청구인의 민법상의 지상물매수청구권에 따른 보상금 지급과 청구인의 철거완료이행요구’였으며, 이에 대해 ○○군청 경제개발단장을 포함한 경제개발단 소속 직원 4명은 ‘아무런 조건 없이 철거하고, 무단으로 사용했으면 그것으로 충분하며, 이외의 사항은 말할 가치가 없다’라고 하였으며, 이에 대해 청구인은 제발 업무수첩에 적어달라고 요청하고 이 요구안에 대해서 ○○군수 본인이 알 수 있도록 보고해달라고 요청하였으나, 이러한 요구도 묵살되었고, 이로 인해 청구인의 3일간의 재고기간 동안의 협상안은 받아들여지지 않았으며, 이 협상이 끝난 이후 피청구인은 청구인에 대해 각종 행정제재를 가하였으며, 보상 없는 철거이외에는 어떠한 방안도 없다는 피청구인의 주장은 피청구인의 공장등록 취소 등의 각종 제재로 여실히 실행되고 있다.
나) 청구인은 또한 레미콘 공장 근처의 주민들의 피해를 최소화하기 위하여 민원신청에 대하여 방호벽 설치, 자재관리에 만전을 기하고 있으며, 실제 피청구인이 주장하는 바와 같이 2005. 4. 1., 2006. 6. 7.에 이웃상인과 주민들의 공장가동 중지와 이전을 촉구하는 민원에 대하여 방호벽 설치 등의 최선의 조치를 하였고 이에 대해 피청구인은 당시 다른 환경문제에 대해서 언급하지 않았으며, 또한 이웃 주민과 상인들의 편의를 위해 2007. 5. 개최된 ○○군 ○○축제때 레미콘 부지를 주차장으로의 이용을 주선하고, 또한 주차장 질서 유지를 위해 직원들이 솔선수범하였고, 피청구인과의 협상요구 및 각종 타협안 제시노력으로 공장부지를 빨리 철거하려고 노력하고 있는 중이며, 현재 공장등록 취소로 인해 관급공사를 받지 못하고 있는 상태에서 청구인의 회사는 경영상의 심각한 어려움을 겪고 있어 대상토지를 빨리 철거하고 싶은 심정이나, 청구인의 대상토지 철거에 있어서 ‘어떠한 보상도 할 수 없으며, 모든 재산권을 포함한 권리는 포기하고 떠나라’는 주장에 맞서 부득이 민법 제643조 및 제283조에 의한 지상물매수청구권에 의한 동시이행항변권 행사로서 대상토지를 점유하고 있는 실정이며, 피청구인의 적절한 보상 포기 요구이외에 다른 요구에 대해 청구인이 쾌히 승낙하고 솔선수범하여 돕고 있는 것은 피청구인의 정당한 권리를 지키기 위함이지, 결코 피청구인과 레미콘 부지 근처 주민과 상인들에게 손해를 끼치기 위한 악의적 행동이 아님이 명백하며, 만약 공장등록 취소처분에 대한 취소가 이루어지지 않는다면, 이는 피청구인의 불법적인 사적재산권을 침해를 방치하는 것이 될 것이며, 청구인과 같은 민간사업자들의 원활하고 자유로운 영업활동을 위축되게 하는 것이 될 것이므로 피청구인의 공장등록 취소처분에 대한 취소는 이루어져야 한다.
5) 피청구인은 이주보상비와 같은 보상금을 지급할 수 있음에도 이를 지급하고 있지 않고 있음
가) 피청구인은 열악한 지방재정 여건으로 인하여 청구인에 대하여 보상비를 전혀 지급할 수 없다는 주장을 청구인과 피청구인과의 협상과정에서 주장하고 있으나 피청구인의 이러한 주장은 터무니없는 것이고, 지방재정이 열악하다는 이유만으로 민간인에 대한 적법, 적절한 보상을 회피해서는 아니될 것이고, 지방재정이 열악하다는 사정은 피청구인의 사정일 뿐이며, 국가나 공공기관이 재정부족을 이유로 법문에서 명시적으로 적시하고 있는 보상 내지 매매대금을 지급하지 않는다면 이는 법을 솔선하여 준수해야 할 국가나 공공기관이 법을 무시하는 위법, 위헌 행위가 될 것이고, 또한 이는 행정부가 입법부의 입법행위나 사법부의 재판행위를 간여, 무시하는 위법행위로 삼권분립의 헌법기본 정신을 위반하는 행위일 것이다.
나)「○○ World」프로젝트 투자협약서’ 제3조 제5항에 의하면 다음과 같다. ‘이 건 투자사업에 필요한 부지 확보에 필요한 비용은 “을 등”의 부담으로 하되, “갑”은 관계법이 허용하는 범위 내에서 각종 부지매입을 대행하거나 선도적으로 부지매입을 지원한다.’라고 규정하고 있으며, 여기서 “갑”은 피청구인인 ○○군청이 되고, “을 등”은 청구외 (주)○○상호저축은행, (주)○○월드가 되며, 위 투자협약서 제3조 제5항에 의하면 투자사업에 필요한 부지 확보에 필요한 비용은 피청구인이 아닌 청구외 (주)○○상호저축은행과 (주)○○월드에서 부담해야 되는 것으로 보이며, 임대토지인 대상토지에 대한 지상물매수청구권 및 이로 인한 매매계약상의 매매대금은 마땅히 투자사업에 필요한 부지 확보에 필요한 비용이기 때문이고, 또한 피청구인은 청구인과 협상을 할 때, 레미콘사업에 대한 보상비는 피청구인인 아닌 현재 투자사업하는 사업자가 부담한다라는 점을 피청구인의 대표이사인 ○○○에게 수차례 이야기한 바 있으며, 이와 같은 사정을 보았을 때, 피청구인이 열악한 지방재정환경을 핑계로 청구인에 대하여 적절한 보상을 할 수 없다고 주장하는 것은 어불성설일 뿐이고, 피청구인은 오로지 자신의 주장인 보상없는 대상토지 명도를 관철하기 위하여 적극적으로 협상장에 임하려는 노력이 없을 뿐 아니라, 거짓되게 열악한 지방재정 등을 운운하며 청구인의 정당한 재산권 주장을 무시하고 있으며, 이러한 주장을 관철하기 위하여 청구인의 영업을 방해하고 대상토지에 대한 정당한 권리행사를 방해하기 위하여 공장등록 취소처분을 행하였으므로 피청구인의 공장등록 취소는 부당하다.
