(2007-47, 개발행위허가신청 불허가처분 취소청구)

(2007-47, 개발행위허가신청 불허가처분 취소청구)

0 재결일 : 2007. 10. 01.
0 주 문 : 피청구인이 2007. 5. 31. 청구인에 대하여 한 개발행위허가신청 불허가처분은 이를 취소한다.
0 청구사유 : 주문과 같다.


1. 사건개요

청구인은 2007. 4. 4. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 401-4번지외 2필지 27,183㎡(농지 21,105, 임야 6,078) 지상에 동·식물관련시설(돈사 및 퇴비사, 건축면적 6동, 4,919㎡) 용도의 건축물을 신축하기 위해 개발행위허가를 신청하였으나, 이에 대하여 피청구인은 민원조정위원회를 개최하여 돈사 건립예정지가 기존 자연마을 인근 상류에 위치하고 있어 인근 농경지와 하천오염은 물론 심한 악취 등으로 인한 파리, 모기 발생으로 마을 주민들의 일상생활에 불편을 줄 뿐만 아니라 자연환경의 파괴가 우려된다는 사유를 들어 2007. 5. 31. 불허가 처분을 하자, 이 사건 처분의 취소를 구하는 심판을 청구한 사건임.

2. 청구인 주장

가. 이 사건 처분경위

1) 청구인은 2007. 4. 4. ○○군 ○○면 ○○리 401-4번지외 2필지 27,183㎡(농지 21,105, 임야 6,078) 지상에 동·식물관련시설(돈사 및 퇴비사, 건축면적 6동, 4,919㎡) 용도의 건축물을 신축하기 위해 피청구인에게 개발행위허가를 신청하였으나, 피청구인은 2007. 5. 31. 민원조정위원회를 거친 다음 당일 청구인에게 개발행위불허가 처분하였다.

2) 피청구인의 불허가 처분사유에 의하면 “개발행위 신청지가 기존 자연마을 인근 상류에 위치하고 있어 인근 농경지와 하천오염은 물론 심한 악취 등으로 인한 파리, 모기 발생으로 마을 주민의 일상생활에 불편을 줄뿐 아니라 자연환경 파괴의 우려”가 있다는 것이다.
나. 이 사건 돈사 및 퇴비사 시설의 위치와 현황

1) 이 사건 시설물들은 ○○군 ○○면 ○○리 401-4번지(농지)와 같은리 401-5(임야), 14-1(임야)에 총면적 27,183㎡(농지 21,105㎡, 임야 6,078)의 규모로 6동(4,919㎡)의 돈사 및 퇴비사이다.

2) 위 시설물들은 ○○군 ○○면 ○○리 ○○마을 ○○골 상류쪽에 위치하고 있으며, 3가구(청구인 가구포함)가 거주하고 있는 위 ○○마을과 시설물의 진입로까지는 약675m 정도의 거리에 있고, ○○마을과 ○○리까지의 거리는 약2.33km 정도이다.

다. 이 사건 처분의 위법·부당성

1) 이 사건 불허가처분서에 처분의 이유는 간략히 나타나 있으나 그 근거는 나타나 있지 않다. 행정절차법 제23조에 의하면 행정청은 특별한 사정이 없는 한 처분의 근거와 이유를 제시하도록 하고 있음에도 피청구인은 별다른 이유 없이 불허가처분의 근거를 제시하지 않고 있다. 이는 그 자체로 행정절차법에 반하는 위법한 처분이라 할 것이다. 법치행정의 원칙상 피청구인은 이 사건 불허가처분의 구체적인 법적근거를 제시하여야 할 것이다.

2) 한편, 피청구인은 이 사건 불허가 처분을 통고한 당일인 2007. 5. 31. ○○군청 부군수실에서 민원조정위원회를 개최하였으며, 조정위원 9명중 7명이‘가’의견, 2명이‘부’의견을 내었음에도 별다른 검토 없이 막연히 환경오염의 위험이 예상된다는 이유만으로 이 사건 불허가 처분에 이르렀다. 그러나 ○○면 농지관리위원회에서 확인한 내용에 의하면 이 사건 시설물에는 토사유출, 악취발생, 일조통풍, 통작에의 영향 등을 고려한 피해방지계획이 수립되어 있음이 잘 나타나 있음에도 피청구인은 위와 같은 내용을 무시한 채 인근 몇몇 주민들이 반대한다는 이유로 이 사건 불허가처분에 이르렀다.
3) 청구인이 판단컨대, 피청구인이 내세우는 불허가 처분사유 즉 환경오염의 예상은 다만 형식적인 사유에 불과한 것이고, 실질적으로는 이 사건 청구인의 시설물에 대해 민원을 야기하고 있는 몇몇 주민들의 반대여론 때문인 것으로 보인다.

