| 이 유 |
1. 사건개요
청구인은 부산광역시 ○○구 거제동 1479번지 거제2차◈◈홈타운(이하 “사건 아파트”라 한다) 입주자 대표회의 회장으로, 2007. 1. 11. 피청구인에게 사건 아파트 담장의 일부를 철거하고 대문을 설치하여 아파트 외곽으로 통행로를 연결하고자 행위신고서를 제출(이하 “이 건 신청”이라 한다)하였으나, 피청구인은 2007. 1. 22. 청구인에게 당해 행위는 행위신고가 아닌 행위허가사항이고, 행위허가요건인 ‘위해방지를 위하여 부득이 한 경우’에 해당된다고 볼 수 없으며, 대문을 설치하여 아파트 외곽으로 연결하고자 하는 통행로(거제동 1191-20번지 도로, 이하 “사건 도로”라 한다)는 부산광역시 교통영향심의 결과 용도폐지 될 예정인 도로이므로 행위신고서 수리불가 통보(이하 “이 건 처분”이라 한다)하였다.
2. 청구인 주장
이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 청구인은 사건 아파트 인근의 지하철3호선 종합운동장역으로 입주자들이 접근하기 용이하도록 지하철역과 직선으로 통하는 새로운 통로를 개설하여 달라는 입주민들의 요청에 따라 전체 1,110세대 중 979세대(88%)의 동의를 받아 사건 아파트 207동 앞 조경부분을 인도로, 담당 일부를 대문으로 용도변경하고자 이 건 신청하였다.
나. 그러나 피청구인은 ①담장을 대문으로 연결하는 것은 부대시설의 파손철거가 필수적으로 수반되므로 신고사항이 아니라 허가사항이며, ②부대시설의 파손철거는 「주택법」 제42조제2항 관련 별표 3 제3호의 규정에 의거 구청장이 부득이하다고 인정하는 경우에만 허용이 가능한데 이에 해당하지 않으며, ③○○동 1191-20번지 사건 도로는 부산광역시 교통영향평가심의위원회에서 용도폐지 후 대지로 활용될 것을 전제로 심의의결되었는데 이 건 신청행위는 그에 위반된다는 이유로 이 건 신청을 반려처분하였다.
다. 피청구인은 이 건 처분에서 부대시설인 조경시설의 일부를 도로로, 담장의 일부를 대문으로 용도변경하는 것을 파손철거가 수반되는 행위로 행위허가 사항인 「주택법 시행령」 별표 3의 “3. 파손철거”에 해당되고, 그 허가 기준인 “위해의 방지 등을 위하여 부득이 하다고 인정되는 경우”에 해당하지 아니하므로 법적 요건을 충족하지 못하였다고 하나,
라. 청구인이 행하고자 하는 것은 아파트 담장 중 폭 2미터를 철거하여 그 자리에 대문을 설치하고 대문에 이르는 인도개설을 위하여 기존 조경시설의 일부를 철거하는 것으로서 비록 시설의 일부 철거가 수반된다 하더라도 이는 부대시설의 용도변경에 수반되는 것으로서 용도변경에 해당한다고 할 것이므로 허가대상은 아니라고 할 것이며 신고사항에 해당한다고 할 것이다.
마. 가사 이 건 신청이 행위신고사항과 파손철거사항 2가지에 해당된다 하더라도 파손철거 되는 면적이 20㎡에 불과하고 아파트의 안전과는 아무런 문제가 없는 경미한 사항이므로 신고사항에 해당한다고 할 것이다.
바. 따라서 청구인의 이 건 신청에 대하여 이를 허가사항임을 전제로 한 피청구인의 이 건 처분은 위법하므로 취소되어야 한다.
사. 한편, 피청구인이 주장하는 ○○동 1191-20번지 사건 도로에 대한 교통영향평가심의와 이 건 용도변경은 관련이 없으며 또한 교통영향평가신청이 이미 취소되었으므로 이를 이유로 이 건 처분함은 부당하다.
3. 피청구인 주장
피청구인은 다음과 같이 주장한다.