나. 결 론
위와 같은 사정을 종합하여 볼 때 피청구인의 답변은 전혀 타당하지 않는 주장이며, 아울러 청구인은 민법 제643조, 제283조와 대법원판례에 의한 동법 동조에 대한 해석에 의하여 피청구인에 대하여 대상토지에 대한 사용·수익권을 주장할 수 있으므로 청구인의 대상토지에 대한 사용·수익권이 없음을 이유로 해서 피청구인이 처분한 공장등록 취소처분은 취소되어져야 마땅하다.
3. 피청구인 주장
가. 이 사건 처분 경위
청구인이 2005. 6. 15. 부터 현재까지 무단점유하고 있는 군유지는 피청구인의 소유로써 ○○군 ○○읍 ○○리 570-21번지 잡종지 13,409㎡ 중 4,125㎡이며, 청구인은 2004. 6. 16. ○○건설(주)을 인수받아 2004. 6. 21. 청구인이 공장등록변경 신청하여 당일 공장등록을 하였고, ○○건설(주)이 2004. 6. 16. 청구인에게 공장을 매각하면서 청구인이 2004. 6. 16. ～ 2005. 6. 15.(1년간)까지 피 청구인에게 군유지를 재 임대 받았고, 2004. 6. 16. 군유지 대부계약 당시 피청구인는 청구인에게 대부재산 사용목적은 레미콘 공장부지로 하고, 대부기간이 만료 되거나 본 계약이 해약된 경우에는 피청구인이 지정하는 기한 내에 대부재산을 원상회복하여 반환하여야 한다고 약정 하였으며, 청구인은 2005. 3. 30. 대부계약 만료 예고 통지를 받고 2005. 5. 14. 대부계약 연장신청을 하였으나 피 청구인은 2005. 5. 20. 연장불가 통보와 2005. 6. 16. 군유재산 대부계약 만료 및 원상복구 통보, 2005. 6. 29(1차), 2005. 7. 22(2차), 2005. 9. 2(3차) 부지사용권 소멸에 따른 공장등록취소 사전 예고 통보를 하였으며, 피청구인은 2005. 9. 27. 공장 이전촉구 청문통보, 2005. 10. 10. 청구 인 청문불참, 2005. 12. 1. 피청구인은 ○○지방법원○○지원에 군유지반환 소송과, 2007. 5. 9. 공장등록취소, 2007. 5. 22. 군유지 무단점유에 대한 변상금 부가처분을 하였고, 또한 동 부지는 2003. 10. ○○ 어촌문화 체험공원조성계획 용역이 완료되었고 2005. 4. 7. ○○군, (주)○○상호저축은행, (주)○○월드 간 투자협약서를 협약하고 2005 ～2007 사업완료 예정이나 청구인의 토지 무단점사용으로 사업이 중단된 상태이며, 위와 같이 피 청구인은 청구인에게 수차례 대부계약 연장불가 및 공장등록취소 사전예고와 ○○군의 입장을 수차례 통보 하였으나 청구인은 이를 이행하지 아니 하고있는 실정이다.
나. 청구인의 주장에 대한 반론
1) 피 청구인은 농산과-12861(2007. 4. 23.)에서 공장등록 취소의 원인된 사실을 ‘공장부지 사용권(군유지 임대계약 만료) 소멸’라고 적시하고 있으며, 공문서농산과-14576(2007. 5. 11.)에서 공장등록취소 사유를 공장부지 사용권 소멸·군유지 임대기간 만료를 이유로 공장등록 취소처분을 행하였다는 주장에 대하여
공장설립등의 승인은 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조의 규정에 의거 시장·군수·구청장의 승인을 얻어야 한다고 되어 있고, 청구인이 공장등록변경 신청시 제출한 토지(부지)에 대한 사 용권이 2005. 6. 15. 기 상실되었기 때문에 같은법 제13조의 규정에 의거(토지사용권)변경 승인을 얻어야 하나 공장설립 승인 기준조건에 미달되어 있고, 같은법 제17조제1항제3호의(기타 대통령이 정한 경우) 규정 및 시행령 제21조제2항제3호의(공장등록시 붙인 조건을 이행하지 아니한 경우) 규정과 2004. 6. 21.피청구인이 공장등록시 등록조건(국유재산 대부계약에 의한 대부계약 기간 중에만 유효) 및 2004. 6. 16. 국유재산 대부 계약서 부칙 제1조(대부 계약기간 중이라도 국가 또는 ○○군에서 공공의 목적으로 사용이 불가피 할 시에는 직권으로 대부계약을 해지 한다.)의 규정에 의거 2007. 5. 11. 공장등록 취소는 타당 하다고 할 것이다.