4) 청구인 또한 인근 주민들과 원만히 지내기 위해 인근 주민들의 장래 소득보존을 위한 수단 및 오염피해 방지를 위한 방법 등을 다각도로 모색하고 있으며, 이 사건 불허가처분 당시 ○○군 ○○면 ○○리 주민 22농가중 불과 2농가에 대해서만 동의를 받지 못하였다(조정위원회 회의록에 의하면 9농가의 반대가 있었다는 것이나 이는 잘못된 것이고 2농가만이 반대하고 있는 입장이다). 한편 이 사건 개발행위허가에 지역주민들의 동의서가 필요한 것도 아니다.

라. 결 론

피청구인은 이 사건 불허가처분시 그 처분의 근거를 제시하지 아니하여 행정절차법에 반하는 처분을 하였으며, 그 구체적인 불허가처분 사유에 해당하는 환경오염의 위험성과 관련해서는 청구인으로서는 ○○면농지관리위원회로부터 피해방지계획의수립을 확인받았으며, 추후에라도 환경오염이 발생되면 얼마든지 그 피해를 최소화하고 예방할 계획이다. 그럼에도 불구하고 청구인은 막연히 장래 환경오염이 예상된다는 이유와 인근 몇몇 주민들의 반대가 있다는 이유만으로 개발행위허가를 불허하여 청구인의 재산권행사 등에 막대한 지장을 초래하고 있으므로 마땅히 피청구인의 이 사건 불허가처분을 취소하여야 할 것이다.

【보충서면】

가. 피청구인의 답변에 대한 반론

1) 지하수 오염 및 오폐수로 인한 농경지 피해에 대하여
가) 축산폐수처리대책과 관련하여 청구인은 축사에서 발생되는 돈 분은 1차 물리, 화학적 처리하여 발생할 슬러지 및 농축슬러지 등을 톱밥 및 왕겨와 혼합하여 6개월 이상 발효시킨 후 농장의 퇴비로 사용하고, 뇨 및 세정수는 물리, 화학적 처리 및 생물학적 처리를 하여 항시 배출허용기준치 이내로 처리하여 인근 수역에 방류할 계획이므로 농경지에 대한 피해가 전혀 없으며,

나) 오수처리계획과 관련하여 이 사건 신청지는 ○○군 하수도정비기본계획(변경)상의 처리구역외의 지역으로 사업지구에서 발생하는 오수는 자체처리가 불가피한 실정으로 본 사업상의 발생오수를 무단방류할 경우 수용하천의 오염도 가중이 예상된 것은 사실이나, 지구 내 하수배제는 우, 오수분류식으로 설치하며 발생오수는 지구 내 설치되는 오수처리시설로 전량 채집, 정화처리하여 방류할 계획이며, 처리수질은 “오수처리시설 및 단독정화조의 방류수수질기준”상 BOD 20㎎/ℓ이하이나 사업지역의 하류수계가 농경지의 점을 고려하여 BOD 8㎎/ℓ이하로 처리할 계획이고, 시설용량은 오수발생량 및 여유용량을 감안하여 30㎡/1일로 계획하고 지구 내 발생오수가 생활오수임을 고려하여 계획처리수질을 유지할 수 있는 적정한 호기성접촉 폭기 방법을 선정하여 처리할 계획이므로 농경지에 대한 피해가 전혀 없을 것이다.