가. 사건 아파트는 당초 아파트 입주 당시부터 아파트로부터 지하철역으로의 접근을 위하여 아파트 단지 주출입구 외에 ◈◈ 213동 서측에 아시아드로와 지하철입구(2005년 11월 개통)까지 최단거리로 연결·개설 되어 현재까지 평온하게 이용하고 있는 기존의 통로가 있음에도 불구하고
나. 사건 아파트 단지 남측 경계 일원의 토지를 주택사업자가 매입하여 주택건설 사업을 진행하기 위해 사업계획승인을 신청하자, 옹벽 · 담장 등으로 단절되어 현재까지 사용하지 않았던 주택건설 사업예정부지 내 폐지예정인 사건 도로를 이용하겠다고 철재계단 설치 및 종단기울기 약 21%인 무리한 통로를 개설코자 하는 행위신고서를 제출하였다.
다. 청구인의 이 건 신청의 목적은 청구인이 주장하는 바와 같이 사건 아파트의 지하철과의 접근성 단축이라고 하나 이는 시급하지도 않으며, 기존의 통로가 청구인이 신설코자 하는 통로의 대체 수단으로서의 기능과 역할을 충분히 할 수 있고, 입주민의 편의성보다는 통로를 개설하여 지금까지 사용하지 않던 아파트 남측의 사건 도로를 이용함으로써 사건 도로를 폐지하지 못하게 하기 위한 것으로 보인다.
다. 청구인은 담장 및 조경 일부를 대문 및 인도로 용도변경 하는 것은 일부 철거를 수반하지만 이는 용도변경에 포함되어 이 건 신청은 행위신고대상이라고 주장하나, 공동주택은 원칙적으로 사용승인 현황과 동일하게 사용 및 관리되어야 하며 다수인이 함께 거주하는 공동주택에 대하여 부득이한 경우에 한하여 주택법 시행령〔별표3〕에서 「행위허가 또는 신고의 기준」을 정하여 일부 변경을 허용하고 있다.
라. 파손·철거와 용도변경은 위 「행위허가 또는 신고의 기준」에서 각각 별개의 호에서 정한 사항으로 파손·철거의 행위가 경미하다고 하여 용도변경 사항에 포함하여 볼 수 있는 것은 아니며, 행위허가와 신고의 기준을 정함에 있어 안전과 관계되는 사항은 허가사항이라는 것 또한 청구인의 자의적인 해석일 뿐이다.
마. 이 건 신청에 따라 담장을 대문으로 용도변경 할 경우에는 파손·철거가 필수적으로 수반되는 사항으로서 건설교통부 질의회신 사항에서도 알 수 있듯이 담장의 철거면적이 경미하다고 하여도 용도변경 및 파손·철거 두 가지 사항에 모두 해당된다 할 것이고, 그럴 경우에는 그 법적기준이 강한 행위허가신청서에 행위신고 내용을 포함하여 제출하여야 하는데도 행위신고서를 제출함으로서 형식적 요건을 충족하지 못하였으며,
바. 행위신고서의 실질적 내용인 부대시설의 파손·철거행위는 주택법 시행령〔별표 3〕제3호의 허가기준에 의해 위해의 방지 등을 위하여 구청장이 부득이하다고 인정하는 경우에만 허용하는 것인데, 이 건 담장의 철거는 그 시설물이 노후 및 훼손 등으로 관리상 위해가 있어 그 방지의 목적으로 하는 행위가 아니라 통로개설을 위한 것으로서 행위허가 기준에 적법하지 아니함에 따라 실질적 요건을 충족하지 못하였다고 할 것이다.
사. 또한 청구인은 ○○동 1191-20번지 사건 도로에 대한 교통영향평가심의와 이건 용도변경은 관련이 없고, 교통영향평가신청이 이미 취소되었다고 주장하나, 사건 아파트에서 통로 개설코자 하는 부분은 ○○동 1191-20번지의 막다른 도로 부분으로서 부산시 교통영향심의 시에 사업부지내 사건 도로를 폐지 후 대지로 활용할 것을 전제로 심의 의결된 바,
아. 청구인의 행위신고 사항은 동일한 토지(○○동 1191-20번지 도로)에 대하여 상반된 목적으로 이용하고자 하는 것으로서 행정청이 행위신고를 받아들이는 것은 선행적 행정조치(부산시 교통영향평가 심의위원회의 심의, 의결)에 상반되는 처분에 해당하여 행정법상 신뢰보호 원칙에 반한다 할 것이다.