2) 군유지 임대기간 만료에 의한 공장부지 사용권 소멸주장은 청구인과 피청구인이 2004. 6. 16. 체결한 국유재산 대부계약서를 문자 그대로 파악한 것으로 문제가 있다는 주장에 대하여
2004. 6. 16. 피 청구인이 청구인과 군유지 대부계약 당시 국유재산 대부계약서 제1조의 규정에 의거 대부재산 사용목적을 레미콘 공장부지로 하고, 제11조의 규정은 대부기간이 만료되거나 본 계약이 해약된 경우에는 청구인은 피청구인이 지정하는 기한 내에 대부재산을 원상회복하여 피청구인의 참여하에 반환하여야 한다고 되어 있으며, 국유재산 대부계약서 부칙 제1조의 규정은 대부계약 기간 중이라도 국가 또는 ○○군에서 공공의 목적으로 사용이 불가피 할 시에는 직권으로 대부계약을 해지한다 라고 되어 있고, 또한 임대계약 이라하면 피청구인이 청구인에게 토지를 사용 할 수 있도록 사용·수익허가를 약정함으로써 유·무상 계약이 성립된다고 보며, 피청구인은 2005. 3. 30. 대부계약 만료예고통보 하였으며 2005. 5. 14. 청구인은 대부계약연장신청을 하였으나 피청구인은 개발계획이 있어 2005. 5. 20. 대부계약 연장불가 통보를 하였다.
3) ○○산업의 공장부지 사용·수익권은 다음과 같은 이유로 존재한다는 주장과, 피청구인의 공장등록 취소처분은 위법한 것이라 할 것이다 주장에 대하여
청구인이 주장하는 민법 제283조(지상권자의 갱신청구권, 매수청구권)제1항의 규정은 지상권이 소멸한 경우에 건물 기타 공작물이나 수목이 존재한 때에는 지상권자는 계약의 갱신을 청구할 수 있다. 제2항의 규정은 지상권 설정자가 계약의 갱신을 원하지 아니하는 때에는 지상권자는 상당한 가액으로 전항의 공작물이나 수목의 매수를 청구할 수 있다 로 되어 있고, 제643조(임차인의 갱신청구권, 매수청구권)의 규정은 토지 임대차의 기간이 종료한 경우에 건물, 수목 기타 지상시설이 현존한 때에는 제283조의 규정을 적용한다 라고 되어 있으며, 이 규정은 지상권자가 지상권 설정자에게 청구 할 수 있다 라고 되어있어 청구를 하였다하여 계약이 성립되었다고 볼 수 없으며, 피청구인은 2005. 3. 30. 대부계약 만료예고 통보와 2005. 5. 20. 대부계약 연장불가 통보를 하였고 2005. 6. 15. 임대기간이 기 만료 되어 분명히 의사를 전달하였기 때문에 지상물 매매계약상의 매매대금 지급전까지 대부계약 상의 대상토지에 대하여 적법한 사용·수익권을 가지다고 한 것과, 피청구인이 공장등록 취소처분은 위법한 것이라 할 것이다 라는 주장은 잘못된 것이다.
4) ‘토지인도 등 청구의 소’라는 민사소송이 진행되고 있는 시점에서 피청구인은 군유지인 대부계약상의 토지(○○군 ○○읍 ○○리 570-21번지 4,125㎡)를 되도록 빨리 명도받기 위해 공권력을 최대한 동원하고 있다 주장에 대하여
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제13조의 규정 공장 설립승인 기준조건 미달과 같은법 제17조제1항제3호의(기타 대통령이 정한 경우)규정 및 시행령 제21조제2항제3호의(공장등록시 붙인 조건을 이행하지 아니한 경우)규정, 2005. 6. 15. 대부계약 기간 만료 등 규정으로 행정처분은 진행 중인 민사소송과는 무관하다고 할 것이고, 또한 공장등록 취소사항을 관련기관에 통보하는 것은 행정행위이며, 같은법 제13조의 규정에 의거 승인을 얻지 않고 불법영업 행위와 위법사항에 대하여 피청구인이 단속 하는 것은 당연하다고 할 것이다.
5) 피청구인의 공장등록 취소처분은 사회경제적 손실을 만들어 내기만 할 뿐, 어떠한 이익이 되지 않으므로 부당하다 할 것이다 주장에 대하여
청구인이 무단으로 사용하고 있는 공장부지는 ○○군이 2003. 10. ○○ 어촌문화 체험공원 조성계획용역을 완료하고 2004. 3. 30. 조성사업계획고시, 2004. 8. 11. 편입부지 감정평가의뢰, 2004. 8. ～ 12. 편인부지 기공사용승락서 징구, 2005. 4. 7. ○○군, (주)○○상호저축은행, (주)○○월드와 2005 ～ 2007년간 약 8백억원(18만평)의 규모로 농어촌휴양타운(농수산물 종합유통단지, 온천개발, 미니골프장 등) 건립 투자사업을 협약하고 투자사업자가 사업을 착수 할 수 있도록 2005. 7. 25. 편입용지 및 지장물 손실보상계획공고, 2005. 8. 17. 편입용지 및 지장물 손실보 상협의 요청서 안내와 주변 사유지 부지매수를 대행하여 완료 하였으나, 청구인이 정작 군유지를 반환하지 않아 군유지를 매각하지 못하여 시급히 추진해야 할 사업을 못하고 있어 행정의 공신력은 물론이며, 사업추진에 막대한 차질이 있어 공장등록을 취소하게 되었다.
6) ○○군 지역주민의 요구에 부응하고 복리를 위해 최선을 다하고 있다, 피청구인과 협조하여 레미콘 공장 철거를 위하여 여러 가지 해결방안을 모색하였다, 공장등록 취소는 청구인의 영업을 정지하고 레미콘 공장을 방치할 수밖에 없어 ○○ 공판장 주차장 확보 어려움이 있고 관광지로서 미관을 훼손시킬 가능성이 있으며, 민사재판이 완결 될 때 까지 계속될 것이라는 점을 감안하면 공장등록 취소처분은 부당하다 주장에 대하여
청구인이 ○○군의 ○○축제 때 주변환경을 정리해 주신 것에 대해서는 고맙게 생각하나, 피청구인이 염려하는 것은 하루 빨리 토지반환소송이 마무리 되어 계획 중에 있는 농어촌휴양타운 건립사업 및 각종 개발사업에 차질이 없었으면 하고, 또한 청구인의 공장이 있는 지역은 2006. 1. 23. 수협어판장을 기공식하고 완공하여 전국에서 많은 관광객이 찾아오는 곳으로 환경을 중요시 하고 있는데 소음과 유해분진(시멘트)이 발생하여 생선위판에 미치는 영향이 크고 주변 관광지 이미지를 훼손한다하여 지역 주민과 어민들이 2005. 4. 1. 2006. 6. 7. 두 차례 공장가동 중지와 이전을 촉구하라는 데모는 물론 민원을 전라남도와 ○○군에 접수를 하였으며, 현재도 공장에서 모래와 분진이 어판장에 바람에 쌓여 민원이 발생하고 있으며, 이러한 행정적인 어려움을 감안한다면 관련법 규정에 의거 공장등록 취소처분은 정당하다고 본다.