2) 파리, 모기로 인한 주민들의 일상생활 불편에 대하여

가) 이 사건 축사를 신축하여 운영시 대기질에 미치는 영향의 정도는 첨부한 “사전환경성검토서”의 “영향”편에서 언급한 바와 같이 경유를 연료로 사용함으로서 대기질에 미치는 특별한 악영향은 발생되지 않을 것이며, 축분으로 인한 악취 및 파리, 모기 등의 발생으로 인한 주변 민가에 피해를 줄 수 있으나, 가축이 사료에 고체 발효제를 0.2%를 섞어서 먹이고 주기적으로 축사에 액체 발효를 살포하여 가축분뇨에서 악취 및 파리, 모기 발생을 최대한 억제토록 할 것이며, 축사 주변에는 소독을 주 2회 이상 철저히 한다면 축사로 인한 주변 민가에 피해를 줄일 수 있을 것이다.

나) 또한, 발효제 투입은 돼지사료 1통에 20g의 발효제(생균제)를 혼합하고, 돼지의 급수에 1/2,000 ～ 1/3,000배 정도의 액체발효제를 섞어서 매일 급수하며, 액체 발효제(생균제)를 1/200 ～ 1/400배 정도 희석하여 주1회 이상 돼지사육시설에 주기적으로 하는 것으로, 축사와 축사 사이 및 퇴비사의 사이 이동통로는 콘크리트 포장 및 방지턱을 설치하여 축분이 축사 밖으로 유출되지 아니하도록 하고, 퇴비사 진입로는 방지턱을 설치하여 우천시 빗물이 퇴비사에 들어가지 아니하도록 조치를 한다면 하천오염과 악취발생으로 파리, 모기로 인해 주민들의 일상생활에 불편을 주는 행위는 없을 것이다.

다) 따라서, 고체 및 액체 발효제를 투여하면, 돼지 사육시 축분 및 돼지사육시설 내에서 악취저감 효율이 95% 정도로 예상되며, 분은 발효처리하여 농장의 유기질 비료로 사용시 작물의 성장에 많은 도움과 효과가 있을 것으로 예상된다고 할 것이다.

나. 각종 비용지급에 대하여

청구인은 이 사건 토지매입비 27,990만원, 건축설계비 2,200만원, 진입로 개설을 위한 부지매입비 1,000만원, 분묘이장비 2,500만원, 토지를 매입하면서 중개수수료 1000만원, 마을발전기금 2,000만원, 기타 제비용 약4,000만원 등을 포함하여 총 40,690만원 상당의 비용이 소요되었다.

다. 결 론

따라서, 청구인은 이 사건 관련하여 ○○군 ○○면 농지관리위원회로부터 피해방지계획의 수립을 확인받았으며, 추후에라도 환경오염이 발생되면 얼마든지 그 피해를 최소화하고 예방을 할 계획이다. 그러므로 청구인의 이 사건 청구를 인용하여 주시기 바란다.

3. 피청구인 주장

가. 개발행위허가 신청 개요
○ 사업대상지 : ○○군 ○○면 ○○리 401-4번지외 2필지
○ 신청면적 : 27,183㎡(농지 21,105㎡, 산지 6,078㎡)
○ 건축면적 : 4,919㎡(6동)
○ 용도지역 : 관리지역, 농림지역

나. 이 사건 처분 경위 및 사유

1) 이 사건은 ○○군민원 제7006(2007. 4. 4)호로 동･식물관련시설(돈사, 퇴비사, 관리사) 개발행위 목적으로 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제57조 제1항의 규정에 의해 개발행위허가를 신청한 사항으로 돈사 건립 예정지가 계곡형 지형으로 마을 위쪽에 위치하여 대규모 돈사 신축으로 인하여 지하수 오염 및 오폐수로 인한 농경지 피해가 예상되며,

2) ○○군 오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 시행규칙 제3조의 10호이상의 인가가 밀집된 지역은 최근접 인가로부터 200m이내 가축사육제한지역에는 해당되지 않지만 돈사 건립 예정지가 민원을 제기한 마을 상류에 위치하고 있어 장마철 돈사의 축산폐수로 인하여 하천오염과 악취발생으로 파리, 모기로 인해 주민들의 일상생활에 불편을 주고 대규모 돈사건립으로 인한 자연환경의 파괴가 우려되어

3) 「민원사무처리에 관한법률 시행령」제37조 및「○○군 민원조정위원회 운영규칙」제4조의 규정에 의해 돈사 건립 반대 집단민원에 따른 개발행위허가신청에 대한 민원조정위원회를 개최(2007. 5. 31.)하여 그 결과 본 민원에 대해서 개발행위불허가 처분한 것이다.

