용도지역변경결정 취소소송

용도지역변경결정 취소소송
관련법령	도시계획법, 행정소송법	참고자료	교과서코너 제5장 제1절 1.
사건번호	대법원 1995. 12. 22. 선고 95누3831 판결	재판원문

판시사항

토지가 북한산국립공원과 인접하여 있고, 그 후면의 자연경관이 비교적 잘 보 존되어 있어 북한산의 경관이 더 이상 훼손되는 것을 막기 위하여는 토지에 대한 이용상의 제한을 강화할 필요가 인정되고, 도시계획 용도지역을 일반주거지역에서 전용주거지역으로 변경한 처분은 도시계획법 등 관계 법률에 근거하여 환경의 보전이라는 공공의 필요 내지는 공익목적을 위하여 이루어진 것으로서 그 내용이 건축상의 제한을 강화하는 것이기는 하나 건축을 전면적으로 금지하거나 하는 것은 아니고 그 목적 달성에 필요한 합리적인 정도에 그치고 있는 점 , 원고가 토지형질변경허가를 받았다고 하나 그 허가는 토지 상에 연립주택을 건축하는 것을 전제로 하는 것은 아니어서 원고에게 연립주택의 건축에 관하여 보호하여야 할 신뢰가 형성되었다고 보기도 어렵고, 가사 연립주택을 건축할 의도에서 진입로 확장공사를 하였는데 위 처분으로 2층 이하의 일반주택을 건축할 수밖에 없게 되어 위법한 것이 되었다 하더라도 그로 인하여 원고가 입은 손실은 환경보전이라는 공공의 필요에 비하여 크다고 할 수 없는 점 등을 고려하면, 원심이 앞에서 본 바와 같은 사정을 들어 위 처분에 재량권을 남용한 위법이 있다고 단정한 것은 결국 행정처분에 하자가 있음을 이유로 이를 취소하는 경우에 있어서의 처분청의 재량권에 관한 법리를 오해한 것이다.

판례풀이

1. 사실관계 원고인 건설업자는 북한산 기슭에 3층의 연립주택을 건축할 계획을 갖고 있는 자였다. 원고는 행정청(종로구청장)에 주택을 건립하기 위한 전제로서 토지형질변경허가을 신청하였고, 이에 대하여 기존 도로를 넓히는 공사를 할 것을 전제로 토지형질변경허가가 발급되었다. 원고는 이에 진입도로의 확장공사를 진행하여 완료하였다. 그러나 그 후 북한산의 무분별한 개발행위로 환경파괴가 심하다는 여론이 높아지자, 행정청은 원고에 대하여 토지형질변경공사를 잠정 중단하도록 행정지도를 하였으며, 원고는 이를 따랐다. 그 후 건설교통부장관, 환경부장관, 서울특별시장 등의 지시로 당해 지역의 도시계획을 변경하는 도시계획변경결정이 내려지고, 원고의 토지가 속한 지역은 일반주거지역에서 전용주거지역으로 용도가 변경되었다. 2. 일반주거지역과 전용주거지역의 실질적인 차이 서울특별시장에 의해 변경된 용도지역은 기본적으로 주거지역이라고 하는 점에서 차이가 없지만, 건축물의 용도, 건폐율, 용적율에서는 차이를 보이게 된다. 다만 사안에서 건축물의 용도는 주택이었고 변경전후 상관없이 허용되는 건축물이므로 법적으로 쟁점이 되지 않았다. 문제는 건폐율과 용적율의 하향조절인데, 용도지역이 변경됨에 따라 동 지역에서는 처음에 예정했던 3층연립주택의 건축이 불가능해지고, 2층 이하의 일반주택만이 허용되게 되었다. 3. 용도지역변경결정의 법적인 의미 용도지역의 변경이란 도시계획의 변경에 의해 기존의 용도지역이 다른 용도의 지역으로 변경되는 것을 말한다. 이처럼 용도지역을 변경하기 위해서는 도시계획법 소정의 절차에 따른 도시계획변경결정이 있어야 한다. 그러나 이러한 도시계획변경결정은 건축허가를 거부하는 것과는 달리 장차 건축하고자 하는 토지상의 건축허가요건만을 변경하는 의미만을 갖는다(이 사건도 아직 행정청이 건축허가를 거부한 것이 아니라 단지 도시계획만 변경한 상태에서 제기된 것임을 유의할 것). 4. 도시계획의 처분성 일반적으로 건축허가의 거부는 취소소송의 대상이 되지만, 용도지역을 변경하는 도시계획변경결정이 취소소송의 대상이 될 것인가에 대하여는 학설상 다툼이 있는 것이다. 이 사안에서 대법원은 용도지역을 변경하는 도시계획의 변경결정이 취소소송의 대상이 된다는 입장을 취함으로서 처분성을 넓게 보는 태도를 취하고 있다. 5. 본안에서 원고패소 판례는 도시계획변경결정이 국민의 권리의무에 변동을 초래하는 행정처분임을 전제로 그 처분의 적법성을 심사하였으나, 처분이 위법하지 않다는 결론을 취했다. 이는 처분이 위법하다고 보았던 원심(서울고등법원)의 판결과 정반대 되는 결론이었다. 결국 행정청의 도시계획은 처분성이 인정되더라도 권리를 구제받기 힘들다는 것을 잘 보여주고 있다. 이 사안은 도시계획변경결정에 대하여 다툴 수 있다고 본 것(소송요건부분)과 그러한 다툼에서 승소하는 것(본안판단부분)은 별개의 문제라는 것을 보여주는 좋은 예이다. 6. 이 판결의 의미 도시계획은 기존의 행정행위와 논리구조가 다르고 다수의 이해관계인에 대해 일반적으로 구속력을 미치는 행위이다. 특히 용도지역제 도시계획을 변경하는 것은 다른 도시계획들과는 달라 그 처분성을 인정하기에 이론상의 난점이 있었으며, 학설이 나뉘어 있었다. 대법원은 이 사건을 통해서 처음으로 용도지역제 도시계획의 변경결정이 처분이라는 것을 정면으로 인정하고 있고, 이러한 점에서 이 판결은 선도적 역할을 하게 될 것이다.                                                                                           [2001년 4월 2일]