다. 결 론
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제17조제1항제3호(기타 통령이 정한 경우) 및 시행령 제21조제2항제3호의(공장등록시 붙인 조건을 이행하지 아니한 경우) 규정과 2004. 6. 21. 피청구인이 공장등록시 등록조건(국유재산 대부계약에 의한 대부계약 기간 중에만 유효) 및 2004. 6. 16. 국유재산 대부계약서 부칙 제1조(대부계약기간 중이라도 국가 또는 ○○군에서 공공의 목적으로 사용이 불가피 할 시에는 직권으로 대부계약을 해지한다)의 규정에 의해 공장등록을 취소 하였으므로, 청구인은 피청구인이 추진 중에 있는 ○○ ○○ 투자 개발사업이 차질 없이 추진되어야 함에도 개인의 이익을 위하여 공공사업과 지역개발을 저해하고 있는 것은 명백히 잘못 된 것이기 때문에 청구인의 주장은 마땅히 기각 되어야 할 것이다.
【 보충서면 】
가. 청구인의 청구요지
청구인은 피청구인이 청구인에 대하여 한 2007. 5. 11. 공장등록취소처분과 관련하여 이 처분이 대상 토지에 대한 임차권에 기한 사용수익권의 존재여부는 국유재산 대부계약서상의 예시조문에 의할 것이 아니라 민법에 의하여야 할 것이고, 청구인은 대상토지에 관하여 임대차계약갱신과 지상물 매수청구를 소송상 주장하였고 지상물 매매계약상의 매매대금 지급전까지 대부계약상의 대상토지에 대하여 적법한 사용, 수익권을 가짐에도 불구하고 피청구인의 공장등록취소처분은 위법하고, 피청구인이 공권력을 최대한 동원하여 압력을 행사하고 집중단속과 위협을 한 점을 보면 위 처분이 부당하다고 주장하나 피청구인은 적법하고 정당한 절차에 따른 행정처분이므로 청구인의 각 논거는 아무런 가치가 없고 결국 이러한 소송으로 인한 계속적 영업을 통해 부당이득을 취하고자 하는 의도로 밖에 판단 할 수 밖에 없으니 청구인의 청구는 기각해야한다.
나. 청구인의 부당한 주장
1) 청구인과 피청구인 간 2004. 6. 16. 국유재산대부계약서에 의하면 이 사건 대상토지에 관하여 대부기간은 2005. 6. 15.까지로 하며 청구인은 민법 제203조(점유자의 상환청구권) 또는 제626조(임차인의 상환청구권)의 규정에 의한 비용 등의 상환을 청구하지 못하며, 공용, 공공 용 또는 공익사업에 필요한 때 대부계약을 해약할 수 있으며 이 경우 청구인의 손해가 있을지라도 이를 배상하지 아니하며, 대부기간이 만료되거나 계약이 해약된 경우에는 피청구인이 지정하는 기한 내에 대부재산을 원상으로 회복하여 반환하여야 하고, 대부계약 기간 중이라도 국가 또는 ○○군에서 공공의 목적으로 사용이 불가피 할 시에는 직권으로 대부계약을 해지한다 라고 계약을 체결하였으며, 피청구인은 청구인의 공장등록신청에 따른 등록증명을 하면서 공장등록은 국유재산 대부계약에 의한 대부계약기간 중에만 유효하다는 조건을 부가하였으므로, 대부계약기간이 만료될 경우 이에 적법한 절차에 따른 공장등록취소처분은 적법하고 정당하다.
2) 청구인의 대부계약기간은 2005. 6. 15.자로 만료되었으므로 적법하고 정당한 절차에 따른 공장등록취소처분도 적법하고 정당한데도 청구인은 피청구인의 2007. 5. 11. 공장등록취소처분과 관련하여 이 처분이 대상 토지에 대한 임차권에 기한 사용수익권의 존재여부는 국유재산 대부계약서상의 예시조문에 의할 것이 아니라 민법에 의하여야 할 것이라고 주장하나 이는 아무런 근거가 없는 억지이고, 대부계약서를 왜 작성하고 서명 날인했는지 의문이 아닐 수 없으며, 민법의 정당한 법적해석 등을 통해 마련된 대부계약서를 부인하고 다시 민법 운운하는 것은 무슨 논리인지 이해할 수 없으며 청구인이 내세우는 민법 제643조, 제283조에 의한 지상물매수청구권은 건물 기타 공작물의 소유를 목적으로 하 는 토지임대차나, 식목, 채렴, 목축을 목적으로 하는 토지임대차의 기간이 만료한 경우에 인정되는 권리로 청구인의 임대차는 여기에 해당하지 않으며, 건물소유를 목적으로 한 임대차가 아니기 때문임에도 자꾸 지상물 매수청구 운운하는 것은 지연에 따른 그동안의 사업운영으로 부당한 이익을 취하고자 하는 의도일 수밖에 없고, 더군다나 지상물매수청구권의 주장은 민사상 소송에서 주장하는 것에 불과하지 이를 토대로 이 건 행정심판의 논거로 삼을 수는 없으며, 무엇보다도 국유재산에 관하여 1년 동안의 한시적 계약기간이 만료되었음에도 국유재산에 관하여 터무니없는 임대차계약갱신과 지상물 매수청구를 소송상 주장하였고 지상물 매매계약상의 매매대금 지급전까지 대부계약상의 대상토지에 대 하여 적법한 사용, 수익권을 가진다고 판단한 것은 너무나 납득할 수 없는 주장이므로, 피청구인이 공권력을 최대한 동원하여 압력을 행사하고 집중단속과 위협을 한 점을 보면 위 처분이 부당하다고 주장하나 피청구인은 정당한 절차에 따라 행정행위를 하였을 뿐이고 오히려 청구인은 청구인의 터무니없는 주장과 억지로 공공업무에 얼마나 피해를 끼치고 있는지 생각하여야 할 것이고
3) ○○지방법원 ○○지원 2005가단○○○ 토지인도등청구사건 위 사건에 관하여 피청구인의 토지인도 등 청구에 2007. 7. 18. 청구인에게 건물 등을 철거하고 토지를 인도하라는 화해권고결정을 한 사실이 있다.