다. 청구인의 주장에 대한 반론

1) 이 사건 불허가처분서에는 처분의 이유는 간략히 나타나 있으나 그 근거는 나타나 있지 않다는 주장에 대하여

집단민원에 의한 개발행위허가(돈사 신축)관련하여「민원사무처리에 관한 법률시행령」제37조 및「○○군 민원조정위원회 운영규칙」제4조의 규정에 의해 2007. 5. 31. 민원조정위원회 개최하였으며, 민원조정위원회 개최결과 조정위원 13명중 9명이 참석하여 개발행위불허가 처분이 타당하다는 ‘가’의 의견에 7명, 타당하지 않다는 ‘부’의 의견에 2명으로 의결되어 이 사건 불허가 처분하였다.

2) 민원조정위원회 개최결과 조정위원 9명중 7명이 ‘가’ 의견을, 2명이 ‘부’ 의견을 내었음에도 별다른 검토 없이 막연히 환경오염의 위험이 있다는 이유만으로 당일 오후에 곧바로 이 사건 불허가 처분했다는 주장에 대하여

가) 민원조정위원회의 ‘가’에 대한 의견은 심의안건 「돈사신축 건립반대 집단민원에 따른 개발행위허가 신청에 대한 불허가처분」에 대한 의견이 ‘가’이지 개발행위허가 동의에 따른 ‘가 ’의견이 아니며, 출석의원 9명중 과반수 7명이 불허가 처분에 동의한 것이며,

나) 사업대상지가 「○○군 오수ㆍ분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 조례 시행규칙」에 정한 가축제한 시설 지역에 해당되지는 않지만 「민원사무처리에 관한법률 시행령」 제37조 및 「○○군 민원조정위원회 운영규칙 제4조의 규정에 의해 돈사건립 반대 집단민원에 따른 개발행위허가 신청에 대한 민원조정위원회를 2007. 5. 31. 개최하여 그 결과에 의해 개발행위허가를 불허가 처분하였다.

3) 피청구인의 불허가 처분사유 즉 환경오염의 예상은 다만 형식적인 사유에 불과한 것이고 실질적으로는 민원을 야기하고 있는 인근 몇몇 주민들의 반대여론 때문이라는 주장에 대하여

가) 대규모 돈사 및 퇴비사의 경우 주민들의 혐오시설로 인식하는 부분은 일반 다른 가축보다 돈사의 경우 축산폐수에 따른 악취가 심하고, 자연마을 상류에 위치하여 여름 장마철에는 축산폐수가 소하천으로 유입으로 인근 토지의 오염 및 산림훼손으로 인한 자연환경 파괴 등이 우려되는 상태이다.

나) ○○면농지관리원회의 의견은 농수산업 및 농어촌생활환경 피해가 많을 것으로 의견을 제시하였고, 또한 특기 사항에 오･폐수 및 악취 발생으로 인한 피해방지 시설을 철저히 하고, 돈사 신축시 산 절개지의 매몰방지 시설이 필수적, 돈사 설치 전 인근 농경지 경작자 및 마을주민(일명 ○○골)동의서 징구 요망, 기존도로로 돼지운반시 주민피해가 예상되니 200m이상 떨어진 도로를 신설하여 사용토록 요구하였음을 확인할 수 있다.

3) 집단민원 22농가중 2농가만 반대하고 있다는 주장에 대하여

돈사건립 반대 집단민원 23농가중 청구인이 돈사신축 동의서를 14 농가에 대하여 동의서를 징구하였으며, 돈사신축 동의를 한 14농가는 돈사건립예정지와 2km이상 멀리 떨어져 있는 마을농가이고 돈사신축시 직접적인 피해를 입지 않을 농가이다. 돈사신축 동의를 하지 않는 농가는 사업예정지와 670m미터 떨어져 있지만 대형돈사 건립시 개발로 인한 자연환경파괴 우려 및 축산 폐수로 인한 농작물 피해ㆍ유해충으로 인한 피해를 우려하고 있다.