자. 또한, 교통영향평가신청이 취소된 사실이 없고, 다만, 이 교통영향평가의 목적은 주택건설사업을 위한 것으로 주택건설사업계획승인신청은 현재 사업주가 부산시의 부산도시관리계획 재정비변경 결정에 따른 용도지역에 맞추어 재신청할 것을 전제로 그 신청을 자진 취하한 상황이나, 주택건설사업계획승인신청이 취하되었다 하여 그 선행절차인 교통영향평가 심의·의결된 사항이 취소되는 것은 아니며, 사업주의 주택건설사업계획 승인신청 취하는 더 이상 사업을 하지 않겠다는 의미의 종국적 취하가 아니라 향후 재신청을 예정한 것으로서 「환경·교통·재해 등에 관한 영향평가법」 제23조 및 동법 시행령 제23조에 의거 5년 이내에 사업을 착공하지 않거나 일정규모 이상의 변경이 발생되는 경우가 아니므로 재협의의 대상이 아니며, 2006.9.8 교통영향평가 심의·의결된 사항은 여전히 유효하며, 보호가치가 있는 신뢰에 해당한다 할 것이다.
차. 결론적으로 청구인은 부대시설인 담장 일부를 대문으로 변경하기 위해서는 파손·철거가 필수적으로 수반되는 행위허가 사항으로서 행위허가의 기준에 적법하지 않을 뿐 아니라, ○○동 1191-20번지 사건 도로 이용에 대한 부산광역시 교통영향심의 의결된 선행적 행정처분에 대한 신뢰보호 원칙과, 신설통로의 역할 및 기능 등을 종합적으로 검토하여 이 건 처분한 것은 적법·타당한 행정처분이라 할 것이다.
4. 이 건 처분의 위법·부당 여부
가. 관계법령
○ 「주택법」 제42조제2항
○ 「주택법 시행령」 제47조제1항, 별표 3
○ 「주택법 시행규칙」 제20조
○ 「주택건설기준 등에 관한 규정」 제4조, 제5조
나. 판 단
(1) 청구인의 청구서, 피청구인의 답변서, 공동주택행위신고서, 공동주택행위신고서 수리불가 처분서, 공동주택 단지 현황도, 교통영향심의결과 협의내용 통보서 등 관련자료를 종합하면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다.
(가) 청구인은 2007. 1. 11. 피청구인에게 사건 아파트의 담장 및 조경 20㎡를 대문 및 인도로 변경하는 내용의 공동주택행위신고서를 제출하였다.
(나) 피청구인은 2007. 1. 22. 청구인에게 [①담장을 대문으로 변경하는 것은 부대시설(담장 등)의 파손·철거가 필수적으로 수반되는 행위허가 사항으로 「행위허가신청서」를 제출하여야 하나 「행위신고서」 제출하여 형식적 요건을 결하였고, ②부대시설의 파손·철거 행위는 행위허가 기준인 「주택법」 제42조제2항 관련 [별표 3] 규정에 의거 “위해 방지를 위하여 구청장이 부득이 하다고 인정하는 경우”에만 허용이 가능하나 본 신청 건은 통로개설을 위한 것으로 적법성 요건을 갖추지 못하였으며, ③대문을 설치하여 단지 외곽으로 연결하고자 하는 ○○동 1191-20번지 도로는 부산광역시 교통영향평가심의위원회에서 용도폐지 후 대지로 활용될 것을 전제로 심의의결된 바, 보행통로 연결은 동일한 도로를 상반된 목적으로 활용하려는 것으로 허가불가하다]는 이유로 공동주택행위신고서 수리불가 통보하였다.