다. 결 론
피청구인은 적법하고 정당한 절차에 따라 공장등록처분을 하였 으므로 청구인의 심판청구를 기각하여야 한다.
4. 이 사건 행정처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
○ 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 제13조, 제17조
○ 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행령 제19조, 제21조
○ 산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률 시행규칙 제6조
○ 공유재산 및 물품 관리법 제13조, 제19조 제20조, 제25조
○ ○○군 공유재산관리 조례 제19조
나. 사실의 인정
행정심판청구서 및 답변서, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.
1) 2004. 6. 16. 청구인과 피청구인은 다음과 같이 국유재산 대부계약을 한 사실이 있다.
가) 물 건 : ○○군 ○○읍 ○○리 570-21, 잡종지, 13,409㎡
나) 대부면적 : 4,125㎡
다) 사용목적 : 레미콘제조공장 부지
다) 대부기간 : 2004. 6. 16. ～ 2005. 6. 15(1년간)
《 주요 계약 내용 》
○ 제5조 청구인은 선량한 관리자의 주의로써 대부재산의 보존책임과 사용·수익에 필요한 모든 부담을 지며, 동 부담비용은 물론 민법 제203조 또는 제626조의 규정에 의한 비용 등의 상환을 청구하지 못한다.
○ 제8조 제1항 공용·공공용 또는 공익사업에 필요한 때에는 계약을 해약 할 수 있다.
○ 제11조 대부기간이 만료되거나 본 계약이 해약된 경우에는 피청구인이 지정하는 기한내에 대부재산을 원상으로 회복하여 반환하여야 한다.
○ 부칙 제1조 대부계약 기간중이라도 국가 또는 피청구인이 공공의 목적으로 사용이 불가피 할 시에는 직권으로 대부계약을 해지한다.
2) 2005. 1. 25. 피청구인이 발행한 공장등록 증명서에는 “국유재산 대부계약에 의한 대부계약 기간중에만 유효”라는 등록조건이 기재되어 있는것을 알 수 있다.
3) 피청구인은 2005. 3. 30. 국유재산 대부계약서 제8조제1항제1호에 의거 공익사업에 필요한 행정재산의 보존재산으로 ○○읍 연도교 주변일원에 어촌문화체험공원개발 및 ○○ ○○축제 예정지로서 ○○군공유재산관리조례 제10조의 규정에 의한 차치단체의 향후 개발계획 및 이용계획에 따라 국유재산 대부기간 만료 후 재계약이 불가하다는 사항과 같은계약서 제11조의 규정에 의거 2005. 7. 14.한 대부재산을 원상회복하여 반환하여 주라는 대부계약 만료 예고 통보를 하였으며, 2005. 5. 14. 청구인은 국유재산 대부계약 연장신청을 하였으나, 2005. 5. 20. 피청구인이 대부계약 연장불가를 통보한 사실이 있다.
4) 2005. 7. 22. 피청구인은 이 사건 토지에 대하여 ○○○○ 농수산물유통센터 및 어업서비스센터 등의 시설을 위한 매각을 위하여 행정재산에서 잡종재산으로 공유재산의 용도를 변경한 사실이 있다.
5) 피청구인은 청구인에게 2005. 6. 14. 공장부지 임대기간 만료 후 공장가동 중지 통보하였으며, 2005. 6. 16. 국유재산 대부계약 만료 및 원상복구 반환 통보를 하였고, 2005. 6. 29., 2005. 7. 22., 2005. 9. 2. 3회에 걸쳐 공장설립 부지 사용권 소멸에 따른 공장등록취소 사전예고 통보를 한 사실이 있다.
6) 2007. 5. 11. 피청구인은 청문절차를 거쳐 공장부지 사용권 소멸을 이유로 피청구인에 대하여 공장등록 취소를 한 사실이 있다.
7) 피청구인은 『○○ 어촌문화체험공원』 조성을 위하여 이 사건 토지를 포함한 주변 141,624㎡(군요지 20,420㎡, 사유지 121,204㎡)에 총 430억원(공공 10, 민자 420)의 사업비로 특산품 판매장, 수산물 회 센터 등을 시설할 계획을 수립하였으며, 2003. 3. 타당성조사 및 기본계획 수립, 2004. 3. 30. 조성사업 계획고시, 2004. 8. 11. 편입부지 감정평가 의뢰, 2005. 4. 7. 투자개발 협약 체결, 2005. 7. 25. 편입용지 및 지장물 손실보상 계획공고, 2005. 9. 22. 설계용역계약체결, 2006. 1. 9. 건축허가, 2006. 1. 23. 기공식을 실시하였음을 알 수 있다.