라. 결 론

1) 이 사건 신청지는「○○군 오수ㆍ분뇨 및 축산 폐수의 처리에 관한 조례 시행규칙」에 정한 가축제한 시설 지역에 해당되지는 않지만, 청구인의 대형 돈사신축으로 인한 주민들의 피해는 대형돈사의 성격상 장･단기적으로 오폐수와 악취 등으로 피해가 발생될 것으로 예상되고, 주민들은 돈사를 혐오시설로 인식 축산폐수유출에 따른 주변 농지의 오염과 심한 악취로 인해 파리, 모기 발생으로 마을 주민의 일상 생활에 불편을 줄 뿐만 아니라, 자연환경 파괴의 우려로 불허가 통보한 사항이다.

2) 위와 같은 이유로 피청구인은 청구인의 개발행위허가 신청에 대하여 정당한 절차를 거쳐 불허가 처분을 하였으므로 이 사건 청구는 기각되어야 할 것이다.

4. 이 사건 행정처분의 위법·부당 여부

가. 관계 법령
1) 국토의계획및이용에관한법률 제56조, 제57조, 제76조
2) 국토의계획및이용에관한법률시행령 제71조
3) 산지관리법 제14조
4) 환경정책기본법 제25조, 제25조의2, 제25조의3, 제29조
5) 환경정책기본법시행령 제7조
6) 민원사무처리에관한법률시행령 제37조
7) ○○군오수·분뇨및축산폐수의처리에관한조례 제10조
8) ○○군오수·분뇨및축산폐수의처리에관한조례시행규칙 제3조

나. 사실의 인정

행정심판청구서 및 답변서, 보충서면, 기타 관련 자료들의 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다.

1) 청구인은 2007. 1. 29. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 405-1번지외 1필지 임야 19,335㎡ 중 6,078㎡에 축사시설 신축을 목적으로 산지전용허가신청을 하자, 환경녹지과장은 2007. 3. 7. 민원봉사과장에게 산지관리법령의 규정에 의한 산지복구비 15,691천원을 예치하는 조건으로 산지전용 협의를 하였음을 확인할 수 있다.

2) 영산강유역환경청장은 2007. 2. 28. 피청구인에게 ○○면 축사(돈사) 신축사업에 따른 사전환경성검토서 협의의견을 보냈는데, 그 주요내용은 “① 공사시 절성토가 최소화 되도록 기존 경계를 최대한 유지하여야 하고, 가축분뇨는 위탁처리 하는 것이 바람직하나, 부득이 폐수처리시설을 설치시에는 인근 수계에 미치는 영향이 최소화 되도록 하여야 함, ② 본 사업의 시행으로 인하여 주변 환경에 미치는 악영향이 저감될 수 있도록 협의의견 및 사전환경성검토서에 제시된 저감방안을 설계에 미리 반영하여 이행될 수 있도록 조치하여야 함, ③ 공사 및 운영시 예측하지 못하였거나, 예측의 부적정 등으로 주변 환경에 악영향이 발생하거나 발생이 예상되는 경우에는 추가적인 저감대책을 조속히 강구·시행하여 주변 환경피해 및 민원발생을 사전에 예방하여야 함”의 내용의 것임을 알 수 있다.

3) 청구인은 2007. 4. 4. 피청구인에게 ○○군 ○○면 ○○리 401-4번지외 2필지 27,183㎡(농지 21,105, 임야 6,078) 지상에 동·식물관련시설(돈사 및 퇴비사, 건축면적 6동, 4,919㎡) 용도의 건축물을 신축하기 위해 개발행위허가신청(토지형질변경)과 축산폐수로 인한 환경오염을 예방하기 위한 축산폐수배출시설(활성오니처리시설 : 30㎥/일) 설치허가신청을 하였으며, 피청구인은 2007. 4. 30. 청구인에게 허가대상 축산폐수배출시설 설치허가 수리 통보하였음을 확인할 수 있다.

4) ○○군 ○○면 ○○리 408-5번지 ○○○외 22명은 2007. 2. 16. 피청구인에게 돈사 건립 반대에 관한 청원서를 제출하였음을 확인할 수 있다.