(다) 한편 사건 아파트의 남측 부산광역시 ○○구 ○○동 1191-20번지 사건 도로를 포함하여 1165-23번지 일원에 대하여 ▲▲(주)에서 공동주택을 건립하고자 2006. 9. 28. 피청구인에게 주택건설사업계획신청을 하였으며, 이에 앞선 2006. 9. 13. 동 주택건설사업계획 승인 신청에 따른 부산광역시의 교통영향심의 결과 사건도로는 용도폐지하여 대지로 활용하도록 결정되었으나, ▲▲(주)에서는 2006. 11. 14. 사업 신청지 일원에 대한 부산광역시의 도시관리계획재정비(안) 결정에 따라 결정된 용도지역에 맞는 사업계획을 수립하여 재신청하고자 한다는 사유로 동 주택건설사업계획신청을 취하하였다.
(2) 먼저, 공동주택 시설물의 용도변경 등을 위한 행위허가와 관련한 법령 규정에 대하여 살펴보면, 「주택법」제42조제2항에서 공동주택의 입주자·사용자 또는 관리주체가 공동주택을 사업계획에 따른 용도외의 용도에 사용하는 행위 또는 공동주택을 신축·증축·개축·대수선 또는 리모델링하는 행위 및 공동주택을 파손 또는 훼손하거나 당해 시설의 전부 또는 일부를 철거하는 행위 등을 하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 기준·절차 등에 따라 구청장의 허가를 받거나 신고를 하도록 규정하고 있고, 「주택법 시행령」제47조제1항에서 법 제42조제2항 각호의 행위에 대한 허가 또는 신고의 기준은 별표 3으로 규정하고 있다.
「주택법 시행령」별표 3에서 규정하고 있는 행위허가의 기준 중 용도변경의 경우와 파손·철거의 경우에 대한 허가·신고 기준을 살펴보면 『부대시설 및 입주자 공유인 복리시설의 용도변경』의 경우 허가기준으로는 “전체 입주자의 3분의 2 이상의 동의를 얻어 주민운동시설, 조경시설, 주택단지안의 도로 및 어린이놀이터시설을 각각 전체 면적의 2분의 1의 범위 안에서 주차장용도로 변경하는 경우로서 그 용도변경의 필요성을 시장 ·군수·구청장이 인정 하는 때”로 규정하고 있고, 신고기준으로는 “「주택건설기준 등에 관한규정」에서 정한 부대·복리시설의 설치기준에 적합한 범위 안에서 동규정 제5조제1호 내지 제5호의 규정에 의한 시설외의 시설(「건축법 시행령」 별표 1 제3호마목·사목 및 제4호라목의 시설을 포함하며, 영리를 목적으로 하지 아니하는 시설에 한한다)로 용도를 변경하고자 하는 경우로서 전체 입주자 3분의 2 이상의 동의를 얻을 때”로 규정하고 있으며, 『부대시설 및 입주자 공유인 복리시설의 파손·철거』의 경우 허가기준으로는 “위해의 방지 등을 위하여 시장·군수·구청장이 부득이하다고 인정하는 경우로서 전체 입주자 3분의 2이상의 동의를 얻은 때”로 규정하고 있고, 신고기준으로는 “노약자나 장애인의 편리를 위한 계단의 단층 철거 등 경미한 행위로서 입주자대표회의의 동의를 얻은 때”로 규정하고 있는 바,
위 별표 3 공동주택의 행위기준의 규정에 따라 이 건 처분의 위법·부당 여부를 판단하여 보건대, 용도변경이라 함은 기존의 시설물 상태를 그대로 유지하면서 그 사용용도를 변경하는 것이 용도변경이라 할 것이고, 기존 시설물의 형태를 변경하여 다른 용도로 사용하는 것은 시설물의 파손 또는 철거 등의 행위를 수반하는 행위라고 할 것이어서 담장과 조경시설을 일부 철거하고 대문과 인도를 설치하고자 한 이 건 신청은 단순한 용도변경이나 경미한 행위로는 볼 수 없어 신고대상이 아니라 허가대상에 해당된다고 할 것이며, 따라서 허가대상인 이 건 신청의 내용에 대하여 건축법 시행령 별표 3에서 규정한 허가 요건인 “위해의 방지 등을 위하여 시장·군수·구청장이 부득이하다고 인정하는 경우” 등과 같은 요건을 갖추지 못하였다는 이유로 피청구인이 한 이 건 처분에 위법·부당함이나 재량의 일탈·남용이 있다고 볼 수는 없다 할 것이다. |