다. 판 단
1) 관계법령
가) 공장설립 승인에 관한 규정으로
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조 제1항에 “공장건축면적이 500제곱미터이상인 공장의 신설·증설 또는 업종변경을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 의하여 시장·군수 또는 구청장의 승인을 얻어야 하고, 승인을 얻은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다.”라고 하고, 같은법 시행령 제19조제1항에 “공장설립등의 승인 또는 그 변경승인을 얻고자하는 자는 공장설립승인신청서에 산업자원부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다.”라고 규정하고, 같은법 시행규칙 제6조에 “공장설립등에 대한 승인을 얻고자 하는 자는 별지 제5호서식에 의한 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다.”로, 제4호에 “토지 및 건축물(기존건축물을 사용하여 공장설립등의 승인을 받고자 하는 경우에 한한다)에 대한 사용권을 증명할 수 있는 서류”라고 규정하고 있다.
나) 공장의 등록취소에 관한 규정으로
「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제17조제1항에 “시장·군수 또는 구청장은 제16조제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 등록된 공장이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해공장의 등록을 취소할 수 있다. 1. 공장이 멸실되거나 건축물의 용도가 변경된 경우, 2. 공장이 폐업되거나 제조시설이 멸실된 경우, 3. 기타 대통령령이 정하는 경우”로 규정하고, 같은법 시행령 제21조제2항에 “법 제17조제1항제3호에서 ‘기타 대통령령이 정하는 경우’라 함은 다음 각호의 경우를 말한다.”로 제3호에 “공장등록시 붙인 조건을 이행하지 아니한 경우”로 규정하고 있다.
다) 공유재산 사용·수익에 관한 규정으로
「공유재산 및 물품 관리법」제13조에 “당해 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 구거(구거)·교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다. 다만, 당해 공유재산의 사용 및 이용에 지장이 없는 경우로서 대통령령이 정하는 경우에는 그러하지 아니하다.”로 규정하고, 제19조제1항에 “행정재산과 보존재산은 이를 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못한다. 다만, 다음 각호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 그러하지 아니하다.”로 규정하고 제20조제1항에 “행정재산등은 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.”로 제5항에 “제1항의 규정에 의하여 사용·수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 종료되거나 제25조의 규정에 의하여 사용·수익허가가 취소된 경우에는 당해 행정재산등을 원상대로 반환하여야 한다.”로 규정하고 제25조제2항에 “지방자치단체의 장은 사용·수익을 허가한 행정재산등을 국가 또는 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 때에는 그 허가를 취소할 수 있다.”로 규정하고 있고, 「○○군 공유재산관리 조례」제19조제1항에는 “행정재산·보존재산을 사용허가 하고자하는 때에는 사용목적을 신중히 검토한 후 하여야하며, 당해재산에 대하여 아무런 연고권도 주장할 수 없음을 허가시에 명백히 하여야 한다.”로 규정하고 제2항에 “행정재산·보존재산이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이를 사용·수익허가 하여서는 아니된다. 1．용도폐지하여 매각함이 유리하다고 인정되는 경우, 2．재산의 구조와 형질을 변경하거나 시설물의 설치 또는 가공 등으로 행정재산으로서의 사용에 지장을 초래할 우려가 있는 경우”라고 규정하고 있다.
2) 관련판례
가) 행정재산의 사용·수익허가취소는 공법관계로 본 판례로
국·공유재산의 관리청이 행정재산의 사용·수익을 허가한 다음 그 사용· 수익하는 자에 대하여 하는 사용·수익허가취소는 순전히 사경제주체로서 행하는 사법상의 행위라 할 수 없고, 이는 관리청이 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 것으로서 항고소송의 대상이 되는 행정처분이다.(대법원 1997. 4.11. 선고 96누17325 판결)라고 판시하고 있으며
나) 허가조건의 내용이 비례·평등의 원칙에 적합하고, 재량권의 범위 안에 있는 것으로 본 판례로
구농지의보전및이용에관한법률시행령(1994. 4. 9. 대통령령 제14205호로 개정되기 전의 것) 제3조의2가 목적사업이 종료된 후 일정기간 내에 원상복구를 하는 조건으로 농지일시전용허가를 할 수 있다고 규정하고 있으므로, 행정청이 위 규정에 따라 농지로 원상복구할 것을 담보하기 위하여 원상복구비용의 현금 예치를 그 허가조건으로 붙인 것은, 그 허가조건의 내용이 적법하고 이행가능하며 비례의 원칙 및 평등의 원칙에 적합하고 위 농지일시전용허가의 본질적 효력을 해하지 않는 것으로서 재량권을 남용하였거나 일탈한 위법한 것이라 할 수 없다.(대법원 1996. 4.26. 선고 95누17762 판결)라고 판시하고 있다.
다) 허가조건 불이행을 이유로 한 점용허가취소처분이 정당하다고 본 판례로
원고가 야적장으로 사용한다는 당초의 하천부지 점용허가조건에 위반하여 하천부지를 타에 임대하여 무허가가건물을 축조하게 하였으나, 일정 기한 내에 건물을 철거하겠다고 다짐하므로 피고가 이를 특별히 부관으로 명시하여 다시 점용허가를 하여 주었는데, 위 철거기한 경과후 피고의 수차의 이행촉구에도 불구하고 원고가 건물을 철거하지 아니한 경우, 허가조건불이행을 이유로 한 점용허가취소처분이 정당하고 재량권의 일탈 또는 남용에 해당하지 아니하다.(대법원 1991.11.22. 선고 91누2755 판결)라고 판시하고 있다.