5) 피청구인은 2007. 5. 31. 집단민원에 따른 축사(돈사)신축 개발행위허가 민원처리를 위하여 ○○군 민원조정회의를 개최하였는데 집단민원 발생 배경 및 원인으로 ① 돈사 건립예정지가 계곡형 지형으로 위쪽에 대규모 축사(돈사) 신축으로 인한 지하수 오염 및 오폐수로 인한 농경지 피해 예상, ② 돈사에서 발생하는 악취로 인한 파리, 모기 발생으로 주민생활에 불편을 초래를 들고 있으며, 민원조정위원회 13명중 9명이 참석하여 심의한 결과 대규모 돈사 개발행위시 하천오염과 환경파괴가 우려되고, 인근주민 반대도 있어 개발행위 불허가함이 타당하다고 의결하였음을 알 수 있다.(불허가처분 찬성 7인, 반대 2인)

6) 피청구인은 2007. 5. 31. 청구인에게 개발행위 불허가 통보를 하였는데, 그 불허가 사유는 “건축 신청지가 기존 자연마을 인근 상류에 위치하고 있어 인근 농경지와 하천요염은 물론 심한 악취 등으로 인한 파리, 모기 발생으로 마을 주민의 일상생활에 불편을 줄 뿐만 아니라, 자연환경 파괴의 우려로 개발행위 불허가 처분을 한다.”는 것이었다.

6) 현장검증 개요 및 현장여건 등 확인 결과는 다음과 같다.
《현장검증 개요》
○ 일 시 : 2007. 9. 12.(수) 11:00 ～ 11:40
○ 장 소 : ○○군 ○○면 ○○리 401-4번지 신청지
○ 참 석
- 재결청 관계공무원(3) : 법무담당관외 2인
- 청구인 측(1) : 청구인의 남편 ○○○
- 피청구인 측(2) : ○○군 민원봉사과장 ○○○외 2인

《현장 여건 등 확인 결과》
○ 이 사건 대상지는 ○○군 ○○면 ○○리 ○○마을 ○○골 상류쪽에 위치하고 있으며, 인근 서쪽 부근으로 국도 13호선이 지나고 ○○읍의 북동측 7.5km 지점에 위치한 곳으로 주변이 미개발된 농경지 및 임야로 형성되어 있음.
○ 집단민원이 발생한 ○○마을과는 약2.33km 정도의 이격거리에 위치 하고, 이 사건 대상지와 가장 가까운 거리의 인가(4가구)는 657m 정도 떨어져 있으며, 위 인가에서 이 사건 대상지로 가는 280여m 지점에 오리축사( 5동 1,322㎡)가 위치하고 있음을 확인 할 수 있다.


다. 판 단

1) 관계 법령

가) 개발행위허가 사항을 규정하고 있는 국토의계획및이용에관한법률 제56조제1항은 “건축물을 건축 또는 공작물의 설치 등을 하고자 하는 자는 시장·군수·구청장의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있고

나) 용도지역 및 용도지구안에서의 건축물의 건축제한 등을 규정하고 있는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제76조제5항제3호는 “건축물 그 밖의 시설의 용도·종류 및 규모 등의 제한에 관하여는 농림지역중 보전산지인 경우에는 산지관리법이 정하는 바에 의한다.”고 규정하고 있으며

다) 산지전용허가 사항을 규정하고 있는 산지관리법 제14조제1항은 “산지전용을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장의 허가를 받아야 한다.”고 규정하고 있고

라) 사전환경성검토 사항을 규정하고 있는 환경정책기본법 제25조는 “관계 행정기관의 장은 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 행정계획 및 개발사업이 환경적으로 지속가능하게 수립·시행될 수 있도록 사전환경성검토를 실시하여야 한다.”고 규정하고 있으며

마) 사전환경성 검토대상 및 협의요청시기 등의 사항을 규정하고 있는 환경정책기본법시행령 제7조제1항은 “법 제25조의2제2항에 따른 사전환경성검토의 대상(이하 ‘사전환경성 검토대상’이라 한다)이 되는 행정계획·개발사업의 종류·규모 및 보전이 필요한 지역의 범위와 법 제25조의3제2항에 따른 사전환경성검토 협의의 구체적인 요청시기(이하 ‘협의요청시기’라 한다)는 별표 2와 같다.”고 하고, [별표 2]에서는 2. 보전이 필요한 지역 내의 개발사업의 경우 가. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 적용지역에서는 보전관리지역의 경우 사업계획 면적이 5,000제곱미터 면적 이상인 것의 경우 사업의 허가 전에 협의 요청하도록 규정하고 있으며

바) 가축사육 제한지역에 관한 사항을 규정하고 있는 「○○군 오수·분뇨 및 축산폐수의 처리에 관한 조례 시행규칙」 제3조는 “조례 제10조와 관련한 가축사육 제한지역은 1. 도시계획이 지정된 지역은 도시계획구역에 포함된 지역, 2. 10호 이상의 인가가 밀집된 지역은 최근접 인가로부터 직선거리 200m이내지역. 다만, 한우의 경우에는 최근접 인가로부터 직선거리 100m이내 지역, 2의2. 학교 등 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 직선거리 200m 이내 지역, 3. 도로(국도.지방도)나 분묘로부터 직선거리 50m 이내 지역. 다만, 토지나 지형등의 상황을 감안하여 군수가 인정하는 경우는 예외로 한다. 3의2. 젖소·돼지·산란계는 하천으로부터 직선거리 50m이내 지역, 4. 10호 미만의 인가가 밀집된 지역의 경우에는 최근접 인가로부터 직선거리 100m 이내 지역. 다만, 50m 이상 최근접 인가로부터 떨어진 지역은 인가 세대주들의 동의를 구하여 가축 (돼지·닭·오리는 제외한다)을 사육할 수 있다. 5. 마을단위 상수원으로부터 직선거리 200m 이내 지역, 6. 위 각호의 최근접 인가에서 축산농가의 인가는 제외한다.”라고 규정하고 있다.

2) 관련 판례

가) 주민 반대 민원과 관련한 판례로 “장례식장을 건축하는 것이 구 건축법(1999. 2. 8. 법률 제5895호로 개정되기 전의 것) 제8조제4항, 같은법 시행령(1999. 4. 30. 대통령령 제16284호로 개정되기 전의 것) 제8조제6항제3호 소정의 인근 토지나 주변 건축물의 이용현황에 비추어 현저히 부적합한 용도의 건축물을 건축하는 경우에 해당하는 것으로 볼 수 없음에도, 건축허가신청을 불허할 사유가 되지 않는 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 건축허가신청을 반려한 처분은 법령의 근거 없이 이루어진 것으로 위법하다(대법원 2002. 7. 26. 2000두9762).”라고 판시하고 있고

나) 부정적인 정서 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로는 공공복리에 반한다고 볼 수 없다는 판례로 “건축허가권자는 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조항에서 정하는 건축허가를 하여야 하고, 위 관계 법규에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없는바, 이 사건 토지는 자연녹지지역에 위치하여 현재 농경지로 이용중이고, 그 주변에는 논과 밭이 있을 뿐 별다른 건물이 축조되어 있지 않아 이 사건 건물의 신축으로 인하여 위 일반주거지역의 쾌적한 환경이나 안온한 생활을 해칠 우려가 있을 것으로는 보이지 않고, 이 사건 건물의 신축으로 인하여 주변의 환경·경관·미관 등이 크게 오염되거나 손상될 우려가 있다고 보기는 어렵고, 달리 원고의 이 사건 건축허가신청이 건축법, 도시계획법 등 관계 법규에서 정한 어떠한 제한에 배치된다고 볼 아무런 자료도 없으며, 나아가 이 사건 토지와 인근 토지의 이용 상황, 이 사건 건물의 용도, 종류 및 규모나 고인의 죽음을 애도하고 사후명복을 기원하는 시설인 장례예식장을 혐오시설 내지 기피시설로 볼 수도 없는 점 등을 고려할 때, 장례식장에 대한 부정적인 정서와 그로 인한 공공시설의 이용 기피 등과 같은 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다는 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다(대법원 2004. 6.24. 선고 2002두3263 ).”고 판시하고 있으며

다) 비례의 원칙과 관련한 판례로 “당해 처분으로써 지방자치단체장이 달성하려는 공익과 상대방이 입게 될 불이익을 상호 비교·교량하여 만약 전자(공익)가 후자(사익)보다 더 큰 것이 아니라면 당해 처분은 비례의 원칙에 위반되는 것으로 재량권을 남용한 위법한 처분이라 봄이 상당하다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380).” 고 판시하고 있다.