3) 청구인의 주장에 대한 판단
가) 먼저, 청구인은 피청구인이 군유지 임대기간 만료에 따른 공장부지 사용권 소멸을 이유로 공장등록 취소처분을 행하였으나, 군유지 임대기간 만료에 의한 공장부지 사용권 소멸주장은 청구인과 피청구인이 2004. 6. 16. 체결한 국유재산 대부계약서를 문자 그대로 파악한 것으로 문제가 있으며, 청구인은 임차인으로서 위와 같은 임대차 계약은 당연히 갱신될 것이라는 생각으로 공장에 대한 투자를 계속 해왔으며, 실제 계약이후 채용인원을 늘렸을 뿐 아니라, 임대차계약서에 의해 콘테이너 박스와 각종 기자재, 사무용구 등을 구입하여 실험실·사무실 등을 확장하였으며, 이는 대부재산의 사용목적대로 레미콘제조공장부지로 사용하기 위한 최소한의 조치였으며, 임차인으로서 청구인은 임대인과 임대차계약을 맺은 것으로 대상토지에 대한 사용·수익권 존재여부는 국유재산 대부계약서상의 예시조문에 의할 것이 아니라 민법에 의하여야 할 것이고, 청구인과 피청구인은 현재 토지인도 소송 중으로 청구인은 민법 제643조, 제283조, 대법원의 확고한 판례에 의하여 지상물 매수청구권을 행사하고 있어 토지사용권을 가지고 있으므로 피청구인의 공장등록 취소처분은 위법하다는 주장에 대하여
(1) 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」제13조 제1항, 같은법 시행령 제19조제1항, 같은법 시행규칙 제6조에 의거 “공장설립등에 대한 승인을 얻고자 하는 자는 별지 제5호서식에 의한 공장설립등의 승인신청서에 다음 각 호의 서류를 첨부하여 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다.”로, 제4호에 “토지 및 건축물에 대한 사용권을 증명할 수 있는 서류”라고 규정하고 있어 토지사용권 여부는 공장설립승인 요건이라 할 것이고, 같은법 제17조제1항제3호 같은법 시행령 제21조제2항제3호에 “공장등록시 붙인 조건을 이행하지 아니한 경우”에는 공장등록을 취소할 수 있다고 규정하고 있으므로 피청구인은 토지사용권이 공장설립승인의 중요한 사항이므로 이를 등록조건에 명기할 수 있다 할 것이고 정당한 공장등록 조건을 이행하지 않을 경우에는 공장등록을 취소할 수 있다고 할 수 있을 것이 바
(2) 2005. 1. 25. 피청구인이 발행한 공장등록 증명서에 “국유재산 대부계약에 의한 대부계약 기간중에만 유효”하다는 등록조건을 부여하였고 국유재산 대부기간이 만료되었으며, 피청구인은 2005. 3. 30. 국유재산 대부계약서 제8조제1항제1호에 의거 공익사업에 필요한 행정재산의 보존재산으로 ○○읍 연도교 주변일원에 어촌문화체험공원개발 및 ○○ ○○축제 예정지로서 ○○군공유재산관리조례 제10조의 규정에 의한 자치단체의 향후 개발계획 및 이용계획에 따라 국유재산 대부기간 만료 후 재계약이 불가하다는 사항과 같은계약서 제11조의 규정에 의거 2005. 7. 14.한 대부재산을 원상회복하여 반환하여 주라는 대부계약 만료 예고 통보를 하였으며, 청구인의 국유재산 대부계약 연장신청에 대하여 위와같은 적법한 사유로 연장불가를 통보한 사실을 볼 때 청구인이 위 공장등록조건을 이행하지 않은 사유는 관계규정에 의거 공장등록 취소사유에 해당된다고 할 수 있으며
(3) 피청구인이 청구인과 맺은 국유재산 대부계약은 국고관계로서 사법관계의 적용을 받는다고 볼 수도 있으나, 대부계약 물건은 행정재산이고 행정재산은 공유재산이므로 공유재산의 취득·유지·보존 등에 대한 규정을 적용받아야 하며, 「공유재산 및 물품 관리법」제2조에 “공유재산 및 물품의 취득·유지·보존 및 운용과 처분에 관하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 이 법이 정하는 바에 의한다.”라고 규정하고 있으므로 청구인이 이 사건 공유재산에 관한 계약관계를 민법 규정에 의거 적용받아야 한다는 주장에는 타당성이 없다고 할 것이고
(4) 또한, 국유재산 대부계약서에 대부기간을 2004. 6. 16. ～ 2005. 6. 15.(1년간)까지로 하였고 제5조에 “청구인은 선량한 관리자의 주의로써 대부재산의 보존책임과 사용·수익에 필요한 모든 부담을 지며, 동 부담비용은 물론 민법 제203조 또는 제626조의 규정에 의한 비용 등의 상환을 청구하지 못한다.”로, 제8조제1항에 “공용·공공용 또는 공익사업에 필요한 때에는 계약을 해약 할 수 있다.”로, 제11조에 “대부기간이 만료되거나 본 계약이 해약된 경우에는 피청구인이 지정하는 기한내에 대부재산을 원상으로 회복하여 반환하여야 한다.”로 부칙 제1조에 “대부계약 기간중이라도 국가 또는 피청구인이 공공의 목적으로 사용이 불가피 할 시에는 직권으로 대부계약을 해지한다.”라고 계약한 사실이 있고, 피청구인이 위 계약에 따라 합당한 절차에 의거 재계약을 하지 않은 사실에 대하여 청구인이 이를 모두 무시하면서 민법규정에 따라야 한다는 것은 금반언의 원칙에도 어긋나는 타당성이 없는 주장이라고 할 것이므로 청구인의 주장은 타당성이 없다 할 것이다.
나) 다음, 피청구인은 민사소송이 진행되고 있는 시점에서 군유지를 되도록 빨리 명도받기 위해, 2007. 4. 20. ～ 2007. 5. 15. 기간동안 피청구인 직원들의 집단 방문과 협박, 잦은 내방과 집중단속·행정처분 등 공권력을 최대한 동원하고 있어, 공장운영을 할 수 없을 정도이며, 공장등록 취소처분도 이러한 일련의 피청구인의 주장을 관철하기 위한 수단이었다고 보이고 토지인도 등 청구의 소가 진행되고 있는 현재, 피청구인은 합법적인 방법에 의하여 권리실현하려 하지 않고 집중단속과 위협으로 청구인의 영업을 어렵게 하고 있으며, 피청구인의 일방적인 주장인 공장 내 공작물과 건축물을 보상 없이 철거를 요구하는 점, 이에 대한 요구 불응을 이유로 공권력을 이용한 집중단속·행정처분, 업무방해를 하고 있다는 사실 등을 종합해보면 행정청인 피청구인의 일련의 행정처분은 부당하며, 당해 처분인 ‘공장등록 취소처분’도 이 일련의 집중단속·행정처분의 하나라는 점에서 부당하다 할 것이라는데 대하여는
위에서도 살펴보았듯이 국유재산 대부계약 만료로 청구인이 무단으로 공유재산을 점유하게 됨에 따라 피청구인 관련부서에서 행정단속 예고 및 토지인도 요구, 공장등록 취소(행정처분)에 따른 청문 통지, 공유재산 부지내 콘테이너 철거요청, 대기환경보전법 위반에 따른 행정처분(조치이행명령), 폐기물관리법 위반자(불법소각) 처분 사전통지에 따른 의견제출, 군유재산 무단 점유자 변상금 사전 통지, 폐기물관리법 위반에 대한 행정처분, 군유재산 무단점유자 변상금부과내역 통지 등 행정절차를 이행한 것으로 이는 공유재산 관리권이 있는 행정기관으로서 공유재산을 무단 점유하고 있는 사인에 대한 정당한 행정행위로 볼 수 있다 할 것이므로 청구인의 주장은 타당성이 없다 할 것이며
다) 민사재판에 의하여 피청구인의 주장, 즉 지상물에 대한 배상 없는 토지명도 청구가 받아질지가 아주 불투명한 상황에서 피청구인이 자신의 권한을 부당하게 이용하여 공장등록 취소처분을 한다면 여러 손실이 발생하며, 청구인회사에 속해 있는 25명의 임시직원·정규직원이 직장을 잃게 되며, 청구인의 부도 위험과 원자재 제공업체 등 협력업체의 부실이 발생하게 되고, 피청구인의 공장등록 취소처분은 사회경제적 손실을 만들어내기만 할 뿐, 어떠한 이익이 되지 않으므로 부당하다 할 것이라는 청구인의 주장에 대해 살펴보면
(1) 공유재산의 유지·관리에 관한 규정으로「공유재산 및 물품관리법」제13조에 “당해 지방자치단체의 장 외의 자는 공유재산에 건물, 구거(구거)·교량 등 구조물과 그 밖의 영구시설물을 축조하지 못한다.”로 규정하고, 제19조제1항에 “행정재산과 보존재산은 이를 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하며, 이에 사권을 설정하지 못한다.”고 규정하고 있어 행정재산에 대한 대부 등 처분에 대하여는 엄격한 제한규정이 있을 뿐만 아니라 같은법 제20조 제1항에 “행정재산등은 그 목적 또는 용도에 장애가 되지 아니하는 범위 안에서 그 사용 또는 수익을 허가할 수 있다.”고 규정하고, 제5항에 “제1항의 규정에 의하여 사용·수익의 허가를 받은 자는 허가기간이 종료되거나 제25조의 규정에 의하여 사용·수익허가가 취소된 경우에는 당해 행정재산등을 원상대로 반환하여야 한다.”로 규정하고, 제25조제2항에 “지방자치단체의 장은 사용·수익을 허가한 행정재산등을 국가 또는 지방자치단체가 직접 공용 또는 공공용으로 사용하기 위하여 필요로 하게 된 때에는 그 허가를 취소할 수 있다.”고 규정하고 있는 바
(2) 피청구인은 『○○ 어촌문화체험공원』 조성을 위하여 이 사건 토지를 포함한 주변 141,624㎡(군요지 20,420㎡, 사유지 121,204㎡)에 총 430억원(공공 10, 민자 420)의 사업비로 특산품 판매장, 수산물 회 센터 등을 시설할 계획을 수립하였으며, 2003. 3. 타당성조사 및 기본계획 수립, 2004. 3. 30. 조성사업 계획고시, 2004. 8. 11. 편입부지 감정평가 의뢰, 2005. 4. 7. 투자개발 협약 체결, 2005. 7. 25. 편입용지 및 지장물 손실보상 계획공고, 2005. 9. 22. 설계용역계약체결, 2006. 1. 9. 건축허가, 2006. 1. 23. 기공식을 실시하는 등 이 사건 대상토지에 대하여 공공사업 실시를 사유로 재계약하지 않았으므로 청구인의 주장은 타당성이 없다 할 것이고, 더욱이 대부기간 종료 후 2년이 지난 다음 공장등록 취소를 하였으므로 청구인에게 공장이전 등을 위한 충분한 준비기간을 주었다고 인정된다.
3) 결 론
본 사건은 피청구인이 청구인과의 국유재산 대부계약을 하였으나 청구인이 위 대부계약의 계약조건에 따르지 않고 민법의 규정에 의거 토지사용권이 존재한다면서 공유재산을 반환하지 않고 있는데에 대한 것으로서 이 사건 토지는 행정재산이고 행정재산은 공유재산이므로 공유재산의 취득·유지·보존 등은 「공유재산 및 물품 관리법」의 적용을 받는다는 점, 같은법의 규정에 의거 피청구인이 공공사업의 필요성에 의거 재계약을 하지 않았다는 합리적이고 적법한 사유가 있다는 점, 토지 사용권은 공장설립승인 요건이고 청구인에게는 국유재산 대부기간 만료 및 재계약이 이루어지지 않아 공장부지 사용권이 소멸되었다는 점 등에 의거 피청구인이 청구인에 대하여 한 공장등록 취소처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이라고는 볼 수 없다고 판단된다.
5. 결 론
그렇다면, 청구인의 청구는 이유 없다고 인정되므로 기각하기로 하여 주문과 같이 재결한다.