3) 피청구인의 주장(불허가 사유)에 대한 판단

피청구인은 개발행위 신청지가 기존 자연마을 인근 상류에 위치하고 있어 인근 농경지와 하천오염은 물론 심한 악취 등으로 인한 파리, 모기 발생으로 마을 주민의 일상생활에 불편을 줄뿐 아니라 자연환경 파괴의 우려를 이유로 불허가 처분한 사항이라는 피청구인의 주장에 대하여 살펴보면

가) 먼저, 청구인은 이 사건 돈사 신축을 위하여 산지관리법령 및 환경정책기본법령 등 관련 법령에서 정하고 있는 사전 이행 절차에 따라 산지전용허가권자인 피청구인에게 돈사 신축을 위한 산지전용허가신청을 하여 관련부서인 환경녹지과에서 산지복구비 15,691천원을 예치하는 조건으로 협의를 하였고, 환경기준의 적정성 유지 및 자연환경의 보전을 위하여 환경에 영향을 미치는 개발사업이 환경적으로 지속가능하게 수립·시행될 수 있도록 사전환경성검토서를 피청구인을 통해 관련 행정청인 영산강유역환경청에 협의 요청하여 돈사 신축에 따른 사전환경성검토서 협의를 받는 등 산지관리법령 및 환경정책기본법령 등 관련 법령에서 정하고 있는 사전절차를 모두 이행하였음을 확인할 수 있으며,

나) 판례에 의하면, 막연한 우려나 가능성만으로 이 사건 건물의 신축이 현저히 공공복리에 반한다고 볼 수도 없다는 이유로 이 사건 건축허가신청을 반려한 이 사건 처분은 위법하다(대법원 2004. 6.24. 선고 2002두3263 )고 할 것인바, 이 사건 신청지의 용도지역이 관리지역 및 농림지역으로 돈사 신축공사가 가능하며, 관련 법령에서 정하는 다른 특별한 제한사유가 없고, 청구인이 제출한 사전환경성검토서의 관련 내용을 살펴보면, 악취제거계획으로 가축사료에 고체 발효제 0.2%를 섞여서 먹이고, 주기적으로 축사에 액체 발효를 살포, 축사주변에는 소독을 주 2회 이상 철저히 하고, 축사와 축사사이 및 퇴비사 사이 이동통로는 콘크리트 포장 및 방지턱 설치, 퇴비사 진입로는 방지턱 설치하는 방법들을 제시하고 있고, 고체 및 액체 발효제를 투여하여 돼지 사육시 축분 및 돼지사육시설 내에서 악취저감 효율이 95% 정도로 예상하고 있음을 확인할 수 있어 이와 관련한 피청구인의 주장은 막연한 우려나 가능성에 지나지 않다고 할 것으로 보여 진다.

다) 또한, 당해 처분으로써 피청구인이 달성하려는 공익과 상대방이 입게 될 불이익을 상호 비교·교량하여 만약 전자(공익)가 후자(사익)보다 더 큰 것이 아니라면 당해 처분은 비례의 원칙에 위반되는 것으로 재량권을 남용한 위법한 처분이라 봄이 상당하다(대법원 1997. 9. 12. 선고 96누18380)고 할 것인바, 피청구인이 이 사건 불허가처분을 통해 달성하고자 하는 행정목적 및 공익의 실현과 청구인이 돈사 신축을 위해 토지 매입비용, 사전 절차 이행을 위한 사전환경성검토 비용 등에 소요된 금전적 손실 등으로 청구인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단해 본다면, 피청구인이 이 사건 돈사 신축으로 인해 입게 될 공익적 측면의 손해를 감안한다 하더라도, 이 사건 불허가 처분은 비례의 원칙을 위반한 것으로 보여 진다.

4) 따라서, 이 사건 돈사 신축으로 인하여 예상되는 인근마을 주민들이 입게 될 환경오염 및 자연환경 파괴 등에 대한 우려를 감안한다 하더라도 인근마을 주민들의 집단민원 등의 타당하지 않은 사유를 들어 한 피청구인의 이 사건 개발행위허가신청 불허가처분은 재량권을 남용한 처분일 뿐만 아니라 형평성의 원칙 및 비례의 원칙을 위반한 위법·부당한 처분이라 할 것이다.

5. 결 론

그렇다면, 청구인의 청구는 이유 있다고 인정되므로 인용하기로 하여 주문과 같이 재결한다.